現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中官僚制與民主政治的沖突與平衡

郜清攀，楊 弘

（東北師范大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130024）

政治·法律

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中官僚制與民主政治的沖突與平衡

郜清攀1，楊 弘2

（東北師范大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130024）

官僚制與民主政治是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中兩種截然不同的權(quán)威建構(gòu)模式。一方面，官僚制與民主之間存在著統(tǒng)一關(guān)系，民主賦予了官僚制現(xiàn)代屬性，而官僚制為民主提供了制度支撐；另一方面，官僚制與民主之間又存在著嚴(yán)重的沖突和對(duì)立，這種對(duì)立使官僚制與民主之間衍生出三種惡性關(guān)系并威脅著現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)、文化背景和發(fā)展階段三個(gè)方面來(lái)保障官僚制與民主之間的動(dòng)態(tài)平衡，是構(gòu)建良性互動(dòng)的官僚制與民主關(guān)系的根本路徑。

官僚制；民主；現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)

自近代以來(lái)，在現(xiàn)代國(guó)家形成和建構(gòu)的過(guò)程中，每個(gè)國(guó)家都面臨著兩個(gè)方面的歷史任務(wù)。一個(gè)是國(guó)家的權(quán)力以及權(quán)力賴(lài)以生存的資源從地方向中央的聚合；另一個(gè)是國(guó)家面對(duì)各個(gè)社會(huì)階層的參與壓力主動(dòng)或被迫與各個(gè)社會(huì)群體共同分享權(quán)力和價(jià)值。作為國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中的兩種解決方案，官僚制和民主分別對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題給予了回應(yīng)。一方面，現(xiàn)代官僚制結(jié)束了前資本主義社會(huì)權(quán)力過(guò)度分散的狀態(tài)，使國(guó)家得以將權(quán)力滲透到地方并汲取其賴(lài)以生存的資源，為現(xiàn)代國(guó)家的建立奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)；[1]另一方面，現(xiàn)代民主一定程度上緩和了各個(gè)社會(huì)階層試圖進(jìn)入權(quán)力體系的參與壓力，使社會(huì)得以將利益訴求和支持通過(guò)制度化的渠道與國(guó)家權(quán)力相連接，為現(xiàn)代國(guó)家的建立提供了價(jià)值支撐。

官僚制與民主之間存在著相互統(tǒng)一、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的一面，這種統(tǒng)一關(guān)系是現(xiàn)代國(guó)家得以形成和良性運(yùn)作的前提。另一方面，自形成之初，兩者之間就存在著深刻的沖突與對(duì)立。這種沖突和對(duì)立制約甚至威脅著現(xiàn)代國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展。尋求并建立兩者之間的動(dòng)態(tài)平衡，對(duì)于官僚制和民主的良性運(yùn)作，現(xiàn)代國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展，乃至我國(guó)的國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)無(wú)疑具有重要意義。

一、官僚制與民主之間存在著統(tǒng)一關(guān)系

在現(xiàn)代國(guó)家的形成和建構(gòu)過(guò)程中，官僚制和民主之間存在著相互依賴(lài)、相互支撐的良性統(tǒng)一關(guān)系。這種統(tǒng)一關(guān)系是現(xiàn)代國(guó)家得以運(yùn)行和不斷發(fā)展的重要支柱。

（一）民主賦予了官僚制得以運(yùn)行的現(xiàn)代屬性

官僚制并非現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，在古代中國(guó)，中央政府為了加強(qiáng)對(duì)地方的控制，在很早以前就建立了類(lèi)似官僚制的組織形式。古代官僚制具有同現(xiàn)代官僚制相似的等級(jí)結(jié)構(gòu)、職能分工、通過(guò)選拔考試擇優(yōu)錄取以及績(jī)效考核等特征。然而，與古代官僚制截然相反的是，現(xiàn)代官僚制都是在民主政府或?qū)嶋H上或名義上的控制下組織和運(yùn)行的。因此，正是民主將古代官僚制與現(xiàn)代官僚制明顯地區(qū)分開(kāi)來(lái)，民主賦予了官僚制得以運(yùn)行的現(xiàn)代屬性。

一方面，現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)民主程序約束官僚制的運(yùn)行。在古代官僚系統(tǒng)內(nèi)，所有成員必須無(wú)條件地服從、遵照和執(zhí)行君主的個(gè)人意志，對(duì)于君主個(gè)人而言，不存在嚴(yán)格意義上的權(quán)力禁區(qū)。而在現(xiàn)代官僚系統(tǒng)內(nèi)，所有官職必須接受民選領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)。除此之外，包括民選領(lǐng)袖在內(nèi)的所有人員都必須接受民主的運(yùn)行規(guī)則，都必須在自身權(quán)責(zé)的范圍內(nèi)展開(kāi)活動(dòng)。可以說(shuō)，民主程序賦予了現(xiàn)代官僚制以政治合法性，是現(xiàn)代官僚制得以合法運(yùn)行的政治前提。由于官僚制通過(guò)等級(jí)結(jié)構(gòu)和職能分工才能得以運(yùn)作，因此，隨著官僚系統(tǒng)的等級(jí)結(jié)構(gòu)和職能分工從縱向和橫向兩個(gè)維度不斷延伸，統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)官僚系統(tǒng)的控制成本成指數(shù)級(jí)遞增?；诠倭胖谱陨淼倪@種組織結(jié)構(gòu)特征，官僚制的運(yùn)行極容易滋生特權(quán)傾向。地方和各級(jí)職能部門(mén)中的官僚系統(tǒng)容易形成地方利益和部門(mén)利益，如果沒(méi)有外在因素的制約，由于累積效應(yīng)的存在，官僚體系內(nèi)部必然產(chǎn)生地方利益和部門(mén)利益的固化。[2]而民主程序提供了一種對(duì)官僚制的規(guī)約因素，并在一定程度上彌補(bǔ)了官僚制的內(nèi)在缺陷。民主程序?yàn)榧訌?qiáng)對(duì)官僚制的控制提供了自下而上的外部力量，使官僚制的運(yùn)行服從、遵照和執(zhí)行社會(huì)公眾的意志。

另一方面，現(xiàn)代國(guó)家將民主價(jià)值滲透到官僚制的各個(gè)層面?，F(xiàn)代官僚制以民主價(jià)值為基本價(jià)值取向，服務(wù)于公眾。官僚系統(tǒng)并非民主價(jià)值的禁區(qū)，官僚系統(tǒng)也并非一個(gè)與外部隔絕或與外部互不兼容的封閉系統(tǒng)。官僚系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間始終不斷地進(jìn)行著物質(zhì)和價(jià)值流通，社會(huì)系統(tǒng)為官僚系統(tǒng)提供的人力資源、物質(zhì)支撐和價(jià)值支持，是官僚系統(tǒng)得以生存的基礎(chǔ)。作為社會(huì)的基本價(jià)值，民主價(jià)值也必然以社會(huì)成員為載體滲透到官僚系統(tǒng)內(nèi)部。由于官僚系統(tǒng)內(nèi)部的人員都源于社會(huì)系統(tǒng)的供給，官僚系統(tǒng)內(nèi)部人員不僅在法律規(guī)定的框架內(nèi)從事自身的工作，更重要的是，他們基于民主和法治的理念在系統(tǒng)內(nèi)部形成一定的價(jià)值共識(shí)，使官僚制始終以社會(huì)公眾的利益作為其行為的終極尺度。不可否認(rèn)，民主程序在維護(hù)民主價(jià)值過(guò)程中存在著局限性，任何政治系統(tǒng)單靠民主程序都不可能保證政治民主，民主制度無(wú)法脫離其賴(lài)以存在的價(jià)值背景而單獨(dú)運(yùn)行，而民主價(jià)值正是從實(shí)體上為民主程序提供了必不可少的補(bǔ)充。因此，現(xiàn)代國(guó)家從民主程序和民主價(jià)值兩個(gè)方面來(lái)制約官僚制的集權(quán)傾向，從而在根本上保障了官僚制的民主屬性和現(xiàn)代屬性，并服務(wù)于公眾利益。

（二）官僚制為民主的運(yùn)行提供了制度基礎(chǔ)

如同官僚制離開(kāi)了民主就不具有現(xiàn)代屬性，現(xiàn)代民主同樣也無(wú)法離開(kāi)官僚制而單獨(dú)運(yùn)行。對(duì)于現(xiàn)代民主而言，官僚制無(wú)疑為民主的運(yùn)行提供了制度基礎(chǔ)，這種制度基礎(chǔ)一定程度上克服了民主自身的不穩(wěn)定傾向和對(duì)社會(huì)利益的分割，并使民主決策在操作化層面實(shí)現(xiàn)績(jī)效最優(yōu)。民主政體“不可能以它純粹的民主形式達(dá)到有效治理國(guó)家的目的，它必須經(jīng)由國(guó)家管理社會(huì)的中介工具，即官僚制來(lái)達(dá)到有效統(tǒng)治的目標(biāo)。官僚制彌補(bǔ)了民主政體的體制缺陷，成為有效管理國(guó)家的強(qiáng)大工具?！盵3]

首先，官僚制一定程度上彌補(bǔ)了民主缺乏穩(wěn)定的先天不足。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)主義的分析，政治觀察家發(fā)現(xiàn)，在民主政治的運(yùn)行過(guò)程中，政治體制越是符合民主的原生價(jià)值（例如在選舉過(guò)程中采取比例代表制而不是多數(shù)代表制以最大限度地保證少數(shù)人的利益，培育積極的國(guó)家公民和鼓勵(lì)廣泛的大眾參與、采取更直接的民主自決和創(chuàng)制權(quán)等），民主就越表現(xiàn)出不穩(wěn)定的傾向和特征。政治參與的人數(shù)越多，越是關(guān)注少數(shù)人的利益，民主運(yùn)行的成本越高，也就越難以達(dá)成令人滿(mǎn)意的一致和共識(shí)。相應(yīng)地，現(xiàn)代官僚制在一定程度上彌補(bǔ)了民主這種缺乏穩(wěn)定的先天不足，保證了民主機(jī)制運(yùn)行過(guò)程的相對(duì)穩(wěn)定。現(xiàn)代行政理論特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)將政治和行政分開(kāi)，兩者通過(guò)兩種完全不同的價(jià)值和邏輯來(lái)運(yùn)行。盡管這種區(qū)分有許多不足之處且過(guò)于粗糙，并受到人們的詬病，但通過(guò)將民主程序限定在特定的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，官僚制將民主政治這種不穩(wěn)定的先天危害控制在政治領(lǐng)域，并在行政領(lǐng)域中降到最低限度，使現(xiàn)代國(guó)家保持正常有序的運(yùn)行。

其次，官僚制在一定程度上克服了民主對(duì)社會(huì)利益的分割。任何制度的設(shè)計(jì)無(wú)論出于怎樣的利益和理性考量，都無(wú)法擺脫隱藏在制度內(nèi)部的價(jià)值假設(shè)。同樣，基于一定價(jià)值假設(shè)基礎(chǔ)上的制度在運(yùn)行過(guò)程中必然會(huì)反過(guò)來(lái)影響這一價(jià)值假設(shè)。就民主本身而言，作為一種現(xiàn)代政治制度，民主基于對(duì)價(jià)值多元的聚合，為價(jià)值多元的存在創(chuàng)造了合法性空間，同時(shí)，民主政治對(duì)各種社會(huì)利益集團(tuán)的承認(rèn)和維護(hù)也導(dǎo)致了社會(huì)利益的碎片化傾向，從而使國(guó)家在任何影響到局部利益的改革過(guò)程中都步履維艱。相應(yīng)地，官僚制對(duì)民主的這一傾向進(jìn)行了一定程度的抑制。如上所述，即使官僚制無(wú)法完全避免內(nèi)部利益的存在，但在現(xiàn)代國(guó)家的制度安排中，現(xiàn)代官僚制仍舊被看作是國(guó)家利益的整體表達(dá)。這種基于官僚制而形成的認(rèn)同隨著官僚系統(tǒng)層級(jí)的提高而遞增，也就是說(shuō)，官僚系統(tǒng)層級(jí)越高，社會(huì)就越是內(nèi)在地期望它能夠體現(xiàn)和融合整體利益，而官僚系統(tǒng)的頂端常常被看做是國(guó)家意志的體現(xiàn)。

最后，官僚制保證了民主決策在執(zhí)行過(guò)程中達(dá)到績(jī)效最優(yōu)。由于官僚制與民主政治強(qiáng)調(diào)不同的價(jià)值，遵循不同的運(yùn)行規(guī)則，兩者對(duì)公共事務(wù)關(guān)注的中心和對(duì)各自系統(tǒng)內(nèi)能力的強(qiáng)調(diào)也必然不同。民主著重強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)利益的聚合能力，如何將對(duì)社會(huì)利益的伸張轉(zhuǎn)化為參與者對(duì)自身或特定策略的支持，是民主關(guān)注的焦點(diǎn)?；诿裰鲗?duì)利益和資源聚合能力的強(qiáng)調(diào)，它往往對(duì)善于激發(fā)公眾參與情緒的特定目標(biāo)特別青睞。但這種能力并不一定能夠保障民主決策在執(zhí)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)績(jī)效最優(yōu)，甚至可以說(shuō)對(duì)民主決策的執(zhí)行毫不相干。與此相反，從工具意義上講，官僚制為民主決策的執(zhí)行提供了最佳手段?；蛘哒f(shuō)，由于最滿(mǎn)意的原則（往往）不一定是最理性的選擇，官僚制通過(guò)自身的理性特征將民主從過(guò)于強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)意原則這一理性原則一方做了一定程度的回?cái)[。因此，盡管現(xiàn)代民主力求通過(guò)自身的機(jī)制將理性與滿(mǎn)意原則統(tǒng)一起來(lái)，但民選領(lǐng)袖毫無(wú)疑問(wèn)依舊無(wú)法離開(kāi)官僚精英的技術(shù)支撐，并依賴(lài)后者達(dá)到績(jī)效最優(yōu)。

通過(guò)官僚制與民主之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和相互支撐，有利于現(xiàn)代國(guó)家形成強(qiáng)國(guó)家能力和強(qiáng)民主能力的形態(tài)。現(xiàn)代國(guó)家既可以通過(guò)官僚制維護(hù)國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一和社會(huì)政治的穩(wěn)定，并強(qiáng)有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又可以通過(guò)民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的廣泛參與和政治生活的高度民主化。整個(gè)國(guó)家呈現(xiàn)出安定有序、穩(wěn)定團(tuán)結(jié)和動(dòng)態(tài)發(fā)展的局面。

二、官僚制與民主之間存在著嚴(yán)重的沖突

官僚制與民主之間的沖突源于各自不同的目標(biāo)取向、運(yùn)行邏輯和價(jià)值基礎(chǔ)。具體而言，兩者之間的沖突是權(quán)力集中與權(quán)力制約之間的沖突、績(jī)效合法性和民主合法性間的沖突，同時(shí)也是精英治國(guó)與人民民主之間的沖突。

（一）目標(biāo)取向：權(quán)力集中與權(quán)力制約間的沖突

如上所述，作為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要手段，官僚制旨在加強(qiáng)中央集權(quán)。官僚制源于國(guó)家權(quán)力取消社會(huì)層面自治權(quán)力中心的努力。通過(guò)解構(gòu)或吸納非國(guó)家層面的信任網(wǎng)絡(luò)，取消國(guó)家與公民間的利益中介，建構(gòu)國(guó)家層面的信任網(wǎng)絡(luò)，官僚制使現(xiàn)代國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)地方的控制，提高了國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的汲取和整合能力。因此，官僚制具有鮮明的權(quán)力集中傾向。與此相反，民主政治卻產(chǎn)生于公民對(duì)國(guó)家權(quán)力限制的需要。在現(xiàn)代國(guó)家的形成過(guò)程中，公眾為了對(duì)抗封建王權(quán)或貴族特權(quán)，防止國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的踐踏，將民主引入現(xiàn)代政治，通過(guò)制約國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行來(lái)保障公民權(quán)利。因此，對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約就成為民主政治的首要特征。由于兩者建立在不同的目標(biāo)取向之上，在權(quán)力集中傾向與權(quán)力制約之間就不可避免地存在著沖突。

官僚制對(duì)權(quán)力集中的偏好往往威脅到民主的正常運(yùn)行?！肮倭胖茝哪锾ヒ怀鰜?lái)就帶有與民主的對(duì)抗，而且，官僚體制中權(quán)力的慣性膨脹，最終必將形成威權(quán)統(tǒng)治下的‘官僚國(guó)家’，而不是多數(shù)統(tǒng)治的民主社會(huì)。”[4]就權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部而言，自現(xiàn)代國(guó)家形成以來(lái)，作為官僚體系的核心，行政權(quán)力始終存在著不斷膨脹和擴(kuò)張的趨勢(shì)。出于對(duì)國(guó)家權(quán)力控制的需要，公眾通過(guò)議會(huì)制度、三權(quán)分立制度等來(lái)試圖實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的制衡。議會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)行政權(quán)力的制約便成為民主政治的重要特征。然而，由于行政權(quán)力對(duì)日常的政治生活具有直接持續(xù)的影響，行政權(quán)力往往可以以官僚系統(tǒng)為載體來(lái)實(shí)現(xiàn)自我擴(kuò)張。官僚體系內(nèi)部權(quán)力的膨脹和集中直接威脅到民主機(jī)制對(duì)官僚系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的控制。就權(quán)力系統(tǒng)外部而言，官僚制往往成為國(guó)家權(quán)力向社會(huì)滲透的重要手段，通過(guò)將權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的官僚制向系統(tǒng)外部不斷延伸，國(guó)家權(quán)力得以滲透到社會(huì)的各個(gè)方面，社會(huì)系統(tǒng)被官僚制的內(nèi)在價(jià)值和運(yùn)行規(guī)則捕獲或侵蝕，并表現(xiàn)出與官僚系統(tǒng)相似的等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)。

在相反的方向上，民主政治直接指向?qū)?quán)力集中和權(quán)力膨脹的抵制。民主政治關(guān)注公眾對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制，是制約國(guó)家權(quán)力過(guò)度集中的最重要手段。然而，如果民主過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，同樣會(huì)影響到官僚制保障政治生活得以有序進(jìn)行的最低限度的權(quán)力集中。在民主的基礎(chǔ)上，如果各種利益群體基于國(guó)家基本價(jià)值或政策的共識(shí)過(guò)于薄弱，民主必然會(huì)呈現(xiàn)出高度不穩(wěn)定的特征，而官僚體系也無(wú)法避免民主政治不穩(wěn)定的影響。出于對(duì)權(quán)力制約的需要，官僚體系必須服從民選領(lǐng)袖和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，而如果民選領(lǐng)袖和執(zhí)政黨更換頻繁，或執(zhí)政地位不穩(wěn)定，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力和官僚體系嚴(yán)重受制于代議制機(jī)構(gòu)或民眾的情緒而難以有所作為。一旦現(xiàn)代國(guó)家建立起民主制度，民主往往成為非法的群體性事件的免死牌或公眾僭越法律的特權(quán)，而直接威脅到社會(huì)的穩(wěn)定。在更嚴(yán)重的情形中，社會(huì)利益群體直接斥諸對(duì)抗官僚系統(tǒng)的手段（反對(duì)政府政策的游行、示威等），迫使國(guó)家權(quán)力做出讓步，從而嚴(yán)重削弱了國(guó)家權(quán)力的權(quán)威和合法性基礎(chǔ)。

（二）運(yùn)行邏輯：績(jī)效合法性和民主合法性間的張力

現(xiàn)代官僚制的運(yùn)行邏輯是對(duì)理性的崇尚，而對(duì)理性的崇尚又建立在一個(gè)更為根本的假設(shè)之上，這個(gè)假設(shè)認(rèn)為，基于特定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，任何問(wèn)題的解決和事物的處理都存在著一個(gè)或數(shù)個(gè)最優(yōu)方案。因此，誰(shuí)掌握了與解決這一問(wèn)題相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，誰(shuí)就在這一特定領(lǐng)域擁有毋庸置疑的權(quán)威。而民主政治的運(yùn)行邏輯認(rèn)為，由于局部利益的存在，人們無(wú)法擺脫個(gè)人利益或群體利益對(duì)所謂的最優(yōu)方案的侵蝕，最優(yōu)的方案并不應(yīng)當(dāng)建立在特定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)之上，對(duì)問(wèn)題的解決和事務(wù)的處理應(yīng)當(dāng)基于對(duì)多數(shù)人的信任，通過(guò)民主程序（多數(shù)的同意）來(lái)達(dá)成共識(shí)。基于不同的前提假設(shè)和認(rèn)識(shí)，在官僚制和民主的運(yùn)行邏輯之間，就存在著績(jī)效合法性和民主合法性間的嚴(yán)重張力。

建立在專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)基礎(chǔ)上的官僚理性對(duì)民主政治有一種本能的排斥。在官僚系統(tǒng)內(nèi)部，從表面上看，人們對(duì)上級(jí)長(zhǎng)官的服從源于官僚制的等級(jí)結(jié)構(gòu)和與其配套的規(guī)章制度，即服從的對(duì)象并非職位上具體的個(gè)人，而是這一職位所承擔(dān)的角色。而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，這種服從深深地扎根于角色本身所創(chuàng)造的績(jī)效合法性。也就是說(shuō)，下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從以及上級(jí)對(duì)下級(jí)的選擇，不僅建立在官僚制的等級(jí)結(jié)構(gòu)和與其配套的規(guī)則制度上，更是基于對(duì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)、能力、個(gè)人魅力的認(rèn)同，基于在相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)、能力和個(gè)人魅力等基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的績(jī)效。個(gè)人能力應(yīng)與其職責(zé)和地位成正比，能力越高，理應(yīng)承擔(dān)更大的職責(zé)，享有與其能力和職責(zé)相仿的社會(huì)地位，這本身就屬于官僚理性的重要內(nèi)容。

民主卻遵循著與之相反的運(yùn)行邏輯，在民主的視野中，不應(yīng)當(dāng)存在任何建立在少數(shù)基礎(chǔ)上的權(quán)威，無(wú)論這一權(quán)威是建立在專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)基礎(chǔ)之上，還是建立在個(gè)人能力、個(gè)人魅力等其他基礎(chǔ)上。任何權(quán)威的形成都必須接受多數(shù)的考驗(yàn)，一旦建立在少數(shù)基礎(chǔ)上的權(quán)威形成，往往意味著民主在一定程度上被削弱或取締。理想化的民主形式試圖建立一個(gè)沒(méi)有等級(jí)權(quán)威的扁平化的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)威分散在多元的個(gè)人和利益群體當(dāng)中，而多元的個(gè)人和利益群體可以自由地參與到任何公共事務(wù)中來(lái)，人們平等地協(xié)商，基于個(gè)人的判斷通過(guò)民主程序選擇上級(jí)和下級(jí)，并賦予任何集體行動(dòng)以合法性，上級(jí)的權(quán)威源于民主程序的授權(quán)，下級(jí)的選擇源于上級(jí)的集體表決，而公眾的服從也源于對(duì)民主程序根深蒂固的認(rèn)同。

因此，績(jī)效合法性和民主合法性間的張力便成為官僚制與民主之間運(yùn)行邏輯沖突的重要表現(xiàn)。官僚制認(rèn)為民主忽略了官僚系統(tǒng)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)分工和與之相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，而民主認(rèn)為官僚制可以通過(guò)這種分工和技術(shù)知識(shí)的專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化壁壘來(lái)擺脫公眾的監(jiān)督。官僚制認(rèn)為在官僚理性的基礎(chǔ)上可以實(shí)現(xiàn)績(jī)效最優(yōu)，民主的多數(shù)同意使官僚制的技術(shù)理性和運(yùn)行效率大打折扣，而民主政治的信奉者認(rèn)為，官僚制以理性和權(quán)威自居，不能排除其中參雜局部利益的可能，效率最優(yōu)可能淪為局部利益或官僚利益的最大化。官僚制試圖建立一個(gè)成就型社會(huì)，在這個(gè)社會(huì)中，個(gè)人的社會(huì)地位應(yīng)當(dāng)與其能力和技術(shù)知識(shí)相對(duì)稱(chēng)；而民主政治試圖建立一個(gè)平等型社會(huì)，在這個(gè)社會(huì)中，每個(gè)心智健全的人都不應(yīng)該由于能力或地位的不平等而被公共事務(wù)拒之門(mén)外。

（三）價(jià)值基礎(chǔ)：精英治國(guó)與人民民主間的對(duì)立

基于官僚制和民主各自目標(biāo)取向和運(yùn)行邏輯的影響，兩者之間又表現(xiàn)出了精英治國(guó)與人民民主之間的對(duì)立。在國(guó)家從傳統(tǒng)形式向現(xiàn)代形式轉(zhuǎn)型過(guò)程中，伴隨著非國(guó)家層面的信任網(wǎng)絡(luò)和自治權(quán)力中心的解構(gòu)與消融，傳統(tǒng)精英不是同原有的信任網(wǎng)絡(luò)和自治權(quán)力中心一并消失，就是融入到現(xiàn)代國(guó)家官僚體系當(dāng)中及其周?chē)?，成為官僚體系及其外圍組織的一部分。因此，現(xiàn)代官僚體系是社會(huì)精英最重要的載體之一，現(xiàn)代官僚制承接了前現(xiàn)代社會(huì)精英治國(guó)的功能，少數(shù)精英與多數(shù)大眾間的統(tǒng)治與被通知關(guān)系依舊未變。[5]而同樣是在現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程中，民主政治正是在打破貴族精英（或其他形式的精英）對(duì)國(guó)家權(quán)力的壟斷中形成的。民主天生就具有反精英的強(qiáng)烈傾向。無(wú)論出于多么充分的理由、多么崇高的目的，權(quán)力都不應(yīng)當(dāng)掌握在一個(gè)人或少數(shù)人手中，由這一個(gè)人或少數(shù)人來(lái)決定多數(shù)人的命運(yùn)。而民主的本質(zhì)含義就是占人口多數(shù)的公眾應(yīng)當(dāng)成為自己的主人，由多數(shù)來(lái)決定多數(shù)人的命運(yùn)。

精英治國(guó)和人民民主之間的對(duì)立在深層次上反應(yīng)了精英主義與民主主義之間的張力。精英主義認(rèn)為，人類(lèi)社會(huì)從來(lái)就是由占人口少數(shù)的精英和占人口多數(shù)的大眾組成，作為少數(shù)的精英壟斷著國(guó)家權(quán)力，居統(tǒng)治地位，而作為多數(shù)的大眾只能處于被統(tǒng)治地位，接受少數(shù)精英的統(tǒng)治。而官僚制就是這一歷史定律從過(guò)去向未來(lái)延伸的重要形式。精英主義認(rèn)為精英創(chuàng)造了歷史，并呼喚精英的出現(xiàn)，而官僚制為精英提供了組織平臺(tái)，精英主義喜歡通過(guò)等級(jí)按照能力來(lái)建構(gòu)國(guó)家，而官僚制同樣迎合了精英主義的等級(jí)偏好。精英主義強(qiáng)調(diào)與等級(jí)地位相匹配的文化知識(shí)水平、個(gè)人修養(yǎng)和生活品味，而官僚制也為精英主義創(chuàng)造了與此相關(guān)的篩選機(jī)制。因此，官僚制與精英主義之間在基本價(jià)值上內(nèi)在地契合在一起，是精英主義的最重要表現(xiàn)形式。

精英主義的偏好正是民主主義力圖避免的對(duì)象。民主主義者認(rèn)為，作為多數(shù)的公眾有能力對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，也有能力處理公眾事務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)居于統(tǒng)治地位，而不是被排除在權(quán)力系統(tǒng)之外。強(qiáng)人的出現(xiàn)，往往導(dǎo)致民主的終結(jié)，或者因?yàn)閺?qiáng)人的煽動(dòng)性使公眾處于非理性狀態(tài)，所以公眾才是歷史的創(chuàng)造者，才應(yīng)該成為歌頌和崇拜的對(duì)象。民主主義者認(rèn)為，一個(gè)人人平等的社會(huì)是公眾參與政治的前提，而等級(jí)制本身就暗含著對(duì)公眾參與的層層限制，就意味著高高在上的精英對(duì)底層大眾的控制甚至奴役。[6]在等級(jí)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，民主主義者同樣提出，正是作為整體的精英群體對(duì)底層大眾的壓榨，才支撐了精英群體作為有閑階級(jí)得以享有的文化知識(shí)水平、個(gè)人修養(yǎng)和生活品味。因此，官僚制與民主政治之間的對(duì)立在深層次上反應(yīng)了精英主義和民主主義之間的價(jià)值對(duì)立。

三、官僚制與民主基于沖突形成的惡性關(guān)系

由于官僚制與民主之間存在著上述三個(gè)方面的沖突，現(xiàn)代國(guó)家對(duì)兩者之間的運(yùn)用就存在著一定的危險(xiǎn)性。特別是受不同國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、文化背景、發(fā)展階段的影響，官僚制與民主之間的關(guān)系就更趨于復(fù)雜化。一方面，官僚制過(guò)于強(qiáng)勢(shì)很有可能導(dǎo)致官僚利益的出現(xiàn)，而官僚利益的存在往往意味著對(duì)國(guó)家權(quán)力的侵蝕和民主政治的削弱，另一方面，社會(huì)利益的獨(dú)立性和自主性是民主得以運(yùn)行的前提，而社會(huì)利益集團(tuán)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)同樣會(huì)導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的退化和民主政治的失靈。官僚制與民主之間的良性配合可以形成高國(guó)家能力和高民主能力的現(xiàn)代國(guó)家，同時(shí)，兩者之間的沖突也有可能形成一種惡性關(guān)系，使國(guó)家呈現(xiàn)出能力低下的特征。

（一）官僚制控制民主政治，強(qiáng)大的官僚系統(tǒng)利用民主形式使國(guó)家利益服從于官僚利益

官僚利益以強(qiáng)大的部門(mén)利益和地方利益或獨(dú)裁者個(gè)人的利益參與到民主決策當(dāng)中，主導(dǎo)國(guó)家的政治生活。在官僚系統(tǒng)內(nèi)部形成層層交叉的私人庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使個(gè)人或群體通過(guò)官僚制將國(guó)家權(quán)力私有化。這種庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)從官僚系統(tǒng)向社會(huì)系統(tǒng)延伸，將公眾也納入到庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，來(lái)鞏固其社會(huì)根基，以獲取公眾的民主支持，而社會(huì)利益呈現(xiàn)出碎片化的特征。在這種國(guó)家形式中，不存在獨(dú)立的權(quán)力外部系統(tǒng)，也就不存在能夠制約國(guó)家權(quán)力的社會(huì)和利益團(tuán)體，民主成為各個(gè)官僚利益集團(tuán)間的妥協(xié)和分贓手段，官僚制以民主的名義取消了民主的內(nèi)涵，民主的實(shí)質(zhì)被官僚制吞噬掉，其運(yùn)行只承擔(dān)著一定的象征性功能，而不具有現(xiàn)實(shí)意義，民主政治名存實(shí)亡。

（二）民主政治控制官僚制，強(qiáng)大的社會(huì)利益集團(tuán)控制官僚系統(tǒng)，官僚系統(tǒng)被迫服從社會(huì)利益集團(tuán)的指導(dǎo)

如果官僚制過(guò)于軟弱，不能消除非國(guó)家自治權(quán)力中心的影響，并取得與公眾之間的直接聯(lián)系，那么官僚制就很難具有獨(dú)立性而不得不依附于社會(huì)利益集團(tuán)。在此基礎(chǔ)上，庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)從社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部向官僚系統(tǒng)延伸。因此，社會(huì)利益集團(tuán)將官僚系統(tǒng)碎片化，并通過(guò)主宰著部分國(guó)家權(quán)力來(lái)為自身的利益服務(wù)。與上一種國(guó)家形式相反，官僚制成為各種社會(huì)利益集團(tuán)的勢(shì)力范圍，官僚制被畸形的民主完全淹沒(méi)掉，而不具有實(shí)際意義。在極端的情形下，民主政治試圖打破一切由專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)、能力、等級(jí)、傳統(tǒng)等所產(chǎn)生的官僚權(quán)威，并動(dòng)員大眾參與到所有國(guó)家事務(wù)中，來(lái)徹底實(shí)現(xiàn)一個(gè)平面化的社會(huì)。

（三）官僚利益與社會(huì)利益之間達(dá)成妥協(xié)，官僚利益與社會(huì)利益利用民主政治的形式相互融合，共同分割國(guó)家利益

如果官僚利益集團(tuán)與社會(huì)利益集團(tuán)之間形成相對(duì)均衡的狀態(tài)，任何一方都無(wú)法將另一方吞噬掉，兩者之間就會(huì)通過(guò)妥協(xié)的方式相互融合，相互滲透。庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在官僚系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間相互影響。官僚制與民主既基于共同的利益來(lái)相互接觸，又與對(duì)方保持一定距離以免被對(duì)方完全控制或消滅。一方面，官僚利益集團(tuán)通過(guò)官僚系統(tǒng)內(nèi)部的手段為社會(huì)利益集團(tuán)提供政治支持，社會(huì)利益集團(tuán)也通過(guò)民主形式來(lái)支持官僚利益集團(tuán)的訴求；另一方面，官僚利益集團(tuán)提防社會(huì)利益集團(tuán)通過(guò)動(dòng)員大眾的形式來(lái)威脅到自身的合法性，而社會(huì)利益集團(tuán)也擔(dān)心官僚系統(tǒng)滲透到其內(nèi)部來(lái)削弱利益集團(tuán)的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

官僚制與民主之間基于對(duì)立沖突所形成的三種國(guó)家形式并非是獨(dú)立存在的，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，三種形式往往交替出現(xiàn)或在各個(gè)局部同時(shí)存在，不僅在一些不發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)，甚至在一些公認(rèn)的民主國(guó)家中也可能出現(xiàn)，或者說(shuō)，在任何國(guó)家都能或多或少找到一些三種形式的影子。一些國(guó)家可能長(zhǎng)期處于其中的一個(gè)模式，而另一些國(guó)家可能基于鐘擺定理在兩個(gè)極端之間徘徊，但無(wú)論哪一種形式，它們都不利于現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)，都意味著國(guó)家能力和民主能力的削弱甚至喪失。

四、官僚制與民主之間的動(dòng)態(tài)平衡路徑

基于上述分析，官僚制與民主之間存在著既相互排斥又相互依存的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。就統(tǒng)一而言，官僚制和民主之間相互依存、相互促進(jìn)。沒(méi)有官僚制所創(chuàng)造的中央集權(quán)和國(guó)家能力的提升，民主政治即使能夠運(yùn)行，也很難具有保障社會(huì)公正、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)意義。就對(duì)立而言，官僚制和民主任何一方過(guò)于強(qiáng)勢(shì)都將威脅到另一方的存在和運(yùn)行，都可能導(dǎo)致國(guó)家陷入各種各樣的政治危機(jī)當(dāng)中。因此，基于對(duì)各個(gè)國(guó)家特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)、文化背景和發(fā)展階段的考量，來(lái)保持官僚制和民主之間的動(dòng)態(tài)平衡，是建構(gòu)良性的官僚制與民主政治關(guān)系的根本路徑。

（一）官僚制與民主間的平衡無(wú)法脫離它們賴(lài)以建立的權(quán)力結(jié)構(gòu)

從根本上講，官僚制與民主之間的對(duì)立沖突都源于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理。傳統(tǒng)形式的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)不是導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力吞并社會(huì)，就是導(dǎo)致社會(huì)勢(shì)力淹沒(méi)國(guó)家。因此，要實(shí)現(xiàn)官僚制與民主之間的動(dòng)態(tài)平衡，就必須建立起合理的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。

首先，官僚制與民主之間的平衡需要以國(guó)家權(quán)力為前提。國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代官僚制和民主得以良性運(yùn)作的前提。國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，或者說(shuō)主權(quán)的統(tǒng)一，不僅意味著國(guó)家權(quán)力可以通過(guò)官僚制控制地方或各個(gè)部門(mén)的人力、物力、財(cái)力，而且也意味著國(guó)家權(quán)力可以通過(guò)民主來(lái)汲取價(jià)值認(rèn)同和合法性支持。如果說(shuō)國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一是官僚制得以良性運(yùn)行的保障，那么它同時(shí)又為民主提供了其運(yùn)行的邊界。當(dāng)民主的運(yùn)行挑戰(zhàn)國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一時(shí)，民主必然威脅到官僚制的存在。因此，國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一是官僚制和民主之間保持平衡的第一尺度，沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力，就無(wú)所謂現(xiàn)代官僚制和民主政治，也就無(wú)所謂兩者之間的平衡。

其次，官僚制與民主之間的平衡需要以社會(huì)權(quán)利為保障。同國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一一樣，對(duì)社會(huì)權(quán)利的維護(hù)同樣是現(xiàn)代國(guó)家的重要特征。保障、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利是現(xiàn)代國(guó)家存在的意義所在，也是官僚制和民主政治的內(nèi)在價(jià)值。如果說(shuō)維護(hù)社會(huì)權(quán)利為民主的良性運(yùn)行提供了重要保障，那么它同時(shí)為官僚制劃定了其運(yùn)行的邊界，并賦予了官僚制現(xiàn)代屬性。當(dāng)官僚制的運(yùn)行危害到社會(huì)權(quán)利時(shí)，那么民主也必然受到威脅。因此，維護(hù)社會(huì)權(quán)利便與國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一一樣，成為官僚制與民主之間保持平衡的另一尺度，當(dāng)社會(huì)權(quán)利受到侵害，官僚制和民主勢(shì)必形成惡性互構(gòu)關(guān)系，兩者之間就無(wú)所謂良性互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。

最后，官僚制與民主之間的平衡需要以憲政法治為制約。國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一和對(duì)社會(huì)權(quán)利的維護(hù)是憲政法治的主要內(nèi)容，因此，法治憲政是現(xiàn)代國(guó)家的重要表現(xiàn)形式。憲政是國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一與維護(hù)社會(huì)權(quán)利兩者之間的契約，它在為官僚制與民主的良性運(yùn)行提供制度保障的同時(shí)，也規(guī)定了各自的底線和邊界。任何超越自身權(quán)力或權(quán)利范圍的行為都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的制裁。法治將官僚制與民主有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，一方面，民主要求通過(guò)法治來(lái)約束官僚制，以防止官僚利益的形成并危及社會(huì)權(quán)利；另一方面，官僚制要求通過(guò)法治來(lái)制約民主，以避免民主的不規(guī)范運(yùn)行危及國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一。憲政與法治在官僚制與民主之間提供了一個(gè)緩沖區(qū)間，為官僚制與民主的平衡創(chuàng)造了前提。[7]

（二）官僚制與民主間的平衡無(wú)法忽略它們賴(lài)以存在的文化背景

特定的文化背景，往往是影響官僚制與民主政治之間關(guān)系的重要因素。任何現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)都無(wú)法擺脫兩種文化的影響，一種是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上形成的公民文化，另一種是基于共同的歷史記憶而形成的傳統(tǒng)文化。兩者對(duì)官僚制與民主之間的平衡都發(fā)生著至關(guān)重要的作用。

其一，官僚制與民主之間的平衡需要建立公民文化的支撐。任何一種制度的良性、有序運(yùn)行都離不開(kāi)這一制度賴(lài)以生存的文化土壤，官僚制與民主同樣如此。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的公民文化是官僚制和民主得以保持動(dòng)態(tài)平衡的重要支撐。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將公眾從傳統(tǒng)的私人庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中解放出來(lái)，并塑造了一個(gè)個(gè)具有獨(dú)立思維能力的公民，培育了以民主文化、法治文化為核心的公民文化。公民文化瓦解了官僚利益得以形成的思想基礎(chǔ)，并為民主的規(guī)范運(yùn)行提供了理性的社會(huì)公眾。公民文化所衍生出來(lái)的主體意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)等，不僅是官僚制和民主良性運(yùn)行的文化基礎(chǔ)，而且也是兩者之間保持動(dòng)態(tài)平衡的重要保障。沒(méi)有公民文化做支撐，官僚制與民主的平衡就無(wú)從談起。

其二，官僚制與民主之間的平衡需要重視傳統(tǒng)文化的影響。除公民文化之外，傳統(tǒng)文化的影響也不容忽視。一個(gè)民族或國(guó)家共同的記憶往往形成共同的思維方式和行為偏好，這些經(jīng)年累月形成的傳統(tǒng)文化對(duì)國(guó)家制度的選擇具有深遠(yuǎn)的影響。對(duì)官僚制與民主的選擇同樣如此。在一些現(xiàn)代國(guó)家，由于深受其權(quán)力制約文化的影響，公眾無(wú)法容忍國(guó)家權(quán)力過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，對(duì)國(guó)家官僚系統(tǒng)的限制也更加嚴(yán)格，同時(shí)也可以保障更為寬松的民主政治有序運(yùn)行；而在另一些現(xiàn)代國(guó)家，公眾對(duì)權(quán)力集中具有明顯的偏好，而權(quán)力分散則往往導(dǎo)致不穩(wěn)定甚至動(dòng)亂，因此，公眾也更偏向于強(qiáng)有力的中央行政權(quán)力，而容忍相對(duì)有限的民主形式。忽視傳統(tǒng)文化的影響，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致官僚制和民主各種各樣不合理形式的存在。

（三）官僚制與民主間的平衡無(wú)法超越它們賴(lài)以運(yùn)作的發(fā)展階段

在官僚制與民主的關(guān)系中，并非通過(guò)特定的手段就能一勞永逸地實(shí)現(xiàn)兩者之間的平衡。從發(fā)展的角度看，要保障官僚制與民主之間的動(dòng)態(tài)平衡，就必須為兩者之間的互動(dòng)留下充分的制度空間。

首先，官僚制與民主之間的平衡需要處理好發(fā)展的先后順序。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)而言，官僚制與民主具有同等重要的價(jià)值。然而，建立官僚制與民主的先后順序往往影響到兩者的進(jìn)一步發(fā)展。國(guó)家的現(xiàn)代化可以分為兩種形式：一種是內(nèi)生型的發(fā)展模式，在這些國(guó)家中，官僚制與民主可以相互依存，共同發(fā)展。伴隨著官僚制和民主的不斷完善，國(guó)家能力逐漸提升，民主進(jìn)程不斷深化。另一種是外生型的發(fā)展模式，在這種發(fā)展模式中，國(guó)家受內(nèi)生型發(fā)展模式的影響或刺激而開(kāi)啟現(xiàn)代化進(jìn)程，民主化一開(kāi)始就只能在一個(gè)極高的標(biāo)準(zhǔn)上起步，而外生型國(guó)家又往往面臨著國(guó)家權(quán)力過(guò)度分散的困境，統(tǒng)一的官僚制不健全，使其與民主政治之間形成惡性互構(gòu)的關(guān)系，并嚴(yán)重制約著現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)。因此，官僚制與民主之間的平衡，離不開(kāi)正確處理兩者之間的先后順序。對(duì)于后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家而言，統(tǒng)一高效的官僚制所實(shí)現(xiàn)的國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一和國(guó)家能力提升，無(wú)疑是民主得以運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。[8]

其次，官僚制與民主之間的平衡需要認(rèn)識(shí)到發(fā)展的因果關(guān)系。在官僚制和民主政治的建構(gòu)過(guò)程中，一方的建立無(wú)疑會(huì)對(duì)另一方產(chǎn)生影響，兩者之間存在著一定的因果關(guān)系。官僚制的形成往往導(dǎo)致民主在一定程度上受到削弱，而民主的出現(xiàn)也不可避免地要求官僚系統(tǒng)讓渡出部分權(quán)力，并接受外部因素的制約?；谏鲜龉倭胖婆c民主之間的因果聯(lián)系，在處理兩者之間的關(guān)系時(shí)，就必須遵循漸進(jìn)調(diào)試的原則，使一方的調(diào)整對(duì)另一方的影響最小。如果制度的引進(jìn)或建構(gòu)過(guò)于激烈，無(wú)論是試圖通過(guò)官僚制強(qiáng)行恢復(fù)國(guó)家權(quán)威，還是迅速推進(jìn)政治民主，都勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一方對(duì)另一方的毀滅性打擊。只有通過(guò)循序漸進(jìn)的調(diào)試，在推進(jìn)民主的同時(shí)強(qiáng)化國(guó)家對(duì)官僚系統(tǒng)的控制，在強(qiáng)化官僚制的同時(shí)推進(jìn)民主，才能彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力的流失，防止國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵犯，才能保持官僚制與民主間的動(dòng)態(tài)平衡。

最后，官僚制與民主之間的平衡需要把握住發(fā)展的階段特征。官僚制與民主之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的時(shí)代背景和階段特征做出相應(yīng)的調(diào)整。在重大的社會(huì)改革或政治改革開(kāi)展之前，國(guó)家權(quán)力的適當(dāng)集中對(duì)于減少改革阻力、緩和改革壓力具有重要作用，當(dāng)國(guó)家面臨內(nèi)部或外部嚴(yán)重的軍事沖突威脅時(shí)，通過(guò)官僚制來(lái)強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力，提高國(guó)家能力同樣具有不可或缺的作用，在必要的情形下，國(guó)家甚至需要將官僚制滲透到社會(huì)，來(lái)最大限度地整合社會(huì)資源，民主政治趨于最低限度。而經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)公眾收入水平和受教育水平不斷提高，無(wú)疑為民主政治的發(fā)展提供了機(jī)遇期。如果未能在社會(huì)矛盾相對(duì)緩和、國(guó)家認(rèn)同保持較高水平時(shí)把握住民主發(fā)展的機(jī)遇，建立起基于民主程序形成的合法權(quán)威，那么，當(dāng)國(guó)家面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，要通過(guò)官僚制來(lái)創(chuàng)造績(jī)效合法性就會(huì)顯得步履維艱。

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責(zé)任編輯：譚桔華

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1004-3160（2017）02-0106-08

2016-11-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的協(xié)商民主制度化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14AZZ003）；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題委托項(xiàng)目“中國(guó)特色協(xié)商民主目標(biāo)體系與發(fā)展路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14JZDW003）。

1.郜清攀，男，河南新鄉(xiāng)人，東北師范大學(xué)博士生，主要研究方向：政治發(fā)展與協(xié)商民主；2.楊弘，女，山東淄博人，東北師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：政治學(xué)理論、中國(guó)政治。