失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助模式存在的問(wèn)題與改革路徑

韓 冰，熊 亮

（1.長(zhǎng)沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410116）

失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助模式存在的問(wèn)題與改革路徑

韓 冰1，熊 亮2

（1.長(zhǎng)沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410116）

我國(guó)實(shí)行了三十多年的計(jì)劃生育政策產(chǎn)生了數(shù)以億計(jì)的獨(dú)生子女家庭，同時(shí)也產(chǎn)生了大量失獨(dú)家庭。伴隨年歲的增長(zhǎng)，失獨(dú)老人的養(yǎng)老需求日益增加，而現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及集中養(yǎng)老等模式還存在扶助主體單一、供需錯(cuò)位、覆蓋面窄等諸多問(wèn)題，難以從根本上解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老困境。以失獨(dú)家庭需求為導(dǎo)向，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與、分類扶助的失獨(dú)家庭精準(zhǔn)扶助模式是滿足失獨(dú)家庭差異化養(yǎng)老需求的必然要求與出路。

失獨(dú)家庭；失獨(dú)老人；養(yǎng)老扶助模式

一、問(wèn)題的提出

失獨(dú)者的數(shù)量目前尚未有全國(guó)性的專項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但很多機(jī)構(gòu)和學(xué)者運(yùn)用人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行了估算。王廣州以1990年、2000年、2010年三次人口普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，估算2010年累計(jì)失獨(dú)家庭超過(guò)100萬(wàn)。[1]2010年周偉、米紅等結(jié)合近四十年來(lái)四次普查數(shù)據(jù)并用積分方程構(gòu)建隊(duì)列婦女獨(dú)生概率模型，估算中國(guó)失獨(dú)家庭已達(dá)241.26萬(wàn)。[2]《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》顯示，2012年我國(guó)失獨(dú)家庭超100萬(wàn)個(gè)，且每年以約7.6萬(wàn)個(gè)的數(shù)量持續(xù)增加。[3]易富賢則認(rèn)為，在不久的將來(lái)中國(guó)將產(chǎn)生1000萬(wàn)個(gè)以上的失獨(dú)家庭。[4]盡管關(guān)于失獨(dú)家庭數(shù)量存在較大的差異，但都表明失獨(dú)人群數(shù)量日益龐大。

伴隨著年歲的增長(zhǎng)，失獨(dú)父母經(jīng)濟(jì)困難、精神憂郁、日常照料缺失等問(wèn)題日益凸顯，而現(xiàn)行的扶助模式還存在著扶助主體單一、供需錯(cuò)位、覆蓋面窄等諸多問(wèn)題，在解決失獨(dú)父母的養(yǎng)老問(wèn)題中難以發(fā)揮重要作用。本文將對(duì)現(xiàn)行的失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助模式存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析與反思，并提出構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與、分類扶助的失獨(dú)家庭扶助模式，以期逐步完善我國(guó)失獨(dú)家庭扶助體系。

二、失獨(dú)家庭現(xiàn)行主要養(yǎng)老扶助方式及其存在的問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老扶助模式及其問(wèn)題

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老扶助模式是指由社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為老年人提供飲食起居全方位生活照顧[5]。然而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式也存在多方面的問(wèn)題：一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總量不足與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率偏高。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為公辦、民辦非企業(yè)性質(zhì)與民辦三類。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因享受政府財(cái)政撥款，一般采取無(wú)償或低償?shù)男问綖槿裏o(wú)、低保、特困等弱勢(shì)群體提供供養(yǎng)服務(wù)，大部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配套設(shè)施完善、人員服務(wù)規(guī)范，床位供不應(yīng)求，經(jīng)常出現(xiàn)“一床難求”狀況。民辦非企業(yè)性質(zhì)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都采取收費(fèi)的形式向老人提供供養(yǎng)服務(wù)，而大部分失獨(dú)家庭都處于經(jīng)濟(jì)困難狀態(tài)，姚兆余（2014）在對(duì)南京部分失獨(dú)家庭的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)月收入超過(guò)5000元的家庭僅占8.3%；《湖北日?qǐng)?bào)》對(duì)武漢“連心家園”600多名失獨(dú)父母進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在城鎮(zhèn)50%的失獨(dú)家庭月收入低于1200元，在農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后且社會(huì)保障制度不健全，大部分失獨(dú)群體沒有離退休金或者只有少量養(yǎng)老金。這就使得大量需要機(jī)構(gòu)供養(yǎng)服務(wù)的失獨(dú)老人因支付能力不足而無(wú)法入住。此外許多失獨(dú)老人受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是一件很丟面子的事情，尤其是失獨(dú)老人在看到其他老人的子女來(lái)探望時(shí)容易對(duì)他們?cè)斐啥蝹Γ麄儗?duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中的這種雜居模式非常排斥。

（二）集中養(yǎng)老扶助模式及其問(wèn)題

集中養(yǎng)老就是由政府出資建造僅限于失獨(dú)老人入住的養(yǎng)老基地，如2013年寧波市海曙區(qū)并肩行照護(hù)院以及2016年北京市成立的第五福利院，就是失獨(dú)老人典型的集中養(yǎng)老扶助模式。由于皆有喪子的經(jīng)歷，集中養(yǎng)老扶助模式在一定程度上可以使失獨(dú)父母能夠在精神層面上相互慰藉，以克服自卑、封閉與孤獨(dú)的情緒。

然而當(dāng)前失獨(dú)老人集中養(yǎng)老模式尚存在諸多問(wèn)題，集中養(yǎng)老模式成本大，幾乎完全要靠政府投入，這就直接導(dǎo)致專門針對(duì)失獨(dú)老人的養(yǎng)老院嚴(yán)重缺乏。以北京市為例，據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，北京現(xiàn)有失獨(dú)老人約7000人，唯一一所專門針對(duì)失獨(dú)老人的第五福利院僅擁有450張床位，根本無(wú)法解決全市7000多失獨(dú)老人的集中養(yǎng)老問(wèn)題。在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政更是無(wú)法承受集中養(yǎng)老模式。此外集中養(yǎng)老夸大了失獨(dú)群體與其他群體的差異，有過(guò)度特殊化的傾向，容易引發(fā)連鎖效應(yīng)，使得其他如殘疾人、孤寡老人等弱勢(shì)群體也可能提出要求集中養(yǎng)老要求。

（三）社區(qū)養(yǎng)老扶助模式及其問(wèn)題

社區(qū)養(yǎng)老模式是指以社區(qū)為載體，在社區(qū)基層組織的主導(dǎo)下，充分利用社區(qū)的人力、物力和財(cái)力資源，為本社區(qū)老人提供幫助，使得老人能夠在熟悉的環(huán)境內(nèi)安享晚年。

然而由于城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡，很多農(nóng)村地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)滯后，甚至尚未起步，使得社區(qū)養(yǎng)老模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)。其次社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，服務(wù)內(nèi)容僅限于提供滿足老年人生存需求的生活服務(wù)，對(duì)于發(fā)展需求，尤其是失獨(dú)老人這一特殊群體的精神需求，社區(qū)養(yǎng)老模式無(wú)法滿足。此外社區(qū)養(yǎng)老扶助模式發(fā)展的動(dòng)力仍然是依靠社區(qū)管理者的重視程度和社區(qū)居民的道德覺悟，具有隨意性和不確定性，缺乏動(dòng)力機(jī)制，難以可持續(xù)發(fā)展。[6]

（四）社會(huì)組織養(yǎng)老扶助模式及其問(wèn)題

近年來(lái)隨著我國(guó)社會(huì)組織的迅速發(fā)展以及“小政府、大社會(huì)”治理理念的逐步形成，作為多元治理主體之一的社會(huì)組織參與我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的作用日益顯現(xiàn)，尤其是在對(duì)失獨(dú)家庭的養(yǎng)老扶助服務(wù)方面更是發(fā)揮著重要作用，如長(zhǎng)沙的溫心家園服務(wù)中心、蘇州的“連心家園”等。

但社會(huì)組織主導(dǎo)失獨(dú)家庭養(yǎng)老供給模式也存在不足，我國(guó)社會(huì)組織總體上仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，數(shù)量少、規(guī)模小且自身能力欠缺，參與失獨(dú)家庭服務(wù)大多處于被動(dòng)狀態(tài)，很難保證對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障供給的連續(xù)性。以長(zhǎng)沙溫心家園服務(wù)中心為例，其屬于民辦非企業(yè)單位，自身籌資能力有限，主要依靠政府購(gòu)買其服務(wù)以及志愿者參與來(lái)運(yùn)行，很難保證服務(wù)的可持續(xù)性。

三、失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助模式的改革路徑

政府作為計(jì)劃生育政策的決策者、組織者和實(shí)施者，在解決失獨(dú)父母的養(yǎng)老問(wèn)題中應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與、分類扶助的失獨(dú)家庭“政府+”精準(zhǔn)扶助模式是滿足失獨(dú)家庭差異化養(yǎng)老需求的必然要求與出路。

（一）政府主導(dǎo)

失獨(dú)家庭的產(chǎn)生很大部分原因是國(guó)家計(jì)劃生育政策所致，政府責(zé)無(wú)旁貸要給予這一類弱勢(shì)群體的基本養(yǎng)老照顧和保障。此外政府對(duì)失獨(dú)家庭這一弱勢(shì)群體進(jìn)行扶助也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、和諧的必然要求。政府主導(dǎo)失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.完善保障制度，做好頂層設(shè)計(jì)

2001年《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》第二十七條規(guī)定，獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助，這也是對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行扶助的第一個(gè)法規(guī)。隨后2007年推出《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》，2010年制定了《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，2013年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，然而這些試點(diǎn)方案、暫行辦法以及通知除了明確規(guī)定每月幾百元不等的扶助金外，其他扶助內(nèi)容表達(dá)過(guò)于籠統(tǒng)，大多使用有條件的地方對(duì)計(jì)劃生育特殊困難家庭可“優(yōu)先安排”“鼓勵(lì)和支持”“給予相應(yīng)救助”“給予必要的補(bǔ)貼、幫助”等，使得職能部門在執(zhí)行過(guò)程中缺乏可操作性。政府應(yīng)該對(duì)失獨(dú)家庭扶助的具體運(yùn)行模式、監(jiān)督管理等問(wèn)題進(jìn)行全面性的戰(zhàn)略安排，甚至制定直接與失獨(dú)群體相關(guān)的養(yǎng)老保障條例，逐步完善失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障制度，以解決失獨(dú)家庭的后顧之憂。

2.以社區(qū)為依托平臺(tái)，建立服務(wù)需求信息庫(kù)

近年來(lái)雖然政府對(duì)失獨(dú)家庭問(wèn)題越來(lái)越重視，但在對(duì)失獨(dú)家庭的管理方面仍顯滯后，對(duì)失獨(dú)老人的統(tǒng)計(jì)非?；\統(tǒng)，民政、計(jì)生等相關(guān)部門大多僅有失獨(dú)老人簡(jiǎn)單的年齡、性別等基本信息，這也直接導(dǎo)致幫扶無(wú)法細(xì)致化具體化。因此政府必須以社區(qū)為依托，建立失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助服務(wù)需求信息庫(kù)，詳細(xì)記錄每個(gè)失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況、精神狀態(tài)、身體狀況等信息，并將這些信息整理分類錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，將分散在政府民政、計(jì)生等職能部門有關(guān)失獨(dú)家庭的信息實(shí)現(xiàn)共享，打破信息孤島，以便于進(jìn)行針對(duì)性的精準(zhǔn)扶助。[7]

（二）促進(jìn)多元參與和協(xié)作

政府主導(dǎo)并不意味政府是失獨(dú)家庭唯一扶助服務(wù)供給主體，“政府+”扶助模式需要市場(chǎng)、社會(huì)組織以及志愿者等扶助主體廣泛參與和協(xié)作。

1.促進(jìn)多元參與

福利多元主義認(rèn)為政府不是社會(huì)福利的唯一供給主體和來(lái)源，多元參與社會(huì)福利的供給已是必然趨勢(shì)。顯然失獨(dú)家庭的困境也需要市場(chǎng)、社會(huì)組織、志愿者以及社會(huì)各方力量的多元參與。

社會(huì)組織作為社會(huì)福利與服務(wù)中一支重要力量，近年來(lái)在我國(guó)發(fā)展迅速，截至2016年全國(guó)社會(huì)組織已達(dá)66萬(wàn)個(gè)，其業(yè)務(wù)范圍涉及教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，尤其是在失獨(dú)家庭需求供給方面具有貼近社會(huì)、低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)。因此政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉及失獨(dú)家庭領(lǐng)域社會(huì)組織的培育與引導(dǎo)，除出臺(tái)優(yōu)惠政策以及加大對(duì)社會(huì)組織的資金投入外，還可以采取政府出資購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的方式，使更多社會(huì)組織參與到失獨(dú)群體幫扶工作中，從而發(fā)揮社會(huì)組織自身優(yōu)勢(shì)，更好地為失獨(dú)群體開展扶助服務(wù)。[8]

市場(chǎng)是失獨(dú)家庭扶助服務(wù)多元化供給的重要主體，市場(chǎng)的介入也是失獨(dú)家庭扶助服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。促進(jìn)市場(chǎng)參與首先要求政府規(guī)范失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，引導(dǎo)民間資本參與失獨(dú)家庭扶助服務(wù)供給。其次對(duì)失獨(dú)家庭發(fā)展性（享受）扶助服務(wù)需求，要充分釋放市場(chǎng)活力，鼓勵(lì)市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。此外政府還可以采取向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)以及公辦民營(yíng)等方式吸引民間資本投資失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，甚至可以考慮出臺(tái)專門針對(duì)失獨(dú)家庭扶助服務(wù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，扶持民間資本進(jìn)入失獨(dú)家庭扶助服務(wù)產(chǎn)業(yè)。[9]

針對(duì)我國(guó)志愿者人數(shù)偏少、參與意識(shí)缺乏的狀況，相關(guān)部門應(yīng)該建立針對(duì)志愿者的激勵(lì)機(jī)制，幫助志愿者通過(guò)參與失獨(dú)老人的扶助服務(wù)獲得價(jià)值感和成就感，從而保證志愿服務(wù)的可持續(xù)性。

2.加強(qiáng)多元協(xié)作

協(xié)作不是簡(jiǎn)單的參與，而是在失獨(dú)家庭需求進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，對(duì)供給側(cè)進(jìn)行改革，將各扶助供給主體組合成政府+市場(chǎng)、政府+社會(huì)組織、社會(huì)組織+市場(chǎng)+志愿者等形式以應(yīng)對(duì)失獨(dú)家庭的差異化需求，從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。如利用社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)以社會(huì)組織為扶助主體，可以建立社會(huì)組織+志愿者的扶助形式為失獨(dú)家庭提供家政、日托、上門送餐等日常生活照料服務(wù)以及精神慰藉、情感幫扶服務(wù)；也可以采取市場(chǎng)+志愿者的組合形式，由醫(yī)生志愿者與醫(yī)療、保健品等生產(chǎn)企業(yè)合作，定時(shí)到社區(qū)為失獨(dú)老人提供定期上門體檢、舉辦健康講座、醫(yī)療保健品贈(zèng)送等服務(wù)，切實(shí)解決失獨(dú)老人在就醫(yī)方面的問(wèn)題。

（三）分類精準(zhǔn)扶助

不同失獨(dú)家庭因健康狀況、年齡以及經(jīng)濟(jì)收入等差異，其扶助需求的內(nèi)容與方式也明顯不同，而現(xiàn)行的失獨(dú)家庭扶助服務(wù)模式采取的是普惠制形式，一刀切扶助沒有考慮到失獨(dú)家庭需求的異質(zhì)性，極易造成供給服務(wù)與需求之間的錯(cuò)位。分類精準(zhǔn)扶助是在服務(wù)需求信息庫(kù)的基礎(chǔ)上，對(duì)失獨(dú)家庭的需求進(jìn)行分類，明確區(qū)分生活性（生存）需求與發(fā)展性（享受）需求，本著先生活性（生存）扶助，后發(fā)展性（享受）扶助的原則，對(duì)生活性（生存）需求應(yīng)按照普惠制原則無(wú)差異的提供無(wú)償或低償服務(wù)，對(duì)于發(fā)展性（享受）需求則可以參考市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)性收費(fèi)。

分類精準(zhǔn)扶助在一定程度上緩解了普惠制一刀切形式造成的供需錯(cuò)位矛盾。上海“安康通”就是典型的針對(duì)失獨(dú)家庭的分類扶助服務(wù)模式，失獨(dú)老人可以免費(fèi)享受“安康通”提供的一些信息咨詢、就醫(yī)指導(dǎo)、門診預(yù)約、事項(xiàng)提醒等的基本服務(wù)項(xiàng)目，而超出基本服務(wù)項(xiàng)目范圍的家電水電維修、陪醫(yī)就診、家政服務(wù)等將收取一定的費(fèi)用。此外天津的鶴童模式也是一個(gè)成功的案例，鶴童養(yǎng)老院將需要照顧的老年人分為不同的等級(jí)，并根據(jù)照顧等級(jí)以及老人的收入水平提供收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同的服務(wù)。[10]

[1]王廣州.獨(dú)生子女死亡總量及變化趨勢(shì)研究[J].中國(guó)人口科學(xué)，2013（1）.

[2]周偉，米紅.中國(guó)失獨(dú)家庭規(guī)模估計(jì)及扶助標(biāo)準(zhǔn)探討[J].中國(guó)人口科學(xué)，2013（5）：2-9.

[3]吳玉韶.中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：3.

[4]易富賢.大國(guó)空巢：反思中國(guó)計(jì)劃生育政策[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2013：209.

[5]穆光宗.我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的困境與對(duì)策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（2）.

[6]謝勇才.老齡化背景下失獨(dú)家庭養(yǎng)老模式向何處去[J].東岳論叢，2016（8）.

[7]江治強(qiáng).經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策的改革思路[J].西部論壇，2015（4）.

[8]張帆，失獨(dú)群體幫扶工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策思考[J].人口與發(fā)展，2015（1）.

[9]張舉國(guó).“一核多元”：多元治理視閾下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[J].求實(shí)，2016（11）.

[10]汪大海，張建偉.福利多元主義視角下社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題——“鶴童模式”的經(jīng)驗(yàn)與瓶頸[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2013（2）.

責(zé)任編輯：詹花秀

C93

A

1009-3605（2017）05-0019-04

2017-06-20

湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“失獨(dú)家庭差異化社區(qū)照顧模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15C0674）；湖南省社科基金決策咨詢專項(xiàng)“供給側(cè)改革視角下湖南失獨(dú)家庭‘社區(qū)+’差異化養(yǎng)老服務(wù)模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16JCC061）；湖南省社科基金項(xiàng)目“多元參與失獨(dú)家庭差異化社區(qū)照顧模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15YBA199）。

1.韓冰，女，湖南長(zhǎng)沙人，長(zhǎng)沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，主要研究方向：社會(huì)保障；2.熊亮，男，湖南岳陽(yáng)人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要研究方向：社會(huì)政策。