論中國環(huán)境資源審判庭的組建

侯芳

（周口師范學(xué)院政法學(xué)院，河南周口466001）

論中國環(huán)境資源審判庭的組建

侯芳

（周口師范學(xué)院政法學(xué)院，河南周口466001）

2014年最高人民法院環(huán)境資源審判法庭的設(shè)立，正式確立了“三審合一”的環(huán)境資源審判機(jī)制。目前，中國雖然在積極推進(jìn)各級法院系統(tǒng)分步、有序地建立環(huán)境資源審判庭，但是有關(guān)的外部和內(nèi)部設(shè)計(jì)仍存在困境，需要在實(shí)踐中不斷地探索符合中國司法改革的外部訴訟機(jī)制和內(nèi)部審判機(jī)制。于外，需要擴(kuò)大訴訟主體和受案范圍，建立環(huán)境行政公益訴訟；于內(nèi)，需要合理設(shè)置審判機(jī)構(gòu)，組建專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)，設(shè)計(jì)合理的審判程序。

環(huán)境資源審判庭；三審合一；環(huán)境行政公益訴訟；公眾參與；人民陪審員制度

1 環(huán)境資源審判庭“三審合一”審判機(jī)制的選擇

1.1 環(huán)境資源審判庭“三審合一”審判機(jī)制的實(shí)踐探索

環(huán)境資源糾紛的特點(diǎn)決定了環(huán)境訴訟案件具有關(guān)聯(lián)與交叉、公益與私益的交融特性，為了克服環(huán)境保障不力等現(xiàn)實(shí)困難，在各地的環(huán)境司法的實(shí)踐中，對環(huán)境侵權(quán)案件的審理基本形成了“三審合一”審判模式，將涉及環(huán)境侵權(quán)的案件統(tǒng)一納入環(huán)保法庭，不再區(qū)分民事、刑事和行政案件。部分地區(qū)將行政非訴執(zhí)行案件納入受案范圍，在“三審合一”的基礎(chǔ)上創(chuàng)建了“四審合一”模式。但行政非訴案件也為行政類型，故而“四審合一”模式并未超出“三審合一”模式的范疇。以江蘇省為例，截止到2013年12月31日統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，江蘇省共有37個(gè)環(huán)保法庭，其中：省高級人民法院設(shè)3個(gè)合議庭；中院設(shè)有審判庭2個(gè)，合議庭7個(gè)，巡回法庭2個(gè)；基層法院設(shè)有合議庭22個(gè)，巡回法庭3個(gè)[1-3]。從審判法庭的設(shè)置上來看，大致分為兩類：一類是有獨(dú)立建制的環(huán)境資源審判庭，共2個(gè)；另一類是沒有獨(dú)立建制的巡回法庭、合議庭，共35個(gè)。2014年最高人民法院環(huán)境資源審判庭的建立，標(biāo)志著“三審合一”的環(huán)境資源訴訟模式正式確立。隨后各級人民法院在最高人民法院出臺的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》指導(dǎo)下，逐步建立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)。環(huán)境資源案件的“三審合一”審判機(jī)制在經(jīng)歷了近10年的實(shí)踐摸索之后，正式被確立下來，是我國環(huán)境司法改革邁出的重要一步。

1.2 環(huán)境資源審判庭“三審合一”機(jī)制組建的理念

環(huán)境資源審判庭的組建，不僅僅需要完善的外部機(jī)制——環(huán)境資源訴訟機(jī)制，還需要合理的內(nèi)部機(jī)制——環(huán)境資源審判機(jī)制[1]。環(huán)境資源訴訟機(jī)制是指有關(guān)環(huán)境資源訴訟的相關(guān)機(jī)制，主要是指訴訟主體、受案范圍等，其決定了環(huán)境資源審判庭的司法資源的配置，完善的外部機(jī)制將會加強(qiáng)環(huán)境資源審判庭保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)平衡的目的。而環(huán)境資源審判機(jī)制主要是指審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置、專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)的組成和合理的審判程序設(shè)計(jì)。只有建立了合理的內(nèi)部機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件“三審合一”的正常運(yùn)行。

2 環(huán)境資源審判庭的外部設(shè)計(jì)

2.1 三元制的訴訟主體模式的構(gòu)建

一方面三大訴訟法的訴訟主體不同，另一方面實(shí)踐中各地法院依據(jù)地域特點(diǎn)，制訂了具體的訴訟主體資格，特別是在公益訴訟的主體資格方面，造成了訴訟主體標(biāo)準(zhǔn)的不一致。而目前“三審合一”的訴訟模式，是簡單地將有涉環(huán)境資源的三大案件劃歸一個(gè)法庭審判，受案標(biāo)準(zhǔn)還是沿用三大訴訟法的主體資格標(biāo)準(zhǔn)，并沒有統(tǒng)一訴訟主體的資格。

擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體，特別是環(huán)境公益訴訟的主體范圍，是各國較為普遍的做法，也是環(huán)境公益訴訟制度未來的發(fā)展趨勢。就環(huán)境公益訴訟的主體而言，可以建立三元制的訴訟主體模式。以公民、法人和社會組織為第一類普通訴訟主體，以民事主體的身份對環(huán)境污染和破壞行為提起民事訴訟，也可以以行政相對人的身份對行政機(jī)關(guān)的違法或者不作為行為提起行政訴訟。以環(huán)保團(tuán)體為第二類，代表公眾提起環(huán)境民事訴訟。以特定的國家機(jī)關(guān)為第三類，如環(huán)保行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)，提起環(huán)境行政公益訴訟[2]?？紤]到環(huán)境公益訴訟需要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢，需要較為專業(yè)的法律知識和訴訟技巧，目前建立公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟還不現(xiàn)實(shí)。但是環(huán)境行政公益訴訟制度，在國際上已經(jīng)較為普遍，在中國也有可行性和必要性[4]。且2016年環(huán)境行政公益訴訟已經(jīng)在中國開始實(shí)行，但是案件比例總體較少，2016年最高人民法院公布的10起環(huán)境侵權(quán)典型案件，無一件是環(huán)境行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)針對環(huán)保相關(guān)機(jī)關(guān)的行政亂作為和不作為導(dǎo)致的環(huán)境侵權(quán)案件的起訴，是今后我國環(huán)境公益訴訟需要著力之處。

2.2 環(huán)境資源訴訟的受案范圍的擴(kuò)寬

“巧婦難為無米之炊”。最高法環(huán)境資源審判庭首任庭長鄭學(xué)林表示：“有些法院專門成立了環(huán)境資源的審判機(jī)構(gòu)，但是卻面臨案源不足的問題?！弊罡叻ü嫉臄?shù)據(jù)表明，2011—2013年期間全國的法院系統(tǒng)每年收案數(shù)量不足3萬件，相對于全國法院系統(tǒng)1 100多萬件案件來講，所占的比重不足0.3%。而現(xiàn)實(shí)中環(huán)境資源糾紛越來越多，這就存在一個(gè)矛盾，究其原因主要是現(xiàn)實(shí)中的糾紛流入司法的較少[3]。環(huán)境資源訴訟的受案范圍限制了環(huán)境資源糾紛的司法解決途徑。目前的環(huán)境資源訴訟的受案范圍主要限于污染及生態(tài)破壞之后的各類案件，不包括提前介入的環(huán)境案件或類似的環(huán)境污染干預(yù)案件。應(yīng)該將受案范圍從“四害”“四污”擴(kuò)大到所有污染物所造成各種污染，從環(huán)境污染拓寬至自然資源能源保護(hù)和可持續(xù)利用，從環(huán)境污染防治拓寬至生態(tài)破壞防治和生態(tài)保護(hù)建設(shè)[5]。

3 環(huán)境資源審判庭的內(nèi)部設(shè)計(jì)

3.1 環(huán)境資源審判庭的設(shè)置設(shè)計(jì)

3.1.1 級別管轄的設(shè)置

根據(jù)我國法律的規(guī)定，只有中級以上的人民法院才有權(quán)設(shè)立特別法庭。基層法院無權(quán)設(shè)立特別法庭。然而實(shí)踐中，高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院均有環(huán)境資源的審判機(jī)構(gòu)，并以基層人民法院的審判機(jī)構(gòu)居多，可以占70%左右。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年7月，全國共有20個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）設(shè)立了150個(gè)專門審判機(jī)構(gòu)。其中，基層法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)多達(dá)105個(gè)，占總數(shù)的70%；中級人民法院有35個(gè)，占23.3%；高級人民法院有9個(gè)，占6%[6]。然而，基層法院專門審判庭的設(shè)置卻是于法無據(jù)的。根據(jù)2014年最高法的意見，可以在中級以上的人民法院設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭，當(dāng)然，并非各地的中級人民法院都必須設(shè)立環(huán)境資源審判庭，環(huán)境資源審判庭的設(shè)立應(yīng)該根據(jù)地方的情況，合理分配審判資源。在污染嚴(yán)重或者環(huán)境資源侵權(quán)時(shí)間頻發(fā)的地區(qū)也可以考慮設(shè)立合議庭或者巡回法庭的形式，處理基層糾紛。

3.1.2 地域管轄的設(shè)置

環(huán)境資源案件涉及的問題往往影響面較大，以跨區(qū)域的環(huán)境污染和侵權(quán)案件居多，如果環(huán)境資源審判庭的地域管轄設(shè)置過小，會導(dǎo)致受案少，甚至無案可審，造成環(huán)境資源審判庭的資源浪費(fèi)。江蘇省的環(huán)保法庭[7]和南通市的兩級法院的實(shí)踐表明，環(huán)境侵權(quán)案件在總案件的比例不足百分之一。反觀環(huán)境資源案件相對集中的地區(qū)，如南京市的江寧區(qū)、雨花臺區(qū)、無錫市的新區(qū)、蘇州的工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)等，均是企業(yè)相對集中且處于開發(fā)階段的區(qū)域，因此在設(shè)置環(huán)境資源審判庭的時(shí)候，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮環(huán)境污染的可能性，因地制宜，不宜盲目設(shè)立。

跨區(qū)域的環(huán)境污染和侵權(quán)案件，如何確定管轄的法院呢？是事故發(fā)生地的法院管轄，還是被污染區(qū)域的任一法院都有管轄權(quán)呢？目前民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，雖能解決法院之間的訴訟管轄問題，但是不能徹底解決同一性質(zhì)的案件在不同的地域，被不同的法院審理，會做出不同或截然相反的判決的情形。這種以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，不僅不利于司法裁判的統(tǒng)一，還會造成不必要的訴累和司法資源的浪費(fèi)。因此，需要打破行政區(qū)劃的限制，從自然資源的自然屬性出發(fā)，結(jié)合環(huán)境資源案件的數(shù)量，建立生態(tài)系統(tǒng)為單位的跨行政區(qū)劃的專門法庭，集中審理環(huán)境資源案件。

3.2 環(huán)境資源審判庭專業(yè)化團(tuán)隊(duì)的設(shè)計(jì)

3.2.1 環(huán)境資源審判庭法官的選任

目前，環(huán)境資源審判法庭的法官基本是從民庭、刑庭和行政庭分別選派而來，審判隊(duì)伍專業(yè)性不強(qiáng)。法院隊(duì)伍中招錄的法官具有環(huán)境資源教育背景的非常少，因此法官的環(huán)境資源知識非常欠缺，不能滿足審判的需要，亟需對環(huán)境資源審判庭的法官進(jìn)行相應(yīng)的專業(yè)技能和環(huán)保法律知識培訓(xùn)。不同于環(huán)境資源審判合議庭的法官是臨時(shí)組成的，獨(dú)立的環(huán)境資源審判庭的法官是專職的，對其進(jìn)行的專業(yè)的環(huán)境法律培訓(xùn)和考核是擔(dān)任環(huán)境資源審判庭的法官的必要條件之一。

瑞典、澳大利亞、美國在法官的選任上除了考慮到法官的審判和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)外，還要求法官具有法院所涉事項(xiàng)有關(guān)的專業(yè)知識。瑞典環(huán)境上訴法院由4名受過法律專業(yè)訓(xùn)練的法官構(gòu)成，其中任意1名法官可以由1位上訴案件問題領(lǐng)域受過專業(yè)訓(xùn)練的法官代替。澳大利亞新南威爾士州的土地與環(huán)境法院是世界上第一所專門的環(huán)境高等法院。該法院由6名法官（包括1名首席法官和5名助理法官）和9名技術(shù)與調(diào)解委員（包括1名資深委員、8位全職委員）組成。法官必須曾經(jīng)擔(dān)任高等法院的法官或律師至少7年以上，而且為了更好地體現(xiàn)專業(yè)性，法官最好能掌握一些與法院管轄事項(xiàng)有關(guān)的專業(yè)知識。技術(shù)與調(diào)解委員是城市規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境科學(xué)、建筑和自然資源管理等領(lǐng)域的專家。美國的佛蒙特州環(huán)境法院由兩名法官和若干司法輔助人員構(gòu)成[8]。

為了培養(yǎng)專業(yè)的環(huán)境資源審判庭的法官團(tuán)隊(duì)，應(yīng)該從法官的選任和培訓(xùn)兩個(gè)方面著手。在法官的選任上，除了要考慮他們的工作經(jīng)歷和教育背景，還應(yīng)該注意選擇一些關(guān)注環(huán)保知識和從事過環(huán)境資源案件審判的法律從業(yè)人員，不僅限于司法系統(tǒng)內(nèi)，必要情況下還可以從律師、高校等研究機(jī)構(gòu)聘請專業(yè)人員擔(dān)任法官。在三大法庭選任一些熟悉司法審判業(yè)務(wù)的法官，進(jìn)行有關(guān)環(huán)境資源專業(yè)知識的培訓(xùn)，也是可行之徑。

3.2.2 專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)的組成

環(huán)保案件的復(fù)雜化，決定了環(huán)境資源法庭組成人員的多元化。涉及環(huán)境資源的案件，通常會遇到一些相關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識，急需建立專家陪審員團(tuán)隊(duì)，更廣泛地挑選水利、工程、環(huán)境保護(hù)等部門的工作人員擔(dān)任人民陪審員。根據(jù)最高人民法院、司法部2004年12月16日頒布實(shí)施的《關(guān)于人民陪審員選任、培訓(xùn)、考核工作的實(shí)施意見》及各省市的人民陪審員選任辦法，人民陪審員的選任需要滿足一些條件：一是選任條件?！耙话銘?yīng)當(dāng)具有大學(xué)專科以上文化程度”，并且需要提前7天參加培訓(xùn)，在實(shí)踐中，多表現(xiàn)為獲得碩士、博士或相應(yīng)專業(yè)技術(shù)支撐的人，而實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的環(huán)境工人當(dāng)選人民陪審員的較少。二是選任范圍。目前我國的人民陪審制度限制人民陪審員的跨區(qū)域選任。但諸如河流污染、空氣污染等跨區(qū)域的環(huán)境污染和侵權(quán)案件，要求打破地域的限制。三是人員確定方法。目前多數(shù)省份采取隨機(jī)模式，隨機(jī)產(chǎn)生人民陪審員以保證案件的公平公正。但是，環(huán)境資源案件不應(yīng)采取這一模式。環(huán)境資源案件的人民陪審員更應(yīng)該注意人民陪審員的專業(yè)性。

除了組建專家陪審員隊(duì)伍之外，還可以考慮吸收專家參與到具體的環(huán)保案件當(dāng)中，建立“法院專家支持小組”，范圍可以涵蓋社會各方面涉及環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域，借此彌補(bǔ)法官專業(yè)知識的不足。在國際上很多國家也是吸收了社會各界的智慧成果。如在新西蘭環(huán)境法院，審判團(tuán)隊(duì)由法官和具備專業(yè)知識的環(huán)境委員會組成。環(huán)境委員幾乎涵蓋了社會各方面與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的主要領(lǐng)域，包括商業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、地方政府、社團(tuán)組織、規(guī)劃和資源管理、遺產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境科學(xué)、建筑、工程、采礦和替代性爭端解決機(jī)構(gòu)等。在美國的新南威爾士土地與環(huán)境法院，法院的法官可以就任何問題從任何專業(yè)人士或技術(shù)人員處獲得幫助，并且設(shè)立了“法院專家支持小組”作為咨詢機(jī)構(gòu)。在2014年1月30日該法院審理的一起相鄰關(guān)系案件中，法院請專業(yè)技術(shù)人員調(diào)查分析了樹木的高度與采光權(quán)之間的關(guān)系，為案件的解決提供了具體的意見[8]。

3.3 環(huán)境資源審判庭審判程序的設(shè)計(jì)

3.3.1 審判程序的設(shè)計(jì)

如前所述，環(huán)境資源審判庭并未建立自己獨(dú)特的審判程序，主要是依托民事審判程序，涉及刑事案件或行政案件的時(shí)候再分別適用刑事或行政審判程序。在民事、刑事和行政案件關(guān)聯(lián)交叉時(shí)，是“先民后刑”還是“先刑后民”，是“先行后民”還是“先民后行”，缺乏統(tǒng)一操作規(guī)則。對刑民交叉案件的處理方式，沒有法律層次的明確規(guī)定。三種訴訟程序涉及的法律關(guān)系和法律責(zé)任完全不同，不能簡單地規(guī)定哪個(gè)程序優(yōu)先，根據(jù)實(shí)踐中的做法，多是以案件之間的關(guān)聯(lián)性為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，亦即：一案的審理是否必須依賴于另一案的審理結(jié)果。被依賴的案件訴訟程序優(yōu)先[9]。但如果沒有必須依賴關(guān)系，那么哪個(gè)程序優(yōu)先就無關(guān)緊要了。

3.3.2 公眾參與機(jī)制的設(shè)計(jì)

在環(huán)境保護(hù)方面，政府一直起著主導(dǎo)作用，然而環(huán)境問題涉及的利益眾多，影響范圍較大，政府的行為日益顯現(xiàn)出局限性。我國的環(huán)境保護(hù)立法關(guān)于公眾參與的規(guī)定，首先內(nèi)容比較原則和抽象、可操作性差；其次公眾參與的規(guī)定多是末端參與的設(shè)計(jì)，缺乏過程參與；再者未建立公眾參與的激勵(lì)性機(jī)制，故而目前公眾的參與積極性比較低。急需在公眾參與原則的規(guī)定下，細(xì)化公眾參與的各項(xiàng)機(jī)制。

這些制度中首先可以考慮建立以公眾參與為本位的環(huán)境立法和執(zhí)法制度。這種制度是一種程序性的排除環(huán)境侵害的制度，也是環(huán)境保護(hù)預(yù)防原則的體現(xiàn)。在美國除了通過專門的法律設(shè)計(jì)公眾參與制度，而且還賦予公民過程參與權(quán)和部分執(zhí)法權(quán)。美國通過制定《行政程序法》《情報(bào)自由法》《信息公開法》以及環(huán)境法等，分別以綜合或?qū)ｉT的形式確認(rèn)并保障公眾參與。同時(shí)，規(guī)定公眾可以依據(jù)公民訴訟條款參與環(huán)保法令的執(zhí)行。我們可以考慮在行政訴訟法、環(huán)境法等綜合或?qū)ｉT的法律中以法律的形式規(guī)定和確認(rèn)公眾的立法參與權(quán)和部分執(zhí)法權(quán)。其次，還可以考慮建立除了民事公益訴訟之外的公眾參與環(huán)保案件的訴訟制度，如，針對不同的情況，建立有效的分層級的座談會、聽證會、討論會，也是保障公眾參與權(quán)的可行的途徑。最后，完善的信息公開制度是公眾參與制度設(shè)計(jì)的基石，只有信息公開，才可能有公眾的參與。故而，除了《環(huán)境信息公開辦法》中列明的企業(yè)和政府需要及時(shí)公開與環(huán)境有關(guān)的信息之外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大信息公開的主體范圍。因?yàn)榄h(huán)境信息涉及公眾的環(huán)境權(quán)，是一項(xiàng)環(huán)境公共權(quán)益，所以只要是掌握有環(huán)境信息的部門都有義務(wù)及時(shí)公開環(huán)境信息。這些信息應(yīng)該包括企業(yè)單位的環(huán)境監(jiān)測信息，與人體密切相關(guān)的有毒、有害、有機(jī)污染物質(zhì)的分布情況等。

[1]康京濤.環(huán)境審判模式的理論邏輯及實(shí)踐檢視——兼論環(huán)境案件“三審合一”的構(gòu)建[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2015，31（8）：191-195.

[2]李勁.國外環(huán)境公益訴訟主體資格的確定及其借鑒[J].法學(xué)雜志，2011，32（10）：90-93.

[3]李成思.地方將成立相應(yīng)的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)[N].中國環(huán)境報(bào)，2014-07-09（008）.

[4]梁磊，陳晨，解成威.環(huán)境公益訴訟在我國建立的可行性研究[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，20（5）：10-14.

[5]蔡守秋.論加強(qiáng)環(huán)境法庭的建設(shè)[J].中國環(huán)境法治，2012（上）：24-39.

[6]孫佑海.對當(dāng)前環(huán)境資源審判若干問題的分析和對策建議[N].人民法院報(bào)，2014-09-17（008）.

[7]潘科明，貢永紅，崔民，等.常州市中級人民法院關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境司法保護(hù)工作的調(diào)研報(bào)告[N].人民法院報(bào)，2013-10-17（008）.

[8]揚(yáng)帆，黃斌.瑞典、澳大利亞、新西蘭、美國的環(huán)境法院及其啟示[J].法律適用，2014（4）：21-25.

[9]王明偉.淺議如何審理民事、行政交叉案件[J].中小企業(yè)管理與科技，2015（12）：134.

（編輯：周利海）

Judgement M echanism of China's Environmental and Resources Judicial Tribunal

Hou Fang
（Politics and Law Department,Zhoukou Normal University,Zhoukou Henan 466001,China）

As the setting up of the environment and resources judicial tribunal in the Supreme People's Court in 2014,the judgementmechanism of three tribunals to unite as one has formally established.At present,China is promoting the establishment of the court system step by step,but the relevant internal and external design still has trouble.We need to constantly explore the external suit mechanisms and internal trial mechanisms which fit to China's judicial reform of action in practice.On the external side,the subject of litigation and the case scope should be enlarged and the administrative public interest litigation should be established.On the internal side,judicial organ should be reasonable layout,professional judicial team should be organized, rational judicial procedure should also be designed.

the environment and resources judicial tribunal,three tribunals to unite as one,the administrative public interest litigation,public participation,people assessor system

D922.68

A

1008-813X（2017）02-0006-05

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.02.02

2017-03-22

河南省教育廳人文社會科學(xué)研究資助性計(jì)劃項(xiàng)目《司法改革語境下的我國環(huán)境資源審判庭的組建》（2017-ZZJH-628）

侯芳（1985-），女，河南驛城人，畢業(yè)于鄭州大學(xué)法學(xué)院國際法學(xué)專業(yè)，碩士，講師，主要從事國際法學(xué)、國際環(huán)境法學(xué)研究。