我國西北絲路沿線城市環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制探析

成小江，呂志祥

我國西北絲路沿線城市環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制探析

成小江，呂志祥*

（蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050）

我國西北地區(qū)面臨著生態(tài)系統(tǒng)退化、資源相對短缺、環(huán)境污染嚴(yán)重的嚴(yán)峻形勢，生態(tài)環(huán)境退化成為域內(nèi)絲路沿線城市全面發(fā)展的掣肘因素，已影響到“一帶一路”建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。西北絲路沿線城市所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、地形地貌復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)困境，需要構(gòu)建環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)相應(yīng)地方法規(guī)體系建設(shè)，以謀求區(qū)域環(huán)境共享共治，實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善、生態(tài)恢復(fù)之效果。

西北絲路沿線城市；環(huán)境協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制；法治建設(shè)

1 西北絲路沿線城市環(huán)境現(xiàn)狀

我國西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，西北絲路沿線城市資源短缺已然凸顯、環(huán)境問題日益嚴(yán)重、環(huán)境風(fēng)險還在增加。行政區(qū)劃制度的條塊分割，也極大地增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的難度，工業(yè)污染已成為該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后遺癥。自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的不同行政區(qū)域因經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，致使生態(tài)環(huán)境的治理和恢復(fù)情況參差不齊。陜西、甘肅、新疆是西北絲路沿線的主要省份，在“一帶一路”建設(shè)中具有“榮辱與共”的利害關(guān)系。任一行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重地環(huán)境問題都可能會損害其他行政區(qū)域的發(fā)展利益，進(jìn)而影響整個區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)文化社會生態(tài)的全面發(fā)展格局。

1.1 資源短缺已然凸顯

西北絲路沿線城市資源短缺的形勢比較嚴(yán)峻，環(huán)境資源承載力明顯不足。西北地區(qū)平均年降水量為300 mm，但蒸發(fā)量遠(yuǎn)高于降水量，烏魯木齊、蘭州、西安等省會城市生活用水嚴(yán)重不足。祁連山、天山等高山冰雪融水所形成的內(nèi)流河孕育了河岸周邊的綠洲城市，如甘肅的敦煌、酒泉、嘉峪關(guān)以及新疆的石河子、喀什、伊犁等城市皆得益于綠洲而發(fā)展。高山冰雪融水是地表徑流和地下水的直接來源，地表徑流和地下水是綠洲城市的主要依托，但冰川雪線正在上升，出山徑流日趨減少。西北絲路沿線城市礦產(chǎn)資源儲量逐漸降低，煤、石油、天然氣、稀土、鎳等礦產(chǎn)資源因過度開采而面臨枯竭，包頭的鋼鐵工業(yè)、玉門的石油工業(yè)以及金昌和白云鄂博的有色金屬工業(yè)等皆因資源供給問題而出現(xiàn)經(jīng)營困難。

1.2 環(huán)境問題日益嚴(yán)重

西北絲路沿線城市由于其地理位置的限制而與東部發(fā)達(dá)城市存在較大差距，地形地貌復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)困境導(dǎo)致貧困集中連片。“一帶一路”建設(shè)給西北的城市化帶來了機(jī)遇，但也有挑戰(zhàn)?？茖W(xué)的城市化可以通過采用平整土地、綠化環(huán)境等措施促進(jìn)環(huán)境改善，使生態(tài)環(huán)境向有利于促進(jìn)社會發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。但環(huán)境資源承載力不足始終是該區(qū)域城市化發(fā)展的制約因素，城市化進(jìn)程必然觸碰生態(tài)環(huán)境脆弱敏感區(qū)。西安、蘭州、烏魯木齊等省會城市地下水位降低導(dǎo)致頻繁出現(xiàn)地面沉降、路基塌陷等現(xiàn)象，并且地下水受到污染，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)等重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的建設(shè)也將促進(jìn)新的城市化發(fā)展，但也可能帶來更為嚴(yán)重的環(huán)境問題。

1.3 環(huán)境風(fēng)險還在增加

西北絲路沿線城市承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和推進(jìn)跨境產(chǎn)業(yè)合作也存在潛在的環(huán)境風(fēng)險。東部發(fā)達(dá)城市與西北絲路沿線城市間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對比差異明顯，東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可能造成承接地區(qū)更為嚴(yán)重的環(huán)境污染。因?yàn)椋獠拷?jīng)濟(jì)力量往往是區(qū)域資源不能可持續(xù)利用的重要干預(yù)因素，“局外人”可能不會關(guān)注當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)性[1]。如果盲目承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可能會造成新的環(huán)境問題，延緩本地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色升級的步伐。更何況西北絲路沿線城市環(huán)境保護(hù)制度尚不健全，很難應(yīng)對因綠色轉(zhuǎn)型滯后增加的環(huán)境風(fēng)險。“一帶一路”建設(shè)下產(chǎn)業(yè)對接合作需要發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢、挖掘資源潛力，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。但如果不加節(jié)制地進(jìn)行資源開發(fā)，破壞生態(tài)平衡，將會增加該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境成本。

2 西北絲路沿線城市聯(lián)動防治的機(jī)制缺陷

2.1 行政區(qū)域間缺乏橫向聯(lián)系機(jī)制

橫向聯(lián)系機(jī)制是以互相不具有行政隸屬關(guān)系的行政區(qū)為基礎(chǔ)，因?yàn)榉謱俨煌男姓^(qū)域，各自所借助的行政權(quán)力運(yùn)行模式也有所不同。生態(tài)環(huán)境的自然屬性與行政管理區(qū)劃的人為屬性的相互矛盾難以調(diào)和[2]。行政區(qū)管轄與區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動存在利益糾葛，尤其在區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入和污染物排放方面的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，增加了環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)工作的難度指數(shù)。西北絲路沿線城市具有區(qū)域復(fù)雜性和環(huán)境問題復(fù)合性的特點(diǎn)，各行政區(qū)域因其自身環(huán)境現(xiàn)狀的不同和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的差異，在“綠水青山”和“金山銀山”之間的取舍程度也就不盡相同。根據(jù)京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)動防治環(huán)境污染的實(shí)施情況分析，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的污染控制并不執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。部分省市相互間簽訂區(qū)域行政協(xié)議，但通過該種行政協(xié)議達(dá)到合作目的的最大障礙在于缺乏互信，這會增加磋商難度和減少締結(jié)利益平衡行政協(xié)議的可能性[3]。橫向聯(lián)系機(jī)制的有效實(shí)施其關(guān)鍵在于橫向利益的分配，現(xiàn)有聯(lián)席會議制度因難以平衡各行政區(qū)域間的既有利益和預(yù)期利益，故而在經(jīng)濟(jì)和資源分布參差不齊的行政區(qū)之間分?jǐn)傊卫碡?zé)任就會存在效率問題，況且西北絲路沿線城市尚未被劃定為表現(xiàn)整體形式的重點(diǎn)區(qū)域。

2.2 行政區(qū)域間統(tǒng)籌聯(lián)動缺乏協(xié)作平臺

環(huán)境信息共享是西北絲路沿線城市環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動的關(guān)鍵因素，行政區(qū)域間統(tǒng)籌聯(lián)動缺乏協(xié)作最突出的依然是缺乏信息共享平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的到來，使政府環(huán)境信息公開的方式發(fā)生了巨大變化。各級環(huán)境保護(hù)行政單位都建立了專門網(wǎng)站定期發(fā)布環(huán)境保護(hù)法律、政策，公布最新環(huán)境狀況等重要信息。根據(jù)我國環(huán)境信息公開制度的規(guī)定，環(huán)境信息主要是指政府和企業(yè)“記錄、保存”的環(huán)境信息。但是，尚未構(gòu)建西北絲路沿線城市環(huán)境信息管理系統(tǒng)，使區(qū)域環(huán)境信息共享困難。區(qū)域環(huán)境信息公開和共享是統(tǒng)籌聯(lián)動的基礎(chǔ)性內(nèi)容，準(zhǔn)確及時發(fā)布環(huán)境信息是社會公眾獲知環(huán)境狀況的直接途徑。各行政區(qū)域的環(huán)保部門在發(fā)布環(huán)境信息過程中有所保留，環(huán)境信息公開不及時，社會公眾的環(huán)境知情權(quán)很難獲得保障。行政管理區(qū)域的人為屬性成為環(huán)境信息共享的阻礙，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的升溫變異同樣影響相鄰行政區(qū)域的防治效率。特別是甘肅、新疆兩相鄰省份所在區(qū)域生態(tài)極為脆弱，土地沙化問題突出，治理難度極大。應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境污染和生態(tài)破壞情況需要行政區(qū)域間協(xié)商構(gòu)建應(yīng)急平臺，采取高效快捷的應(yīng)對措施防止生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，避免造成更為嚴(yán)重的后果。

2.3 環(huán)境執(zhí)法與司法聯(lián)動缺乏法制保障

傳統(tǒng)而言，環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力歸屬于行政部門，環(huán)境司法的權(quán)力歸屬于司法部門，兩者之間并沒有直接關(guān)聯(lián)。隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞的形勢日益嚴(yán)峻，環(huán)境執(zhí)法受到多方掣肘，導(dǎo)致執(zhí)法困境，行政強(qiáng)制權(quán)力削減造成執(zhí)法疲軟。西北絲路沿線城市環(huán)境執(zhí)法的首要制約因素仍是經(jīng)濟(jì)相對落后，許多行政區(qū)依然處于欠發(fā)達(dá)階段，勢必導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法可分配資源短缺的現(xiàn)實(shí)問題存在，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的成本往往很低，污染破壞后的治理修復(fù)成本卻很高且見效周期漫長。社會公眾并不期望環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)程序止于執(zhí)法層面，或許司法干預(yù)作出最終裁決更能體現(xiàn)公示公信。但我國環(huán)境執(zhí)法與司法聯(lián)動依然停留在理論階段，從環(huán)境執(zhí)法到環(huán)境司法的制度設(shè)計(jì)上存在諸多問題。地方各行政區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法資源和司法資源配備差異，使環(huán)境執(zhí)法與司法聯(lián)動的最終效果千秋各異。尤其是環(huán)境犯罪行政前置性評價問題難以規(guī)避，協(xié)調(diào)聯(lián)動既無法律上的依據(jù)，也無制度上的保障。特別是環(huán)境犯罪的立案材料主要來源于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，且存在失職或?yàn)^職拷問的追責(zé)風(fēng)險[4]。

3 完善區(qū)域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動防治機(jī)制的建議

3.1 加強(qiáng)行政區(qū)域間的橫向聯(lián)系機(jī)制

我國西北絲路沿線城市環(huán)境保護(hù)皆是以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)，行政區(qū)域間進(jìn)行污染治理和生態(tài)修復(fù)缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動的框架。“一帶一路”建設(shè)對于西北絲路沿線城市而言既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，各行政區(qū)域的污染治理和生態(tài)修復(fù)成為迎接發(fā)展機(jī)遇的前提；西北絲路沿線城市擁有共同的利益鏈，區(qū)域合作協(xié)議與區(qū)域聯(lián)席會議成為行政區(qū)域間橫向聯(lián)系必要性和可能性的先決條件。

3.1.1 區(qū)域合作協(xié)議

行政區(qū)域間橫向聯(lián)系機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于簽訂區(qū)域合作協(xié)議，并以立法的形式確定該類協(xié)議的性質(zhì)與效力，在執(zhí)行方面會減少很多地方制約因素。

3.1.2 區(qū)域聯(lián)席會議

區(qū)域聯(lián)席會議的目的是聯(lián)合協(xié)商解決區(qū)域復(fù)雜的和復(fù)合的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，聯(lián)席形式可以多元并可設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以平衡各行政區(qū)域環(huán)境利益及責(zé)任關(guān)系。

3.2 構(gòu)建跨行政區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制

西北環(huán)保督查中心是環(huán)保部執(zhí)法監(jiān)督的派出機(jī)構(gòu)，主要從事重大環(huán)境案件的查辦和跨域環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)工作等。因其行政級別和執(zhí)法資源的限制，難以滿足西北絲路沿線城市環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求。我國環(huán)境行政管理體制只重視行政區(qū)劃機(jī)構(gòu)，而對生態(tài)區(qū)域機(jī)構(gòu)有所忽視，其弊端最終暴露于環(huán)境保護(hù)管理職能的履行[5]。故需要構(gòu)建跨行政區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制，組建環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并配備專門人員。環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部劃分若干執(zhí)法小組，整合環(huán)境執(zhí)法力量分區(qū)監(jiān)管環(huán)境污染和生態(tài)破壞區(qū)域。特別是在行政區(qū)域接壤地帶和跨界流域河段，更應(yīng)突出環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的行政效能。西北絲路沿線城市相鄰行政區(qū)環(huán)境糾紛主要在于流域污染、跨界大氣污染、跨界生態(tài)破壞等問題，尤其是流域污染因治理對象具有流動性，應(yīng)成為環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法重點(diǎn)監(jiān)管對象。

3.3 完善跨行政區(qū)域，統(tǒng)籌聯(lián)動協(xié)作平臺

西北絲路沿線城市集群發(fā)展成為第二亞歐大陸橋暢通無阻的基礎(chǔ)性保障，“一帶一路”建設(shè)加快了西北絲路沿線的城市化進(jìn)程。如何做好污染治理和生態(tài)保護(hù)工作已成為整個區(qū)域的環(huán)境技術(shù)難題，能否協(xié)調(diào)處理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益，關(guān)系著生態(tài)文明建設(shè)的最終效果。西北絲路沿線城市所處區(qū)域自然環(huán)境背景不同，各自應(yīng)對行政轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治技術(shù)手段也不同。在解決水污染、大氣污染、土地沙化、植被破壞等區(qū)域共同面臨的環(huán)境問題時，各行政區(qū)所采取的防治措施也各具特點(diǎn)，最終結(jié)果也存在差異。各行政區(qū)在擁有特定領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢時同樣存在其他領(lǐng)域的技術(shù)障礙，故需協(xié)商建立區(qū)域環(huán)境技術(shù)中心，搭建區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺，以整合環(huán)境保護(hù)力量協(xié)調(diào)應(yīng)對區(qū)域突發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。

3.4 推動環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動的保障性立法

我國西北絲路沿線城市分布稀疏，城際間距較大，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題分散。各行政區(qū)陷入為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的誤區(qū)，對污染企業(yè)進(jìn)行地方保護(hù)，構(gòu)成集中解決環(huán)境問題的巨大障礙。所以，必須推動環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動立法，以構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法與刑事司法相銜接的法律機(jī)制。

3.4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

行政區(qū)域間橫向聯(lián)系機(jī)制、區(qū)域統(tǒng)籌聯(lián)動協(xié)作平臺以及區(qū)域環(huán)境技術(shù)中心和環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺的建立尚需國家制定跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法的法律法規(guī)予以保障。我國《環(huán)境保護(hù)法》第二十條為環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的建立提供了法律依據(jù)，但仍需要賦予聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)。2016年國務(wù)院《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出了建立跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制的構(gòu)想，但尚需制定區(qū)域環(huán)境技術(shù)援助和環(huán)境數(shù)據(jù)共享等監(jiān)督管理制度，以保證監(jiān)察執(zhí)法順利進(jìn)行。國務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定行政區(qū)域間橫向聯(lián)系機(jī)制的相關(guān)條例、規(guī)定或具體實(shí)施辦法，確立區(qū)域合作協(xié)議和區(qū)域聯(lián)席會議的法律地位，以督促相關(guān)行政區(qū)域積極履行協(xié)議內(nèi)容。

3.4.2 加強(qiáng)地方立法

西北絲路沿線城市間實(shí)施跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法尚需加強(qiáng)相關(guān)地方立法。區(qū)域合作協(xié)議由同級行政區(qū)協(xié)商制定，雖更能表達(dá)污染治理和生態(tài)保護(hù)的良好愿望，但其實(shí)質(zhì)是區(qū)域行政協(xié)議。域內(nèi)各地方政府難免顧及經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視協(xié)議內(nèi)容，進(jìn)而導(dǎo)致整個機(jī)制的崩潰[6]。區(qū)域聯(lián)席會議在組織形式上也需要法律制度予以規(guī)范，否則除具有象征作用外價值甚小。西北五省區(qū)尚可聯(lián)合制定《環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制具體實(shí)施辦法》，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域行政協(xié)議的法律效力、相關(guān)權(quán)利義務(wù)、違約救濟(jì)途徑，區(qū)域聯(lián)席會議的組織形式、會期、參會人員、監(jiān)督管理，以及聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能權(quán)限、人員配備、任用標(biāo)準(zhǔn)等。環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制實(shí)施辦法還需要通過各省區(qū)人大上升為地方立法。

[1][英]杰拉爾德·G·馬爾騰.人類生態(tài)學(xué)——可持續(xù)發(fā)展的基本概念[M].顧朝林，袁曉輝等譯，北京：商務(wù)印書館，2012：175.

[2]呂忠梅.環(huán)境法導(dǎo)論[M].2版.北京：北京大學(xué)出版社，2015：115.

[3]何淵.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下行政協(xié)議的法律效力[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，11（4）：36-41.

[4]董邦俊.論我國環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之銜接[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2013，13（6）：1-8.

[5]陳海嵩.解釋論視角下的環(huán)境法研究[M].北京：法律出版社，2016：120.

[6]高桂林，陳云俊，于鈞泓.大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法制研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2016：68-69.

The Research on Coordinated Linkage Mechanism of Environmental Protection of the Cities along the Silk Road in Northwest China

Cheng Xiaojiang,Lv Zhixiang*
（College of Law,Lanzhou University of Technology,Lanzhou Gansu 730050,China）

China's northwest inland areas face grim situation,such as degradation of ecosystems,relative shortage of resources and serious environmental pollution.The deterioration of the ecological environment has become an obstacle to the comprehensive development of the cities along the Silk Road,which has seriously affected the realization of the national strategy.The cities along northwest Silk Road have a real dilemma of weak economy and complex terrain.It needs to build environmental protection coordination and linkage mechanism,to strengthen the corresponding local regulatory system,to seek the sharing governance of regional environmental,so as to achieve the remediation effect of environmental improvement and ecological restoration.

the cities along northwest Silk Road,environmental protection coordination and linkage mechanism,legal construction

D922.68

A

1008-813X（2017）05-0020-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.05.05

2017-06-30

中國法學(xué)會部級項(xiàng)目《水危機(jī)視閾下西北地區(qū)再生水回用法律保障機(jī)制研究》（CLS（2015）D143）；甘肅省2015年度社科規(guī)劃項(xiàng)目《西北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究——以渭河源頭區(qū)為例》的階段性研究成果

成小江（1991-），男，重慶萬州人，蘭州理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境法研究。

*通訊作者：呂志祥（1967－），男，甘肅通渭人，畢業(yè)于蘭州大學(xué)民族法學(xué)專業(yè)，博士，教授，主要從事環(huán)境法研究。

（編輯：周利海）