鄉(xiāng)村治理中法治文化的缺失與建構(gòu)
——兼論村干部腐敗的治理

徐銅柱，楊海鶯

(湖北民族學(xué)院 法學(xué)院，湖北 恩施 445000)

鄉(xiāng)村治理中法治文化的缺失與建構(gòu)
——兼論村干部腐敗的治理

徐銅柱，楊海鶯

(湖北民族學(xué)院 法學(xué)院，湖北 恩施 445000)

鄉(xiāng)村法治文化是影響村民思想和行為，體現(xiàn)鄉(xiāng)村文明程度的一系列觀念、行為、規(guī)范、體系、氛圍等因素的總和。長期以來，鄉(xiāng)村治理中的法治思維、法治傳統(tǒng)、法治教育、法治規(guī)范等方面嚴(yán)重缺失，村干部腐敗問題凸顯鄉(xiāng)村法治文化缺失的嚴(yán)重性。當(dāng)前，建構(gòu)鄉(xiāng)村法治文化，應(yīng)該圍繞法治文化的生成機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制的要求，通過加強(qiáng)法治教育、法治實(shí)踐和農(nóng)村黨建等舉措來實(shí)現(xiàn)，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程。

鄉(xiāng)村治理；法治文化；村干部腐敗

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會(huì)提出了“全面推進(jìn)依法治國”的戰(zhàn)略部署，明確指出“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！边@不僅強(qiáng)調(diào)了法治文化的重要性，而且把法治文化建設(shè)提到了新的高度。多年來的法治實(shí)踐證明，法治文化建設(shè)根在基層，難在鄉(xiāng)村。為什么難在鄉(xiāng)村？一方面，從客觀上講，鄉(xiāng)村面積大，任務(wù)重，難以同步開展法治建設(shè)，只能分階段進(jìn)行，導(dǎo)致法治文化的基礎(chǔ)不同；另一方面，從主觀上看，受傳統(tǒng)官本位、權(quán)力至上等思想的影響，村民的法治意識(shí)薄弱，法治文化建設(shè)的根基不牢。一些地方村民“信訪不信法”、“信上不信下”、“鬧訪纏訪”等事件還比較嚴(yán)重，尤其是鄉(xiāng)村治理的當(dāng)家人——村干部近年來也出現(xiàn)了大面積的行為失范甚至嚴(yán)重腐敗等問題。比如：2015年11月，中紀(jì)委官網(wǎng)點(diǎn)名通報(bào)的193起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗案件中，有近6成涉及村干部；2016年8月2日，中紀(jì)委通報(bào)9起扶貧領(lǐng)域的腐敗問題典型案例中，有4起違紀(jì)違法主體為村委會(huì)主任或村黨支部書記。[1]2015 年7月至2016年1月中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站共分七次集中通報(bào)“群眾身邊的“四風(fēng)”和“腐敗問題”案件979起，點(diǎn)名曝光1355人，其中村(居)干部共776 人，占通報(bào)總?cè)藬?shù)的57%。[2]以上數(shù)據(jù)表明，村干部腐敗已成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，反映出鄉(xiāng)村法治文化的嚴(yán)重缺失。近年來，關(guān)于鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，學(xué)者們大多從現(xiàn)狀、困境、原因及治理措施等方面進(jìn)行了探討。鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)的現(xiàn)狀、困境及原因方面，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為主要有法治氛圍不濃，法治體系不健全，法治文化環(huán)境建設(shè)滯后[3]；法治宣傳不到位，鄉(xiāng)村官民法治意識(shí)淡薄，法治信仰缺失，重“禮”輕法、重“人治”輕法治現(xiàn)象存在[4]；法律人才缺乏，執(zhí)法隨意，司法權(quán)威不足[5]等等。關(guān)于治理措施，歸納起來主要有：加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)法治宣傳教育，營造法治文化氛圍，引導(dǎo)官民知法、守法、用法[6]；完善“三農(nóng)”法規(guī)政策，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村執(zhí)法，創(chuàng)建法治運(yùn)行載體，改善農(nóng)村法治文化建設(shè)環(huán)境[4]；發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)[7]等等。

綜上，已有研究成果盡管較豐富，但系統(tǒng)性、連貫性顯得不足。尤其在解決措施上，一方面涉及主體較多，卻較少論及“黨建”在法治文化建設(shè)中的重要作用；另一方面，多從外部視角入手提出解決措施，對(duì)法治文化本身規(guī)律的研究略顯不足，未能遵循法治文化生成、運(yùn)行及保障的內(nèi)在規(guī)律。本文著眼于鄉(xiāng)村法治文化的缺失問題，從法治文化形成規(guī)律入手，探尋構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的現(xiàn)實(shí)路徑，尤其是創(chuàng)新運(yùn)用“黨建+”的思維方式，既體現(xiàn)時(shí)代性特征，又體現(xiàn)了系統(tǒng)性規(guī)律，對(duì)建構(gòu)鄉(xiāng)村法治文化有著重要意義。

二、鄉(xiāng)村治理中法治文化的缺失

長期以來，鄉(xiāng)村治理中一個(gè)短板就是法治文化的缺失問題。十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義法治文化，為鄉(xiāng)村法治建設(shè)指明了方向。有專家指出，法治理論的提出、法治文化的建設(shè)是解決當(dāng)前村干部腐敗、傳統(tǒng)特權(quán)、社會(huì)矛盾等鄉(xiāng)村治理問題的必然要求，法治文化的缺失是我國腐敗現(xiàn)象得以惡性膨脹的重要原因。[8]23同理，法治文化在鄉(xiāng)村的缺失是村干部腐敗事件頻發(fā)的關(guān)鍵因素，成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的重要難題。基于鄉(xiāng)村治理的視角，本研究認(rèn)為，鄉(xiāng)村法治文化是基于一定社會(huì)環(huán)境中長期形成的影響村民思想和行為、體現(xiàn)鄉(xiāng)村文明程度的一系列觀念、行為、規(guī)范、體系、氛圍等因素的總和，既包含思想層面的認(rèn)知，也包括實(shí)踐層面的行為，還包括社會(huì)層面的和諧程度。鄉(xiāng)村治理中法治文化的缺失主要包括法治思維、法治傳統(tǒng)、法治教育、法治規(guī)范等方面的不足。具體表現(xiàn)如下：

(一)法治思維的缺失

法治思維是法治文化形成的基本前提。長期以來，在廣大農(nóng)村，官民的法律意識(shí)不足，傳統(tǒng)的官本位、權(quán)力至上等思維定勢和辦事習(xí)慣仍然占主導(dǎo)地位，依法辦事的習(xí)慣尚未形成，對(duì)法律缺乏信仰。突出表現(xiàn)在：

1.法律思維尚未形成

(1)村干部“官本位”思想重于法律思維

村干部往往是由鄉(xiāng)村社會(huì)中有一定威望或影響的人擔(dān)任，在村莊享有絕對(duì)的權(quán)威，對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的人、財(cái)、物、事具有支配權(quán)。尤其是一些具有家族背景的村干部，長期受“族長制”“家長制”“官管民”思想的影響，他們常常把整個(gè)管轄區(qū)域視為自己的領(lǐng)地，把管轄區(qū)域內(nèi)的公共財(cái)產(chǎn)視為自己的私有財(cái)產(chǎn)，這樣就為村干部的腐敗行為奠定了思想基礎(chǔ)。在缺乏監(jiān)督的前提下，村干部寧愿按照自己的意志辦事，把自己手中的權(quán)力盡可能最大化地用足，也不愿意按照法律的方式來管理村級(jí)事務(wù)，這種“官本位”思想重于法律思維的現(xiàn)象在農(nóng)村還普遍存在。作為村社干部的領(lǐng)頭人，思想一旦跟不上法治社會(huì)的要求，法治觀念在鄉(xiāng)村社會(huì)的形成就會(huì)受到嚴(yán)重制約。

(2)村民遵循“習(xí)慣”先于法律思維

蘇力教授在其《法治及其本土資源》中談到，“由于種種因素，中國農(nóng)村社會(huì)在一定程度上、在一定領(lǐng)域內(nèi)是超越正式法律控制的，因?yàn)檎€不能提供足夠的或?qū)β返摹胺伞狈?wù)來保持這些社區(qū)的秩序。”[9]因此，在超越正式法律控制的鄉(xiāng)村社會(huì)，人們說話做事往往遵循“習(xí)慣”而不是“法律”?！霸诒容^簡單的社會(huì)中，這些習(xí)慣比法律甚至更為便利和有效”[10]，法律觀念可以說還沒有真正形成。村民遇事先找政府或托關(guān)系，這便是鄉(xiāng)村社會(huì)處事的“習(xí)慣”之一?！胺蛇M(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)是一件相對(duì)近晚的事，人們對(duì)法律的熟悉程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上對(duì)政府部門的熟悉程度，許多糾紛并不是通過法律來解決，而是通過政府部門來解決?！盵11]鄉(xiāng)村社會(huì)是熟人社會(huì)，村干部和村民總是生活在一種“關(guān)系”的社會(huì)里。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)的人們?cè)谟龅阶约旱暮戏?quán)益受到侵犯時(shí)，他們首先想到的就是“找關(guān)系”，通過“找關(guān)系”信訪、上訪甚至集體拉橫幅到政府門前“討說法”等形式來解決自己的問題。村民辦事想到運(yùn)用法律武器來解決糾紛常常是在上述路徑無效的情況下不得已而為之，村民的法律觀念尚未真正樹立。

2.法治信仰尚未確立

著名思想家伯爾曼曾說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵8]41在鄉(xiāng)村社會(huì)中知曉并懂得法律的人并不多，信仰法律的人很有限，可以說，法律在鄉(xiāng)村社會(huì)中的形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)作用。調(diào)查得知，當(dāng)人們?cè)谟龅絾栴}時(shí)通常會(huì)采取三類做法：一是村民在官僚體制內(nèi)有熟人，常采取“走后門”“找關(guān)系”等方法來解決自己的問題或“維護(hù)”自己的權(quán)益。二是選擇信訪，找更高一層級(jí)的官員“伸冤”，甚至“進(jìn)京告狀”。如果信訪成功，很多村民的問題可以得到解決；如果信訪不成功，換句話說，有的信訪者在信訪途中就被勸回，并被承諾解決其問題，這種現(xiàn)象也可以歸功于信訪，可以說是信訪的壓力所致。根據(jù)中央紀(jì)委通報(bào)的2016年前三季度信息，有數(shù)據(jù)顯示，2016年1至9月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)185.9萬件次，處分干部中，農(nóng)村、企業(yè)等人員有15.5萬人。近年來，國家推出網(wǎng)上信訪方式，實(shí)地信訪雖然有所下降，但網(wǎng)上信訪量卻上升。根據(jù)國家信訪局發(fā)布的消息，2016年1至11月份，全國網(wǎng)上信訪量97.1萬件次，同比上升102%。上述數(shù)據(jù)表明，群眾選擇信訪方式解決問題目前還具有普遍性。三是運(yùn)用法律手段解決問題，維護(hù)權(quán)益。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這部分人往往是比較關(guān)心時(shí)事的人，且文化水平較高，但在農(nóng)村很多地方以留守人員為主體，遇事首選法律途徑的人目前還不能成為主流。

(二)法治傳統(tǒng)的缺失

所謂法治傳統(tǒng)，簡單地說，就是指人們相信法律、運(yùn)用法律處理社會(huì)公共事務(wù)或公民個(gè)人事務(wù)的歷史思維習(xí)慣和行為過程。我國古代雖然有較豐富的法治思想，但與現(xiàn)代意義的法治內(nèi)涵有著本質(zhì)區(qū)別。鄧小平曾指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法治傳統(tǒng)很少。”[12]改革開放以來，盡管我國的法治水平大大提升，但在鄉(xiāng)村社會(huì)中，法治傳統(tǒng)尤顯不足，人們辦事首先想到的不是有不有法、合不合法的問題，而是習(xí)慣圍繞“權(quán)”“錢”“情”等因素來尋找問題的解決路徑。

1.權(quán)：傳統(tǒng)思維辦事首選要件

由于鄉(xiāng)村社會(huì)的法治傳統(tǒng)缺失，取而代之的往往是人們根深蒂固的“特權(quán)觀念”“權(quán)力至上”等思想。阿克頓曾經(jīng)說過，“在所有使人腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”[13]342。反映到一些村干部思想中就是“有權(quán)便有一切”。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！盵13]342一些地方通過賄選方式獲得村干部(村支書或村主任)職位，必定為權(quán)力尋租創(chuàng)造機(jī)會(huì)，滋生腐敗的土壤。特別是在一些宗族力量較強(qiáng)的村社，村干部往往是宗族的重要成員，他們對(duì)權(quán)力的追逐由個(gè)人轉(zhuǎn)向了集體、宗族，宗族集團(tuán)會(huì)想方設(shè)法讓自己族內(nèi)的人當(dāng)上村干部，以便為本宗族謀利益。這樣，一些村干部就演變成只為少數(shù)人群謀利益的代表。

2.錢：傳統(tǒng)思維辦事必備條件

錢往往是鄉(xiāng)村社會(huì)人們辦事的有效手段。從村干部方面來說，村干部除了是鄉(xiāng)政府的代理人、村的當(dāng)家人，也是謀取利益的“經(jīng)濟(jì)人”。[14]182村干部腐敗在很大程度上也是因?yàn)殄X，或者說由于利益的驅(qū)使。調(diào)查得知，一些村干部為了利益不惜截留村民利益或者集體的財(cái)產(chǎn)。而從村民方面來說，村民在遇到問題時(shí)習(xí)慣于先“用錢”解決，即賄賂村干部，由于村干部具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，“權(quán)錢交易”很容易達(dá)成。正如前文所說，一些村民遇事習(xí)慣“找關(guān)系”“走后門”，這些行為的基礎(chǔ)就是“錢”。為了讓自己的事情更快解決，而無論他們的經(jīng)濟(jì)情況是否允許，他們往往會(huì)選擇向村干部“給錢”(其本質(zhì)就是賄賂)，只要用這種方式解決了問題，村民并不認(rèn)為有什么不妥，反而會(huì)認(rèn)為自己有能耐。

3.情：傳統(tǒng)思維辦事所依紐帶

中國是人情社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)更是如此。人情是鄉(xiāng)村社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)得以維系的紐帶。鄉(xiāng)村社會(huì)里人們或多或少都存在一些親戚關(guān)系，也就是費(fèi)孝通先生所提到的“差序格局”里，每個(gè)人都以自己為中心，像石子投入水中漾起的漣漪一樣，一圈一圈的向外擴(kuò)展形成自己的“親戚圈”，“我們社會(huì)最重要的親屬關(guān)系就是這種丟石頭形成同心圓波紋的性質(zhì)”[15]。在這個(gè)人情社會(huì)里，人們辦事“講情面”，所以，村民遇事自然就會(huì)選擇托關(guān)系，也就是利用“人情圈”、“親戚圈”辦事。村干部也會(huì)因?yàn)椤叭饲椤标P(guān)系，一方面，運(yùn)用自己的權(quán)力為自己和自己的親戚謀利益；另一方面，利用權(quán)力尋租，收受村民的賄賂，為村民解決問題，從而建構(gòu)所謂的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(三)法治教育的缺失

法治教育是一個(gè)復(fù)雜體系，教育主體、受眾對(duì)象、教育內(nèi)容、教育機(jī)制等多重因素制約法治教育的水平。

1.法治教育主體問題

誰來從事鄉(xiāng)村法治教育？從實(shí)施法治宣傳教育角度看，政府法制部門、司法機(jī)關(guān)無疑是法治宣傳教育主體。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，法治宣傳部門的職能難以延伸和覆蓋，法治宣傳教育主體缺失，法治教育自然難以推行。從農(nóng)村主體的視角看，農(nóng)民應(yīng)該成為法治建設(shè)的主體，在農(nóng)村推行法治教育，沒有農(nóng)民的參與顯然是達(dá)不到應(yīng)有的效果的。當(dāng)前，受發(fā)展水平的限制，農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性高，對(duì)法治建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力不足，導(dǎo)致農(nóng)民主動(dòng)參與法治宣傳教育的積極性不高。

2.法治教育的對(duì)象問題

農(nóng)村法治教育的受眾對(duì)象應(yīng)該是廣大村民(包括村干部)，但多年來形成了村莊結(jié)構(gòu)的“碎片化”趨勢，導(dǎo)致村民以分散的個(gè)體或家庭為單元生產(chǎn)生活，一般聚集機(jī)會(huì)少，大規(guī)模的普法教育活動(dòng)難以開展，挨家挨戶進(jìn)行政策法制宣傳當(dāng)前不具備相應(yīng)條件。同時(shí)，由于農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力外出打工多，家中往往只有留守老人和孩子，導(dǎo)致法治教育受眾面窄。因此，地方政府即使組織相關(guān)教育活動(dòng)，也主要是選代表(一般是村干部)進(jìn)行，大多數(shù)村民沒有接受法治教育的機(jī)會(huì)。

3.法治教育的內(nèi)容問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以往法治教育主要內(nèi)容在憲法、公民權(quán)利與義務(wù)等層面上，側(cè)重于政治權(quán)利，而與農(nóng)民利益密切相關(guān)的法律內(nèi)容不足，致使農(nóng)民主動(dòng)學(xué)法的動(dòng)力不足。目前，對(duì)鄉(xiāng)村的法治宣傳教育無論在形式還是在內(nèi)容上一般是按照城市思維設(shè)計(jì)的，運(yùn)用到農(nóng)村環(huán)境中并不完全適應(yīng)，屬于灌輸式、喂食性思維方式，只能顯現(xiàn)短期效應(yīng)，難以發(fā)揮持久效應(yīng)。

4.法治教育方式與機(jī)制問題

農(nóng)村法治宣傳教育方式較單一，而且缺乏專門的法治教育隊(duì)伍和法治教育體系。調(diào)查得知，農(nóng)村法治宣傳教育缺乏專業(yè)隊(duì)伍，縣級(jí)司法局人員有限，制約其法治教育宣傳職能的發(fā)揮。鄉(xiāng)村普遍采用的方法是印制宣傳手冊(cè)，存放在村務(wù)辦事中心(黨群活動(dòng)中心)，農(nóng)民自愿選讀。同時(shí)，法治宣傳教育缺乏長效機(jī)制，常常帶有“運(yùn)動(dòng)式”特征，比如逢“六五”、“七五”普法開始兩年，法制部門會(huì)做一些硬性工作要求，比如“送法下鄉(xiāng)”等，其余時(shí)間沒有硬性經(jīng)求，缺乏經(jīng)常性、持久性。

(四)法治規(guī)范的缺失

一種文化現(xiàn)象的形成自然離不開完善的制度文化，法治文化亦然。近年來關(guān)于農(nóng)村治理的相關(guān)法規(guī)雖然有了很大的發(fā)展和進(jìn)步，但離鄉(xiāng)村法治社會(huì)的要求還有較大差距，尤其是在關(guān)于村干部的選舉與考核、責(zé)任追究等制度方面還有很大的完善空間。

1.鄉(xiāng)村法律法規(guī)不完善

首先涉及農(nóng)村本身的法規(guī)，即《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》不完善。從選舉上來說，村民組織法規(guī)定了村民委員會(huì)是通過村民大會(huì)進(jìn)行民主選舉而產(chǎn)生的，但是“對(duì)村民選舉行為作了粗略的原則性規(guī)定，很多關(guān)鍵程序沒有規(guī)范，可操作性不強(qiáng)”[16]。同時(shí)，“在選舉和罷免村干部(包括村主任在內(nèi)的村民委員會(huì)成員)的時(shí)候，沒有明確要求上一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督選舉”[17]。其次，對(duì)村干部腐敗的治理存在法律空缺。村干部是我國官僚體制中的特殊階層，在作用的發(fā)揮上可以說它屬于我國官僚體制在基層的延伸，但是獨(dú)立于公務(wù)員體制之外，所以“村干部”不是國家工作人員，《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)和其他一些領(lǐng)域性、行業(yè)性的從業(yè)規(guī)范、行為準(zhǔn)則都無法約束其行為。[18]加上我國對(duì)村干部腐敗本身的法律法規(guī)還不健全，這些法律空缺給村干部腐敗帶來了很大的便利。

2.村干部選舉考核制度不健全

《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第三章第十一條規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！盵19]然而，由于農(nóng)村村干部選拔任用的監(jiān)督制度不健全，村干部選舉容易出現(xiàn)賄選、家族勢力介入、上級(jí)政府暗里指定人選等情形。在村主任和村黨支部書記分設(shè)的村里常常形成“村主任陣營”和“村黨支部書記陣營”，他們分別實(shí)行“培養(yǎng)制”，各自培養(yǎng)自己的接班人。此外，組織法也只對(duì)民主監(jiān)督做了一些規(guī)定，也沒有對(duì)上級(jí)監(jiān)督作具體規(guī)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，很多村也沒有按規(guī)定建立相應(yīng)的村務(wù)監(jiān)管委員會(huì)或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更不可能自發(fā)地建立考核問責(zé)等相關(guān)制度?？梢哉f農(nóng)村的監(jiān)督考核制度還很滯后。

3.責(zé)任追究制度不明

村干部的性質(zhì)決定其不屬于公務(wù)員體制之內(nèi)，理論上不受《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等的約束，同時(shí)，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》對(duì)村干部違法后的懲戒方式并沒有明確的規(guī)定，加上缺乏村干部違法預(yù)防與懲戒方面的法律，其違法貪腐行為很難得到有效治理。例如，全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》(2000年)僅把村官協(xié)助人民政府依法從事救災(zāi)、救險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物管理，社會(huì)捐助公益事業(yè)款物管理，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理和國有土地的經(jīng)營管理，以及代征、代繳稅款，有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵等七種公務(wù)行為，利用職務(wù)上的便利，構(gòu)成犯罪的，定性為腐敗?！暗牵陨纤复骞俚墓珓?wù)行為沒有包括村官諸如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、出售集體財(cái)產(chǎn)、建設(shè)村莊、籌建農(nóng)貿(mào)市場等公務(wù)行為?！盵20]“2010 年全國人大對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了部分修訂，但其中關(guān)于村委會(huì)民主選舉的規(guī)定仍比較原則抽象，缺乏程序規(guī)范和操作方法，特別是對(duì)賄選、操縱選舉等敏感問題，仍缺乏明晰的概念界定和切實(shí)的解決措施?！盵21]從而導(dǎo)致責(zé)任追究的制度依據(jù)不明。

三、鄉(xiāng)村治理中法治文化的建構(gòu)策略

鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)是提升鄉(xiāng)村治理能力的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的重要舉措。當(dāng)前，建構(gòu)鄉(xiāng)村法治文化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新發(fā)展思路，著力從生成機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制等方面構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的發(fā)展路徑。

(一)加強(qiáng)法治教育，構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的生成機(jī)制

建設(shè)鄉(xiāng)村法治文化是新形勢下實(shí)施依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。要達(dá)此目的，前提是培育鄉(xiāng)村法治文化的生成土壤，加強(qiáng)法治教育，培養(yǎng)法治思維，讓法治觀念不斷深入人心。

1.宣傳教育是培育法治文化生成的前提

十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰?！币鞍逊ㄖ谓逃{入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程?！币虼?，加大宣傳教育力度，創(chuàng)新宣傳教育方式是推進(jìn)法治文化建設(shè)的應(yīng)有之策。一是要宣傳教育經(jīng)?；?，從過去的“運(yùn)動(dòng)式”變?yōu)槌B(tài)，讓村民隨時(shí)能感受到法律的存在；二是創(chuàng)新宣傳教育方式方法，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段擴(kuò)大宣傳教育的覆蓋面；三是完善機(jī)制，構(gòu)建學(xué)校、政府、律所、社會(huì)、村民廣泛參與的多元機(jī)制，增強(qiáng)法治宣傳教育效果，營造有利于法治文化自覺形成的生長氛圍。

2.培養(yǎng)法治思維是法治文化形成的基礎(chǔ)

十八屆四中全會(huì)提出，要“自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。所謂法治思維，就是要遵法信法用法，遇事要想法，決策要依法，處事要用法，形成規(guī)矩意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、程序意識(shí)，堅(jiān)持法律面前人人平等。具體要求：

一是培養(yǎng)規(guī)則意識(shí)。在鄉(xiāng)村社會(huì)，“官本位”“家長制”“特權(quán)思想”較嚴(yán)重，尤其是實(shí)行“一肩挑”的村干部負(fù)責(zé)人，“我說了算”往往是一種常態(tài)，缺乏規(guī)則意識(shí)。因此，培養(yǎng)村干部規(guī)則意識(shí)，強(qiáng)化村干部的法治思維，就是培育農(nóng)村法治文化建設(shè)的帶頭人和推進(jìn)者。具體可通過法治教育，加強(qiáng)制度規(guī)則的執(zhí)行與監(jiān)督等方法，讓村干部按規(guī)則行事，按規(guī)定辦事。

二是培養(yǎng)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任意識(shí)。權(quán)利和義務(wù)相輔相成，村干部擁有權(quán)利和權(quán)力，也就相應(yīng)的要承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。培養(yǎng)村干部權(quán)利義務(wù)意識(shí)，是培育農(nóng)村法治文化的重要內(nèi)容。一方面，加強(qiáng)權(quán)利義務(wù)意識(shí)教育，讓村干部明白自己的權(quán)利，牢記自己的義務(wù)，積極承擔(dān)責(zé)任。另一方面，健全鄉(xiāng)村權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督村干部權(quán)力的行使，促使其合法行使權(quán)力，自覺履行義務(wù)，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。村干部法治意識(shí)的提升自然影響村民辦事的思維方式。

三是培養(yǎng)程序意識(shí)。農(nóng)村社會(huì)在很大程度上是一個(gè)“習(xí)慣法”社會(huì)，人們辦事大多依“習(xí)慣”，而不愿走“程序”，程序意識(shí)在村民和村干部大腦里不強(qiáng)，辦事往往以“方便”為原則，“看準(zhǔn)了就干唄，搞那么多程序干嘛？農(nóng)村又不比人大機(jī)關(guān)和政法部門”[22]。《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》中有很多關(guān)于農(nóng)村辦事“程序”的規(guī)定，如第四章第二十四條規(guī)定涉及村民利益的八項(xiàng)村務(wù)大事，“經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理”[19]。培養(yǎng)村干部程序意識(shí)，引導(dǎo)村干部按法定程序辦事，一方面加強(qiáng)對(duì)村干部程序意識(shí)的教育培訓(xùn)，讓村干部知曉其做事的程序，讓其明白按程序辦事的重要性。另一方面加強(qiáng)對(duì)村干部辦事的監(jiān)督，監(jiān)督其辦事的過程及其結(jié)果，督促其按程序辦事，強(qiáng)化程序意識(shí)。

(二)加強(qiáng)法治實(shí)踐，構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的運(yùn)行機(jī)制

構(gòu)建依法治村的運(yùn)行體系，就是要規(guī)范村干部及村民的行為方式，使村干部做到依法決策、依法管理、依法懲治，使村民做到依法監(jiān)督，依法維權(quán)，確保村級(jí)治理活動(dòng)按照法治化方式運(yùn)行。根據(jù)鄉(xiāng)村治理需要，依法治村的運(yùn)行體系主要包括決策、管理、監(jiān)督、懲戒等四個(gè)方面。

1.依法決策，保障村務(wù)民主

賀雪峰在其《新鄉(xiāng)土中國》中談到“村干部除了是鄉(xiāng)政府的代理人、村的當(dāng)家人，也是謀取利益的‘經(jīng)濟(jì)人’。村干部也是人，他們有獨(dú)立于以上雙重身份的個(gè)人利益所在”[14]182。因此，村干部在進(jìn)行決策的時(shí)候往往會(huì)出于自身利益的考量，從而做出最有利于自身的決策。加強(qiáng)法治文化建設(shè)，引導(dǎo)村干部依法決策，一切從群眾的根本利益出發(fā)，一切為鄉(xiāng)村發(fā)展服務(wù)，做到?jīng)Q策科學(xué)、決策利民。村干部依法決策要求做到以下三點(diǎn)：一是把涉及村民切身利益和村級(jí)發(fā)展的重大事項(xiàng)全部納入決策范疇；二是選擇合規(guī)合法的決策形式。村級(jí)事務(wù)決策形式主要包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村支兩委會(huì)議等形式。舉行這些會(huì)議不能僅僅要有形式，還要保證相關(guān)的條件達(dá)到開會(huì)要求，比如召開村民代表會(huì)議，不僅必須保證三分之二以上的村民代表參加，而且要求作出的決策需經(jīng)全體代表過半數(shù)同意才能通過等。三是嚴(yán)格遵循村級(jí)民主決策程序。凡涉及村民切實(shí)利益的事項(xiàng)應(yīng)通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行民主決策，切記個(gè)人決策，公開公正，保障村務(wù)民主。

2.依法管理，保障執(zhí)行高效

村干部和村委會(huì)的權(quán)力均具有雙重性，即公共權(quán)力和自治權(quán)力，執(zhí)行和落實(shí)上級(jí)政府交辦的公共事務(wù)時(shí)屬于行使公共權(quán)力，執(zhí)行和落實(shí)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議任務(wù)時(shí)屬于行使自治權(quán)力。但無論行使哪種權(quán)力，都應(yīng)該堅(jiān)決有力，公開透明，規(guī)范有序?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開透明的工作原則”[19]，因?yàn)橹挥泄_透明，村民才有了解黨和國家政策、參與村級(jí)治理、提高監(jiān)督實(shí)效的可能。近年來國家對(duì)農(nóng)村建設(shè)力度加大，農(nóng)村項(xiàng)目增多，資金涉及面大，一些村管理不規(guī)范，資金使用不透明，為村干部腐敗提供了空間和機(jī)會(huì)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，將村干部行為和村級(jí)事務(wù)管理納入規(guī)范化、法治化軌道，確保村級(jí)運(yùn)行規(guī)范高效。具體要求：一是強(qiáng)化村干部責(zé)任意識(shí)，全力落實(shí)上級(jí)黨委政府關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的任務(wù)，積極謀劃村級(jí)發(fā)展大事，主動(dòng)作為，敢于擔(dān)當(dāng)。二是依法用權(quán)，規(guī)范用權(quán)，加大對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)的規(guī)范化管理力度，保障執(zhí)行高效。

3.依法監(jiān)督，保障行為透明

習(xí)近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！盵23]92《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)。”[19]然而對(duì)于一些鄉(xiāng)村來說，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，村民很少通過相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)來行使自己的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)村干部濫用權(quán)力或者自己的合法權(quán)益嚴(yán)重受損時(shí)，村民大多是采用上訪、信訪，甚至嚴(yán)重的還會(huì)采取聚眾鬧事的極端方式來行使自己的“監(jiān)督權(quán)”，維護(hù)自己的合法權(quán)益。加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，首先是建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并保證其發(fā)揮監(jiān)督作用。其次強(qiáng)化村干部道德自律意識(shí)，時(shí)刻保持廉潔自律的行為，以為群眾服務(wù)辦實(shí)事作為工作目標(biāo)，切實(shí)履行黨和人民群眾賦予的職責(zé)。三是實(shí)行村務(wù)公開，主動(dòng)讓群眾監(jiān)督，不搞暗箱管理。公開是最好的監(jiān)督形式，公開是預(yù)防腐敗的有效舉措。四是引導(dǎo)村民通過合法合理的方式來行使監(jiān)督權(quán)，維護(hù)村民的合法權(quán)益，從而保障監(jiān)督高效。

4.依法追責(zé)，確保懲戒有力

由于村干部的身份較特殊，其不受公務(wù)員體制的束縛，且缺乏相應(yīng)的懲戒法規(guī)與懲戒機(jī)制，對(duì)村干部的懲戒缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此一些村干部“鉆空子”，謀取非法利益，長此以往極易形成“蠹眾而木折，隙大而墻壞”的局面。加強(qiáng)法治文化建設(shè)，構(gòu)建村干部腐敗懲戒機(jī)制，讓村干部感受到法治的力量，使其明白黨紀(jì)國法不是“橡皮泥”“稻草人”，違紀(jì)違法要受到追究。[23]99當(dāng)前，要有效預(yù)防村干部腐敗，加大懲戒力度必不可少?？赏ㄟ^黨紀(jì)黨法約束規(guī)制黨員干部，涉及到違法行為的依法依規(guī)給予懲戒，從而引導(dǎo)其從內(nèi)心里敬畏法治，遵守法治，做遵法、學(xué)法、守法、用法的模范，發(fā)揮法治的威懾作用。[23]98

(三)加強(qiáng)農(nóng)村黨建，構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的保障機(jī)制

黨的領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村治理法治化的根本保障。習(xí)近平總書記指出：“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理的不好，則法治衰、黨衰、國家衰?！盵23]96同樣，在鄉(xiāng)村治理中，正確處理黨與法的關(guān)系，堅(jiān)持基層黨建與依法治村的統(tǒng)一，才能更好的解決村干部腐敗問題，更好的實(shí)現(xiàn)法治興、黨興、鄉(xiāng)村興及國家興。目前，很多村都實(shí)行村支部書記和村主任“一肩挑”，從形式上實(shí)現(xiàn)一致性，但關(guān)鍵是要從實(shí)質(zhì)上達(dá)到一致。村黨支部書記是黨與基層人民群眾的直接接觸人和服務(wù)者，其言行舉止、作風(fēng)表現(xiàn)直接關(guān)系到黨的形象和權(quán)威。加強(qiáng)農(nóng)村黨建，首先要貫徹落實(shí)中央全面從嚴(yán)治黨的精神，把從嚴(yán)治黨的要求延伸到基層，強(qiáng)化農(nóng)村黨建的政治保障功能，以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的法治化水平。要解決基層治理中的村干部腐敗問題，就要?jiǎng)?chuàng)新黨建形式，豐富黨建載體，按照“黨建+”的思維，把基層黨建與鄉(xiāng)村法治統(tǒng)一起來。

1.“黨紀(jì)+法律”，實(shí)現(xiàn)德治與法治的統(tǒng)一

在鄉(xiāng)村治理中，堅(jiān)持嚴(yán)行黨紀(jì)與法律相結(jié)合，多措并舉構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的保障機(jī)制。一是提高農(nóng)村黨員干部的政治素養(yǎng)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提高為民服務(wù)的能力。鄉(xiāng)村黨員干部自覺學(xué)習(xí)黨章、黨規(guī)和黨紀(jì)，當(dāng)前就是把《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的要求貫穿于日常的工作中，發(fā)揮黨員的先進(jìn)性和黨建工作的引領(lǐng)作用。二是增強(qiáng)農(nóng)村黨員干部的法律素養(yǎng)，樹立法律權(quán)威，增強(qiáng)法律信仰，提升依法治村能力。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“黨紀(jì)”與“法律”相統(tǒng)一，把“黨紀(jì)”挺在前面，用嚴(yán)厲的黨規(guī)黨紀(jì)約束干部，黨紀(jì)嚴(yán)于國法，體現(xiàn)黨法黨紀(jì)的權(quán)威性，才能鍛造出經(jīng)得起考驗(yàn)的、群眾信賴的鄉(xiāng)村法治建設(shè)的建設(shè)者和領(lǐng)頭人。同時(shí)，治理農(nóng)村基層腐敗問題，需要黨紀(jì)和法律的雙重作用，二者不可偏廢。近年來農(nóng)村反腐敗實(shí)踐證明，把紀(jì)律挺在前面，用“黨紀(jì)+法律”的方式推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅是一項(xiàng)行之有效的治理之策，而且是一條可持續(xù)的治理方略。

2.“黨的領(lǐng)導(dǎo)+依法治村”，建設(shè)鄉(xiāng)村法治型黨組織

社會(huì)主義法治鄉(xiāng)村建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治村相統(tǒng)一，努力建設(shè)鄉(xiāng)村法治型黨組織，才能發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。第一，正確處理鄉(xiāng)村黨員干部權(quán)力與法的關(guān)系，解決“權(quán)大還是法大”的問題。建立并完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度，厲行法治，嚴(yán)守制度，完善權(quán)力運(yùn)行及制約監(jiān)督機(jī)制，用法律和制度“治黨、管權(quán)、治吏”[23]116。第二，著力建設(shè)鄉(xiāng)村法治型黨組織。一方面加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村黨員干部的法治教育，著力提高鄉(xiāng)村黨員干部的法律素養(yǎng)，提高鄉(xiāng)村黨組織的戰(zhàn)斗力；另一方面引導(dǎo)鄉(xiāng)村黨員干部帶頭知法、敬法、守法、用法，積極帶頭作法治的宣傳者、踐行者和維護(hù)者。第三，構(gòu)建鄉(xiāng)村法治體系，建立和完善鄉(xiāng)村黨內(nèi)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)與法律相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”[23]93。這樣，通過建設(shè)鄉(xiāng)村法治型黨組織，既加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高了黨組織的戰(zhàn)斗力，又形成了鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)的保障機(jī)制，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的組織保障。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的重要路徑。長期以來，鄉(xiāng)村法治文化受傳統(tǒng)思維和習(xí)慣等因素的影響，發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，造成法治文化在鄉(xiāng)村治理中難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。近年來暴露的“小官巨貪”、村干部腐敗等問題表明鄉(xiāng)村法治文化缺失導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)不容忽視。本研究立足于依法治國的大背景，從鄉(xiāng)村社會(huì)治理的視角探討法治文化在基層社會(huì)的構(gòu)建策略，并圍繞治理村干部腐敗等現(xiàn)實(shí)問題，從法治文化的生成機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制等方面尋找到達(dá)目的的方式方法，尤其是將基層黨建與法治文化建設(shè)緊密結(jié)合，避免了以往單一的法治建構(gòu)路徑，不僅為鄉(xiāng)村治理的法治化提供了有力的政治保障，而且體現(xiàn)了新形勢下鄉(xiāng)村治理的新特點(diǎn)。

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[23] 中共中央宣傳部編.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:學(xué)習(xí)出版社，人民出版社,2016.

責(zé)任編輯：陳沛照

D669.9

A

1004-941(2017)06-0135-07

2017-07-12

國家社科基金一般項(xiàng)目“‘村官’腐敗問題治理法治化研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15BDJ016)。

徐銅柱(1971-)，男，湖北巴東人，土家族，博士，教授，華中師范大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槊褡宓貐^(qū)基層社會(huì)治理。