法治視閾下的地方政府權(quán)力清單制度研究
——以益陽(yáng)市為例

曹益平

（中共益陽(yáng)市委黨校，湖南 益陽(yáng) 413000）

法治視閾下的地方政府權(quán)力清單制度研究
——以益陽(yáng)市為例

曹益平

（中共益陽(yáng)市委黨校，湖南 益陽(yáng) 413000）

權(quán)力清單制度從中央到地方進(jìn)行推廣，在一定程度上規(guī)范了權(quán)力的運(yùn)行，但權(quán)力清單制度的實(shí)效性并不明顯，選取益陽(yáng)市的權(quán)力清單制度建設(shè)為調(diào)查研究對(duì)象，剖析了在地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的問(wèn)題，如權(quán)力清單權(quán)力依據(jù)不足、權(quán)責(zé)不一致，權(quán)力數(shù)量懸殊，權(quán)力清單制度建設(shè)缺乏公眾參與，權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完美，權(quán)力清單制度落實(shí)不到位。闡明只有實(shí)現(xiàn)地方政府權(quán)力清單制度的法治化才能避免權(quán)力清單淪為一紙清單。

權(quán)力清單； 現(xiàn)狀；問(wèn)題；法治化

法治，是目前人類發(fā)現(xiàn)的最為有效的治國(guó)理政方式，法治意味著國(guó)家的一切權(quán)力和公民個(gè)人的行為都應(yīng)按法律的要求和規(guī)則運(yùn)行，于政府而言法治的目標(biāo)就是建立權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、權(quán)力行使有據(jù)的法治政府，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年3月25日印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱為《指導(dǎo)意見(jiàn)》）， 權(quán)力清單制度建設(shè)開(kāi)始從局部試點(diǎn)到全國(guó)范圍內(nèi)推廣，該《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方政府應(yīng)大力推行權(quán)力清單制度以規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，讓政府職能回歸本位，并給出了地方政府權(quán)力清單建設(shè)的時(shí)間表：市縣兩級(jí)政府在2016年年底前要完成權(quán)力清單的編制和公布工作。益陽(yáng)市政府著手多輪行政審批項(xiàng)目清理，形成了具有特色的地方政府“權(quán)力清單”，為推進(jìn)益陽(yáng)市政府治理現(xiàn)代化作了積極嘗試與探索。

一、地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的主要成績(jī)

權(quán)力清單，是指政府及政府部門將本級(jí)政府或部門的職權(quán)范圍、具體的權(quán)力行使主體、權(quán)力行使依據(jù)及權(quán)力行使流程以清單形式列舉出來(lái)，并公之于眾。各級(jí)地方政府在上述《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神的指引下，積極動(dòng)員，扎實(shí)推動(dòng)權(quán)力清單制度建設(shè)，經(jīng)過(guò)部門自查、審改辦組成的審核小組審查論證、最后經(jīng)法制部門的合法性把關(guān)，集中對(duì)各部門行使的權(quán)力和重點(diǎn)領(lǐng)域的權(quán)力進(jìn)行清理，從而使地方政府權(quán)力事項(xiàng)大幅減少和下移，有力促進(jìn)了政府職能向本位的回歸，優(yōu)化了市場(chǎng)環(huán)境。以益陽(yáng)市為例， 此次權(quán)力清理共涉及41個(gè)部門，保留行政權(quán)力事項(xiàng)共計(jì)2734項(xiàng)，與上報(bào)的權(quán)力總數(shù)相比減少了1484項(xiàng)；保留審核轉(zhuǎn)報(bào)類行政權(quán)力78項(xiàng)，與上報(bào)的同類權(quán)力總數(shù)相比減少了50項(xiàng)。另外，益陽(yáng)市通過(guò)權(quán)力清單的配套責(zé)任清單建設(shè)，推進(jìn)了責(zé)任政府建設(shè)，規(guī)范了政府權(quán)力運(yùn)行。本次納入責(zé)任清單目錄的共44個(gè)部門，公布市政府部門主要職責(zé)554項(xiàng)、與相關(guān)部門有職責(zé)分工或交叉的職能489項(xiàng)、建立事中事后監(jiān)管制度399項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)310項(xiàng)?？傊骊?yáng)市政府在權(quán)力清單制度建設(shè)中嚴(yán)格按照中央文件確立的規(guī)程，穩(wěn)步推進(jìn)，具體表現(xiàn)在：

一是科學(xué)謀劃，明晰思路。益陽(yáng)市政府在中央的統(tǒng)一部署下，高度重視權(quán)力清單的編制及推行工作，專門召開(kāi)了"三張清單"建設(shè)的動(dòng)員會(huì)議，明確政府權(quán)力清單編制工作的進(jìn)度安排，并積極部署成立權(quán)力清單編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，積極吸取兄弟市縣權(quán)力清單制度建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，與湖南省政府相關(guān)部門進(jìn)行工作請(qǐng)示和業(yè)務(wù)對(duì)接，立足本地實(shí)際，確定了權(quán)力清單制度建設(shè)總的思路和原則：即按照依法定權(quán)、簡(jiǎn)政放權(quán)、提升效能的原則，推進(jìn)權(quán)力清理、權(quán)力下放，進(jìn)一步厘定部門職責(zé)、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，切實(shí)提升政府的公共管理水平。另外，各級(jí)地方政府為方便對(duì)權(quán)力進(jìn)行清理，將行政權(quán)力按其性質(zhì)與作用的不同進(jìn)行分類管理，將行政權(quán)力分為行政許可等九種類型，對(duì)有些細(xì)碎的無(wú)法歸入上述九類的權(quán)力統(tǒng)稱為其他行政權(quán)力。這樣的分類管理，有利于科學(xué)的設(shè)置權(quán)力清單事項(xiàng)及內(nèi)容。

二是嚴(yán)格審核，確定內(nèi)容。益陽(yáng)市政府在編制權(quán)力清單時(shí)組建了專門的審核工作小組集中對(duì)各部門權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行清理審核，并建立了相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以確保權(quán)力清單的科學(xué)性與有效性。益陽(yáng)市成立了以編辦、政府法制辦、財(cái)政局、發(fā)改委等單位組成的審改辦，集中對(duì)政府各部門上報(bào)的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行依法界定，審核確定權(quán)力、責(zé)任、收費(fèi)清單，主要是科學(xué)合理地分權(quán)、擔(dān)責(zé)與收費(fèi)。其審核的具體流程如下：首先，益陽(yáng)市審改辦對(duì)相關(guān)部門報(bào)送的權(quán)力清單、責(zé)任清單、收費(fèi)清單進(jìn)行初審、會(huì)審兩輪審核，并提出有針對(duì)性的修改意見(jiàn)，并及時(shí)以書(shū)面形式反饋給各部門；其次，相關(guān)部門收到修改意見(jiàn)之后，向?qū)徍私M報(bào)送反饋意見(jiàn)，這就為各部門表達(dá)意見(jiàn)和溝通協(xié)商提供了充分的空間；再次，審改辦針對(duì)這些反饋意見(jiàn)與相關(guān)部門逐條進(jìn)行反復(fù)核實(shí)論證，市法制辦還組織專人對(duì)市編辦篩選提出的60多個(gè)具體問(wèn)題逐一進(jìn)行了合法性審查，最終形成了“權(quán)力清單、責(zé)任清單、收費(fèi)清單”三張清單的草案，并提交市政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)；最后，討論通過(guò)的三張清單在中國(guó)益陽(yáng)門戶網(wǎng)站、《益陽(yáng)日?qǐng)?bào)》等公共媒體上進(jìn)行公示以接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和建議。同時(shí)，益陽(yáng)市還建立了對(duì)權(quán)力清單、責(zé)任清單等的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每年對(duì)已形成的各類型清單所確定的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整與完善，與時(shí)俱進(jìn)，形成新的清單版本，確保全面、正確、科學(xué)履行部門職能。

三是規(guī)范運(yùn)行，推動(dòng)落地。益陽(yáng)市政府在合法、科學(xué)的編制權(quán)力清單后，更重要的是如何采取有效措施以推動(dòng)清單的運(yùn)行，否則，權(quán)力清單將淪為一紙清單。益陽(yáng)市權(quán)力清單的運(yùn)行主要是通過(guò)以下幾個(gè)步驟來(lái)完成：首先，通過(guò)完成市縣兩級(jí)權(quán)力清單、責(zé)任清單的編制工作，以明確市縣兩級(jí)政府權(quán)力邊界、政府部門內(nèi)部權(quán)力邊界，形成銜接有序的權(quán)力清單、責(zé)任清單制度體系。其次，要求權(quán)力清單中涉及行政許可等針對(duì)社會(huì)公眾的管理服務(wù)類權(quán)力必須附有流程圖，以明確每一項(xiàng)權(quán)力的具體行使步驟與時(shí)限要求，充分減少權(quán)力的內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使權(quán)力運(yùn)行明晰化、規(guī)范化、便捷化。最后，將包含了權(quán)力類型、權(quán)力名稱、權(quán)力行使依據(jù)和實(shí)施主體的權(quán)力清單、責(zé)任清單目錄在門戶網(wǎng)站等公共媒體上進(jìn)行公示，接受公眾的全方位監(jiān)督，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，從而確保權(quán)力清單制度的貫徹落實(shí)。

二、地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)中的問(wèn)題

地方各級(jí)政府普遍推行權(quán)力清單制度，在一定程度上使各地行政審批權(quán)限大幅消減，行政處罰權(quán)得到規(guī)范，行政強(qiáng)制權(quán)得到一定程度的控制，有利于促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和推動(dòng)政府管理方式創(chuàng)新，加快法治政府建設(shè)進(jìn)程。但是地方各級(jí)政府在權(quán)力清單制度建設(shè)中依然沒(méi)有將權(quán)力清單制度建設(shè)真正納入法治化軌道，因而影響了權(quán)力清單效能的發(fā)揮，以益陽(yáng)市為例，益陽(yáng)市權(quán)力清單制度建設(shè)存在如下不足：

（一）權(quán)力清單中存在權(quán)力依據(jù)不足、權(quán)責(zé)不一致等情形

一是權(quán)力依據(jù)不足。我們?cè)谡{(diào)查益陽(yáng)市權(quán)力清單制度建設(shè)中發(fā)現(xiàn)，益陽(yáng)市市縣兩級(jí)政府部門在權(quán)力梳理過(guò)程中，一些部門實(shí)際上對(duì)自己的權(quán)力數(shù)量與內(nèi)容并不清楚，有些部門應(yīng)該清理的權(quán)力沒(méi)有進(jìn)行清理，個(gè)別部門也存在超出法律規(guī)定設(shè)定權(quán)力的情況。如益陽(yáng)市下轄的大通湖區(qū)農(nóng)林水利局沒(méi)有依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理的行政裁決權(quán)進(jìn)行清理，赫山區(qū)國(guó)土局制定的權(quán)力清單事項(xiàng)"設(shè)備農(nóng)用地備案"依據(jù)的是國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，缺乏足夠的法律支撐和保障。二是權(quán)責(zé)不對(duì)等。"有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等"是有限政府與法治政府建設(shè)的基本原則。[1]但是益陽(yáng)市市縣兩級(jí)政府權(quán)力清單目錄中并沒(méi)有保證每項(xiàng)權(quán)力都有對(duì)應(yīng)的職責(zé)和責(zé)任，職權(quán)事項(xiàng)和責(zé)任事項(xiàng)數(shù)量不對(duì)等，如益陽(yáng)市本級(jí)此次納入權(quán)力清單目錄的共41個(gè)部門，共保留的直接行使的行政權(quán)力2743項(xiàng)，納入責(zé)任清單目錄的雖有44個(gè)部門，但所確立的責(zé)任清單事項(xiàng)只有1731項(xiàng)，不僅權(quán)力與責(zé)任部門不對(duì)等，而且權(quán)力事項(xiàng)與責(zé)任事項(xiàng)數(shù)量相差懸殊。三是沒(méi)有建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。制定科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致的權(quán)力清單、責(zé)任清單是權(quán)力清單制度建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，但權(quán)力清單要真正發(fā)揮作用，更需要有針對(duì)權(quán)力運(yùn)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制，在無(wú)剛性問(wèn)責(zé)機(jī)制的約束下僅依靠權(quán)力主體的自覺(jué)只會(huì)造成行使行政權(quán)力者的"任性"，這與法治原則是背道而馳的。綜觀益陽(yáng)的權(quán)力清單制度建設(shè)，一個(gè)普遍的問(wèn)題就是與權(quán)力清單相對(duì)應(yīng)的追責(zé)機(jī)制缺失，從而直接影響了權(quán)力清單效用的發(fā)揮。

（二）權(quán)力清單中各地權(quán)力數(shù)量懸殊

"法無(wú)授權(quán)不可為"，即一切政府權(quán)力均來(lái)源于法律的明確授予。正因如此，平級(jí)的各地方政府（民族自治區(qū)域除外）所適用的法律法規(guī)大致相同，理論上權(quán)力事項(xiàng)應(yīng)大致相同。但從權(quán)力清單制度建設(shè)成效來(lái)看，各地方政府權(quán)力清單中權(quán)力數(shù)量懸殊較大，就益陽(yáng)市范圍來(lái)講，各區(qū)縣（市）總的權(quán)力事項(xiàng)以及各類型權(quán)力所包含的權(quán)力數(shù)量極不平衡，如安化縣清理出縣政府工作部門行政權(quán)力事項(xiàng)共計(jì)3699項(xiàng)，大通湖管委會(huì)清理出本級(jí)行政權(quán)力2260項(xiàng)，赫山區(qū)清理出直接行使的行政權(quán)力共計(jì)3221項(xiàng)。之所以出現(xiàn)這種不平衡的結(jié)果，原因在于：一是從宏觀上講，缺乏上級(jí)政府層面對(duì)各區(qū)縣（市）權(quán)力清單建設(shè)工作的統(tǒng)籌與指導(dǎo)，導(dǎo)致權(quán)力劃分沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了各地權(quán)力數(shù)量的不相等；二是從微觀上講，因各區(qū)縣（市）本身對(duì)行政權(quán)力內(nèi)涵的理解、清理的范圍、事項(xiàng)的分類等方面存在認(rèn)識(shí)上的差異，致使有些地方制定的權(quán)力清單過(guò)于籠統(tǒng)、抽象；而有的地方在權(quán)力清單中可能將一些零星的碎片化權(quán)力進(jìn)行歸類、整合而導(dǎo)致權(quán)力數(shù)量相對(duì)較少；甚至有的地方還可能存在以“其他審批事項(xiàng)”保留了一些隱形的權(quán)力事項(xiàng)。[2]

（三）權(quán)力清單制度建設(shè)缺乏公眾參與

公眾參與、專家論證是權(quán)力清單制度建設(shè)的基本要求，公眾參與的廣度和專家論證的深度是確保權(quán)力清單科學(xué)性、民主性的重要指標(biāo)，黨的中央會(huì)議也多次強(qiáng)調(diào)，在權(quán)力清理過(guò)程中，應(yīng)廣泛吸引公眾參與和專家參與論證。誠(chéng)然，公眾參與的關(guān)鍵在于權(quán)力清單應(yīng)在公共媒體或網(wǎng)站上進(jìn)行公示，公示是實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)的重要保障，當(dāng)然這種公示不應(yīng)是形式上將政府及各部門權(quán)力事項(xiàng)"一曬了之"，而是必須將權(quán)力清單中的權(quán)力內(nèi)容與權(quán)力行使流程向公眾公開(kāi)，只有將權(quán)力行使的整個(gè)過(guò)程公開(kāi)，公眾才能得以更方便的參與到權(quán)力清單制度建設(shè)中來(lái)。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，益陽(yáng)市、縣兩級(jí)編制權(quán)力清單時(shí)僅在政府層面進(jìn)行宣傳， 向一般的社會(huì)公眾宣傳較少， 而且公示的權(quán)力清單目錄里只包含了政府及政府各部門的權(quán)力名稱、權(quán)力所屬類別、實(shí)施依據(jù)和實(shí)施主體，而對(duì)于社會(huì)公眾最為關(guān)注的每項(xiàng)具體權(quán)力的運(yùn)行流程卻公布較少，從而加重了社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力清單理解的難度。這就導(dǎo)致權(quán)力清單在形式上雖有征求廣大社會(huì)公眾意見(jiàn)之舉，但收效甚微。我們打開(kāi)《益陽(yáng)發(fā)改委保留的行政權(quán)力清單》時(shí)發(fā)現(xiàn)，該清單的瀏覽量只有149次的量。其它的部門權(quán)力清單公眾瀏覽量更少，收到的公眾反饋意見(jiàn)均為零。我們就公眾對(duì)權(quán)力清單制度的關(guān)注度問(wèn)題做了個(gè)問(wèn)卷調(diào)查，其統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示：在100個(gè)市民中，僅有21人知道政府權(quán)力清單，而這 21人全是黨政機(jī)關(guān)工作人員和事業(yè)單位工作人員，而企業(yè)、自由職業(yè)者、學(xué)生、退休老人等群體中知曉權(quán)力清單的人幾乎沒(méi)有。市民對(duì)權(quán)力清單與自身生活的密切程度的認(rèn)識(shí)，有 52%的人認(rèn)為有一定關(guān)系，45%的人認(rèn)為權(quán)力清單與自己沒(méi)有任何關(guān)系，只有3%的人認(rèn)為與自身密切相關(guān)。從統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果可知，城市普通居民幾乎沒(méi)有人對(duì)權(quán)力清單有一個(gè)完整的認(rèn)識(shí)，甚至不明其意向，也沒(méi)有主動(dòng)去了解的動(dòng)力。這充分表明益陽(yáng)市縣權(quán)力清單制度建設(shè)的公眾參與熱情并沒(méi)有被調(diào)動(dòng)起來(lái)。極少數(shù)居民雖知曉權(quán)力清單一事，但對(duì)權(quán)力清單內(nèi)容的一些意見(jiàn)和建設(shè)也因一種"搭便車"的心理，而產(chǎn)生一種集體行動(dòng)的困境。[3]

（四）權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善

政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)立、改、廢是變革時(shí)代的新常態(tài)。因此，權(quán)力清單一旦制定，也并不是一成不變的，它應(yīng)隨著機(jī)構(gòu)改革后機(jī)構(gòu)之間的合并與分立、政府職能的轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)的完善而作出相應(yīng)調(diào)整，以保持權(quán)力清單內(nèi)容的合法性與合理性。據(jù)調(diào)查，益陽(yáng)市尚未建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。各區(qū)縣（市）雖然明確每年進(jìn)行一次調(diào)整，但都是各行其是，沒(méi)有設(shè)定統(tǒng)一的調(diào)整時(shí)間和調(diào)整要求。而且調(diào)整時(shí)間往往與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)間不盡一致，常常導(dǎo)致新合并或新組建的一些政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)與公示的權(quán)力清單內(nèi)容不一致，使權(quán)力清單制度形同虛設(shè)。加之民眾對(duì)政府權(quán)力清單制度運(yùn)行效果態(tài)度冷漠、意見(jiàn)建議反饋甚少，加大了權(quán)力清單制度動(dòng)態(tài)調(diào)整的難度，導(dǎo)致制度運(yùn)行效果大打折扣。總之，基于各地方政府權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的不完善，地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)雖具有一定程度穩(wěn)定性，但不能及時(shí)反映政府機(jī)構(gòu)變革、法律法規(guī)變化及群眾的需求。

（五）權(quán)力清單制度落實(shí)不到位

就中央推行權(quán)力清單制度建設(shè)的初衷而言，主要是要求政府部門能嚴(yán)格按清單目錄辦事，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，即權(quán)力清單制定后一定要落實(shí)到位。益陽(yáng)市權(quán)力清單制度建設(shè)中由于存在權(quán)責(zé)不一致、重權(quán)力輕責(zé)任等情形，尤其是與權(quán)力清單相對(duì)應(yīng)的追責(zé)機(jī)制未能建立，導(dǎo)致不少政府部門雖然公布了權(quán)力清單和責(zé)任清單，但還是存在理歸理、做歸做現(xiàn)象，有的已經(jīng)取消或轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)還繼續(xù)在做，有的應(yīng)該要承擔(dān)的職責(zé)尚未真正履行。清單制度似乎成為政府自上而下的一項(xiàng)形式工程，政府權(quán)力運(yùn)行方式在權(quán)力清單公布后并沒(méi)有發(fā)生多大改變。所以說(shuō)，各地方政府編制和公開(kāi)權(quán)力清單和責(zé)任清單僅是權(quán)力清單制度建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，權(quán)力清單制度效能的真正發(fā)揮更需對(duì)不遵照?qǐng)?zhí)行清單目錄的政府行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化和完善。

三、推進(jìn)地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的法治化

各級(jí)地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的上述問(wèn)題，主要是因?yàn)榈胤礁骷?jí)政府并沒(méi)有按照法治的原則和框架構(gòu)建權(quán)力清單制度，因此，權(quán)力清單于某些地方政府而言僅是形式工程，沒(méi)有真正發(fā)揮作用。只有實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度建設(shè)的法治化，才是確保權(quán)力清單制度有效運(yùn)行、避免成為"一紙清單"的重要保障。權(quán)力清單制度建設(shè)的法治化要求各級(jí)地方政府結(jié)合各地實(shí)際，在重視上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性的穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力

權(quán)力清單制度的推行本是政府內(nèi)部對(duì)自身權(quán)力的一種主動(dòng)約束，是政府內(nèi)部的一場(chǎng)“自我革命”，[4]因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在推行權(quán)力清單制度的過(guò)程中應(yīng)身先士卒，自覺(jué)杜絕傳統(tǒng)的特權(quán)思維，堅(jiān)持法治思維，按照職權(quán)法定、于法有據(jù)的原則編制好權(quán)力清單，并嚴(yán)格按清單的內(nèi)容行使權(quán)力。首先，思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)從思想上高度重視推行權(quán)力清單工作，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方市縣兩級(jí)政府權(quán)力清單制度建設(shè)，從市級(jí)層面統(tǒng)一行政權(quán)力類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)，避免各縣市權(quán)力數(shù)量相差懸殊，并確立各級(jí)政府進(jìn)行權(quán)力清單編制的人力資源和經(jīng)費(fèi)保障。其次，在權(quán)力清單的編制過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定并主動(dòng)廣泛征求專家學(xué)者及社會(huì)公眾意見(jiàn)，集思廣益，突破權(quán)力清單編制的主體能力不足的困境，保證每項(xiàng)法律賦予的權(quán)力進(jìn)清單，保證權(quán)力清單中的每項(xiàng)權(quán)力都于法有據(jù)。最后，權(quán)力清單制定出來(lái)后，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)帶頭依單行使權(quán)力，避免讓權(quán)力清單成為擺設(shè)。

（二）建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)責(zé)清單制度

法治政府應(yīng)是有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相一致的政府。因此，政府在編制地方政府權(quán)力清單時(shí)，應(yīng)按照權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配的原則，加快推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單整合為一張權(quán)責(zé)清單，實(shí)行一項(xiàng)行政權(quán)力對(duì)應(yīng)一項(xiàng)或多項(xiàng)責(zé)任。進(jìn)一步明確和細(xì)化不履行權(quán)責(zé)清單或履行權(quán)責(zé)清單不到位的責(zé)任，并加快制定問(wèn)責(zé)追責(zé)和考核的依據(jù)與辦法。此外，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約，廣泛公布權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中每個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，責(zé)任范圍。

（三）建立權(quán)力清單的公眾參與機(jī)制

權(quán)力清單制度的公眾參與可以保障權(quán)力清單制度的正當(dāng)性、科學(xué)性及可接受性，避免行政專斷。要擴(kuò)大地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的公眾參與，各級(jí)各部門要積極創(chuàng)新工作渠道，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力清單制度意義、內(nèi)容及與群眾利益之間的關(guān)系的宣傳，讓社會(huì)公眾知曉權(quán)力清單，關(guān)心權(quán)力清單，增強(qiáng)參與權(quán)力清單制度建設(shè)的積極性主動(dòng)性。要進(jìn)一步完善和細(xì)化權(quán)力清單中的權(quán)力運(yùn)行流程，讓社會(huì)公眾在辦事過(guò)程中辦前有底、辦中有數(shù)、辦后有喜，從而增強(qiáng)其參與權(quán)力清單制度建設(shè)的熱情。要配套公布對(duì)違反權(quán)力清單行使權(quán)力的監(jiān)督方式，并及時(shí)曝光違反清單內(nèi)容的行政行為，在全市上下?tīng)I(yíng)造推行權(quán)力清單實(shí)效的良好氛圍。

（四）建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

實(shí)行權(quán)力清單制度是一項(xiàng)持續(xù)的工程。權(quán)力清單建立和推行的過(guò)程也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不斷清理權(quán)力、不斷優(yōu)化權(quán)力的動(dòng)態(tài)過(guò)程。因此，地方政府應(yīng)特別注意，權(quán)力清單建設(shè)要適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊需求，實(shí)時(shí)跟蹤調(diào)整，并通過(guò)政府網(wǎng)站等公共媒體向社會(huì)及時(shí)公布，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理，并從制度上要確立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整的常設(shè)機(jī)構(gòu)，明確動(dòng)態(tài)調(diào)整工作程序，確保權(quán)力清單與行政體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革一致，實(shí)現(xiàn)部門職能與權(quán)力清單的完全吻合。

（五）建立權(quán)力清單的有效監(jiān)督制度

建立權(quán)力清單的有效監(jiān)督制度，應(yīng)首先明確監(jiān)督的管理機(jī)構(gòu)及監(jiān)督程序，重點(diǎn)管控權(quán)力清單的兩個(gè)階段：一是權(quán)力清單制定階段，二是權(quán)力清單制定后的運(yùn)行階段。對(duì)權(quán)力清單制定過(guò)程的監(jiān)督主要是嚴(yán)把法律關(guān)，無(wú)明確法律依據(jù)的權(quán)力必須排除在清單之外，而屬于法定職責(zé)范圍的事則應(yīng)納入權(quán)力清單中來(lái)，一旦出現(xiàn)憑人的主觀意愿或個(gè)人喜好清理權(quán)力、編制權(quán)力清單的行為，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，及時(shí)指出并制止，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對(duì)權(quán)力清單制定后的運(yùn)行階段的監(jiān)督包括對(duì)權(quán)力清單落實(shí)情況的監(jiān)督和對(duì)權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)督。對(duì)此，有效的辦法是各級(jí)地方政府部門可將權(quán)力清單的落實(shí)情況納入相關(guān)部門的績(jī)效考核，以督促其按權(quán)力清單目錄辦事，而對(duì)權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)督主要是監(jiān)督權(quán)力清單的更新是否嚴(yán)格按照已確立的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和程序，如是某些部門或領(lǐng)導(dǎo)擅自進(jìn)行更新和補(bǔ)充，則應(yīng)啟動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，追究相關(guān)部門的責(zé)任。

[1]易繼明.法治政府也是有限政府[J].私法，2012（2）：230-234.

[2]王春業(yè).論權(quán)力清單制度對(duì)行政權(quán)的控制與規(guī)范[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（6）：46-50.

[3]王垚.地方政府推行權(quán)力清單的現(xiàn)實(shí)困境[J].人民論壇，2015（36）：65-67.

[4]薛瑞漢.市縣政府推行權(quán)力清單制度問(wèn)題研究[J].中州學(xué)刊，2016（1）：1-6.

責(zé)任編輯：楊 煉

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1009-3605（2017）04-0019-05

2017-05-03

曹益平，女，湖南益陽(yáng)人，中共益陽(yáng)市委黨校講師、碩士，主要研究方向：農(nóng)村法治。