一體三翼：城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新困境與出路

吳明華，徐勤兒，沈 綱

（常州大學(xué)，江蘇 常州 213100）

一體三翼：城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新困境與出路

吳明華1，徐勤兒2，沈 綱3

（常州大學(xué)，江蘇 常州 213100）

我國城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化建設(shè)體現(xiàn)社會的公平正義，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化并非易事?！耙惑w三翼”是城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化制度創(chuàng)新的出路?！耙惑w”指堅(jiān)持政府主導(dǎo)，借助市場機(jī)制，構(gòu)建基本公共體育服務(wù)多元供給體制；“三翼”包括：打破城鄉(xiāng)二元供給模式，建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共體育服務(wù)供給制度；改革公共財(cái)政制度，建立合理的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政支持體制；以滿足人民群眾的需求為導(dǎo)向，建立科學(xué)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給決策機(jī)制。我們期望在“一體”的導(dǎo)引下，通過財(cái)政支持、需求決策與一體化供給三種制度的內(nèi)生支撐，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化。

公共體育服務(wù)；均等化；制度創(chuàng)新；一體三翼

十八大報(bào)告明確指出：“把推動城鄉(xiāng)一體化作為解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”，同時提出：“必須堅(jiān)持和維護(hù)社會公平正義，這也是中國特色社會正義的價值優(yōu)勢”，“要加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。目前，我國城鄉(xiāng)一體化公共體育服務(wù)體系及城鄉(xiāng)基本公共體育服務(wù)均等化建設(shè)仍然面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，基層政府城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新需要有新的突破，本文希望通過剖析城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)非均等化的制度根源及城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化制度創(chuàng)新的制約因素，探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化制度創(chuàng)新的基本思路。

一

公共體育服務(wù)主要是指為維護(hù)社會的公平正義、保障公民的基本生存和發(fā)展權(quán)利，由政府部門向社會提供的公共體育產(chǎn)品與服務(wù)。由政府部門主導(dǎo)向社會提供的公共體育經(jīng)費(fèi)及場地設(shè)施、健身指導(dǎo)及健身活動、體質(zhì)監(jiān)測及信息服務(wù)、組織及制度保障等構(gòu)成公共體育服務(wù)體系，公共體育服務(wù)體系建設(shè)需要政府主導(dǎo)、社會參與及制度創(chuàng)新。[1]基本公共服務(wù)則是以一定時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平為基礎(chǔ)，在社會共識基礎(chǔ)上，政府為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和發(fā)展、保障公民的基本生存和發(fā)展權(quán)利、實(shí)現(xiàn)社會公平正義而提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)?；竟卜?wù)均等化，一是要?；荆欢且然?；三是要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。政府應(yīng)該保障公民的基本公共服務(wù)的有效供給，同時應(yīng)該促進(jìn)地區(qū)之間公共服務(wù)水平要大體均衡，城鄉(xiāng)居民之間公共服務(wù)質(zhì)量基本均等。[2]

政府治理需要制度創(chuàng)新，進(jìn)入21世紀(jì)以來，面臨國內(nèi)外復(fù)雜的形勢，黨和政府在中國特色的社會主義發(fā)展道路上正不斷探索，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)換政府職能、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化、構(gòu)建服務(wù)型政府和創(chuàng)新型政府、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)行供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的同時探索政治體制改革新舉措。系統(tǒng)的體制改革必將不斷引發(fā)政府機(jī)制創(chuàng)新，隨著我國改革開放事業(yè)的不斷深入，面對不斷出現(xiàn)的新問題，政府、企業(yè)和社會組織相關(guān)制度創(chuàng)新成為新常態(tài)。

公共體育服務(wù)均等化是政府基本公共服務(wù)均等化舉措在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)，進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國公共體育服務(wù)水平有很大提高，但城鄉(xiāng)之間還普遍存在較大差距，非均等化現(xiàn)象還將長期存在，需要政府持續(xù)努力才能逐步實(shí)現(xiàn)均等化。[3]

我國城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)非均等化現(xiàn)狀，主要包括以下幾個方面：

（一）城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)財(cái)政投入不均等

我國用于公共服務(wù)的社會性支出占國家財(cái)政支出的比例一直較低，世界發(fā)達(dá)國家、中等收入國家和低收入國家分別為49.5%、42.5%和27.5%，我國仍然沒有超過24%，[4]而且我國社會性支出主要用于支付教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障，用于農(nóng)村公共體育服務(wù)的支出少之又少?，F(xiàn)行的財(cái)政體制，縣（區(qū)）級財(cái)政是最基層的財(cái)政投入主體，在城鄉(xiāng)體育財(cái)政投入上，城市體育發(fā)展能得到縣（區(qū)）級財(cái)政優(yōu)先支持，政府投入城市體育公共服務(wù)的財(cái)政資金有所增加，主要是大型體育場館的建設(shè)、競技體育競賽訓(xùn)練、居民小區(qū)學(xué)校體育設(shè)施的完善與提升等方面，城區(qū)基本形成了較為成熟的多元融資模式。從財(cái)政發(fā)展的歷程來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不再設(shè)置政府體育行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育財(cái)政投入渠道自然不復(fù)存在，農(nóng)村公共體育的投入一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌為主，而作為具體管理農(nóng)村體育的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府并無財(cái)權(quán)，籌集資金的途徑十分有限，導(dǎo)致農(nóng)村體育事業(yè)所需資金難以保障。

（二）城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)資源供給不均等

僅從體育場地?cái)?shù)量上看：我國各類體育場地主要集中在城市，城市擁有90.82%，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村僅為9.18%，第五次體育場地普查結(jié)果顯示，我國城市社區(qū)基本擁有公共體育場地，而農(nóng)村數(shù)個鄉(xiāng)村共用1個體育場地的情況普遍存在。我國公共體育服務(wù)逐步形成了政府主導(dǎo)、市場參與和社會參與相結(jié)合的體制，因長期城鄉(xiāng)二元社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制的影響，公共體育服務(wù)資源仍然主要集中在城區(qū)，城區(qū)體育場地設(shè)施一般較為完善，一般都配備大型體育場館或全民健身中心，街道社區(qū)體育健身站點(diǎn)逐步形成網(wǎng)絡(luò)、居民比較容易獲得科學(xué)健身的指導(dǎo)、城市居民“15分鐘體育健身圈”建設(shè)工作一直受到政府部門的持續(xù)關(guān)注，[5]而農(nóng)村公共體育服務(wù)資源供給則嚴(yán)重不足，大部分農(nóng)村行政村體育健身場地設(shè)施嚴(yán)重缺乏，農(nóng)村居民缺乏科學(xué)健身指導(dǎo)，難以享受到基本公共體育服務(wù)。

（三）城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)組織管理力量不均等

有研究表明：我國農(nóng)村人口占全國人口的50%以上，廣大農(nóng)村的面積占國土面積的83.5%，而我國城市與農(nóng)村的社會體育指導(dǎo)員數(shù)量之比則為9：1。[6]現(xiàn)行體制下公共體育服務(wù)組織管理的主要力量是體育職能部門主導(dǎo)下的體育社會組織，縣轄市（區(qū)）都設(shè)有體育總會，體育總會負(fù)責(zé)指導(dǎo)建立若干體育協(xié)會、健身俱樂部和社會體育指導(dǎo)員工作站，公共體育服務(wù)組織管理工作通過社會體育組織延伸到街道社區(qū)健身站點(diǎn)，形成較為完善的城區(qū)公共體育服務(wù)組織管理網(wǎng)絡(luò)體系。農(nóng)村的狀況則不容樂觀，只有部分農(nóng)村建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育總會、農(nóng)民體育協(xié)會等，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村并沒有真正的體育組織和社會體育指導(dǎo)員，農(nóng)村公共體育服務(wù)組織管理力量相當(dāng)薄弱。

（四）不同地域城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)水平差距明顯

我國幅員遼闊，東西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，城市化進(jìn)程差距很大，長三角、珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)成效顯著，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)成果顯著，城鄉(xiāng)一體化公共體育服務(wù)體系初步建成，而西部廣大地區(qū)城鄉(xiāng)一體化公共體育服務(wù)還處于起步階段。以江蘇常州為例，自2012年以來就積極推進(jìn)體育社團(tuán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸覆蓋工作，出臺了《關(guān)于加強(qiáng)基層體育社會組織建設(shè)的實(shí)施意見》，要求各鎮(zhèn)成立體育總會、老年人體育協(xié)會、社會體育指導(dǎo)員協(xié)會，至少成立2個以上的單項(xiàng)體育協(xié)會，從2014年開始著力推進(jìn)農(nóng)村“10分鐘體育健身圈”建設(shè)，目前所有行政村和較大的自然村已基本建成達(dá)標(biāo)，該地區(qū)農(nóng)村公共體育服務(wù)體系正處于完善之中。然而西部地區(qū)農(nóng)村要達(dá)到蘇南的農(nóng)村公共體育服務(wù)水平還任重道遠(yuǎn)。

二

我國城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化的問題歸根結(jié)底還是農(nóng)村公共體育服務(wù)供給不足的問題，雖然各級政府在不斷探索運(yùn)用政府的主導(dǎo)作用，借助市場機(jī)制、充分發(fā)揮社會的力量努力推進(jìn)廣大農(nóng)村加速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，但我國二元經(jīng)濟(jì)社會模式和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性依然普遍存在，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新尚存在諸多制約因素。

我國城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化制度創(chuàng)新的制約因素有以下幾個方面：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不到位

我國政府曾經(jīng)是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的高度集中的全能型政府，政府對全社會經(jīng)濟(jì)生活幾乎全部干預(yù)、全面控制。這種體制導(dǎo)致部分公共服務(wù)績效低下，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量長期得不到改善。改革開放30多年以來，對經(jīng)濟(jì)增長的迫切需求使得政府更多地關(guān)注于生產(chǎn)建設(shè)等經(jīng)營性活動，政府逐步成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資缺口不斷增大，政府為保持經(jīng)濟(jì)增長的速度，只好不斷加大資金投入力度，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入被迫相應(yīng)縮減，導(dǎo)致公共體育服務(wù)領(lǐng)域資金長期供應(yīng)不足。同時市場性激勵機(jī)制、盈利導(dǎo)向在事業(yè)單位實(shí)施，而國家事業(yè)單位作為公共服務(wù)主要供應(yīng)部門，其結(jié)果是公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊，非盈利基本公共體育服務(wù)部分缺失，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入不斷提高，全社會對體育文化等基本公共服務(wù)供給機(jī)制提出了更多更高的要求，基本公共體育服務(wù)供給不足的矛盾不斷凸顯，尤其是在邊遠(yuǎn)的農(nóng)村，問題更加嚴(yán)重。

（二）政府公共財(cái)政制度不健全

公共財(cái)政制度是西方發(fā)達(dá)國家一項(xiàng)比較成熟而重要的制度，西方國家政府公共財(cái)政制度目的是為了滿足公共需要，公共財(cái)政的民主化、法制化和規(guī)范化程度較高，通過財(cái)政均衡實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，通常能起到彌補(bǔ)市場失靈的作用。我國政府在1998年末全國財(cái)政工作會議首次提到“公共財(cái)政”，此后政府職能及公共服務(wù)供給責(zé)任的重要性被日漸認(rèn)識，學(xué)術(shù)界對于公共財(cái)政制度的研究也日漸深入，但由于政治體制改革的滯后以及其他一些歷史和現(xiàn)實(shí)因素，政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系仍難以理清，政府公共財(cái)政制度雖已經(jīng)建立起基本框架但仍不健全，城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)投入主體仍不明確，廣大農(nóng)村的公共體育服務(wù)的財(cái)政投入仍然難以保障。

（三）公共體育服務(wù)供給的制度安排長期存在偏差

落實(shí)公共體育服務(wù)需要得到公共財(cái)政支持，目前，我國公共財(cái)政的比例雖然逐年升高，但其中主要部分是在解決教育、社會保障和衛(wèi)生醫(yī)療等“急需”領(lǐng)域，對公共體育服務(wù)領(lǐng)域的投入缺乏制度規(guī)范，而且對于公共體育服務(wù)領(lǐng)域的投入比例少之又少，這是造成公共體育服務(wù)供給不足的主要原因。轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要手段，但在我國轉(zhuǎn)移支付目錄中，用于平衡地區(qū)間公共體育服務(wù)的比例極少，用于平衡城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化的項(xiàng)目幾乎沒有。建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)公共體育服務(wù)的制度建設(shè)，需要體育行政管理部門轉(zhuǎn)變管理理念為服務(wù)理念，在工作重點(diǎn)上，應(yīng)該由以競技體育為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟊娞峁┕搀w育服務(wù)為中心，近年來，雖然體育行政部門公共治理取得顯著成效，但要完全改變以“金牌”為中心的激勵和治理機(jī)制尚需時日，公共體育服務(wù)供給需要各級政府安排長期制度進(jìn)行保障。

（四）公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和均等化評估存在制度缺陷

政府主導(dǎo)的多元化公共體育服務(wù)體系建設(shè)正處于探索之中，公共體育服務(wù)為誰服務(wù)？提供什么服務(wù)？供給什么樣的產(chǎn)品？哪些公共體育服務(wù)必須由政府購買？迫切需要政府出臺規(guī)范的城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。對于公共體育服務(wù)均等化，理論界也頗有爭議，需要正確處理城鄉(xiāng)均等化探索中出現(xiàn)的新問題，形成符合國情的均等化評估制度，公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確定了，均等化評估規(guī)范了，城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化制度創(chuàng)新才有明確的思路和方向。

三

“一體”是指政府主導(dǎo)的宏觀調(diào)控體制，政府行為理念從重效率轉(zhuǎn)向重公平是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的價值前提，政府行為功能從重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向重公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略保障。[7]不難發(fā)現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體制服務(wù)均等化的前提。[8]“三翼”則指城鄉(xiāng)一體供給體制、財(cái)政支持制度與需求導(dǎo)向的決策機(jī)制。

一體三翼：城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化制度創(chuàng)新的出路有以下幾個方面：

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，借助市場機(jī)制，構(gòu)建基本公共體育服務(wù)多元供給體制

城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化，薄弱環(huán)節(jié)在農(nóng)村，需要通過制度明確政府在農(nóng)村基本公共體育服務(wù)中的主導(dǎo)作用，需要從立法角度確定政府在城鄉(xiāng)一體化公共體育服務(wù)中的職責(zé)，使城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化具有法理依據(jù)和行政效力，同時要發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮基層政府的積極性，調(diào)動社會力量，鼓勵基層政府盤活資源，招商引資，或通過政府購買等形式鼓勵企業(yè)和社會組織為廣大農(nóng)村提供質(zhì)優(yōu)普惠的公共體育服務(wù)產(chǎn)品。

（二）打破城鄉(xiāng)二元供給模式，建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共體育服務(wù)供給制度

城鄉(xiāng)二元供給模式是一個歷史問題，需要逐步破解，我國戶籍制度改革、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的嘗試，正在從局部破解城鄉(xiāng)二元供給模式難題，打破城鄉(xiāng)二元供給模式，遵從市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共體育服務(wù)均等化的前提條件。政府職能部門應(yīng)在公共財(cái)政預(yù)算、體育場地規(guī)劃、體育設(shè)施配備、社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)等方面要向農(nóng)村地區(qū)傾斜，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共體育服務(wù)供給一體化。

（三）改革公共財(cái)政制度，建立合理的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政支持體制

完善“三納入”制度，改革轉(zhuǎn)移支付制度，加大政府購買公共體育服務(wù)的投入和管理，形成系統(tǒng)的公共財(cái)政制度。地方人民政府，應(yīng)確實(shí)將全民健身工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、全民健身經(jīng)費(fèi)納入本級財(cái)政預(yù)算、全民健身工作納入本級政府工作報(bào)告。合理調(diào)整我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目錄，增加用于平衡地區(qū)間公共體育服務(wù)和城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化的項(xiàng)目。明確規(guī)定農(nóng)村公共體育服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)費(fèi)來源、支出內(nèi)容及撥付標(biāo)準(zhǔn)，加大對農(nóng)村公共體育產(chǎn)品與服務(wù)的提供力度，實(shí)行向農(nóng)村傾斜的“非均衡性”公共體育服務(wù)財(cái)政支持體制。

（四）以滿足人民群眾的需求為導(dǎo)向，建立科學(xué)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給決策機(jī)制

城鄉(xiāng)基本公共體育服務(wù)要緊緊圍繞基層人民群眾的實(shí)際需要展開，要接地氣，我國不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣各有不同，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給項(xiàng)目應(yīng)該避免千篇一律，切勿搞形式主義，搞政績工程，應(yīng)該在推行城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的過程中，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，加強(qiáng)調(diào)查研究，建立農(nóng)民體育利益訴求的表達(dá)機(jī)制，建立科學(xué)的公共體育服務(wù)供給機(jī)制，有的放矢，實(shí)行“自下而上”的供給決策機(jī)制，增加柔性供給。

[1]王家宏.我國公共體育服務(wù)體系的內(nèi)涵、特征和價值取向[J].成都體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）：7-11.

[2]張翼.推動基本公共服務(wù)均等化[DB/OL].（2016-09-27）[2017-05-10]中央政府門戶網(wǎng)站，www.gov.cn

[3]武俊昊，金向紅，王國志.蘇南城鄉(xiāng)體育發(fā)展差異及一體化發(fā)展研究[J].體育科學(xué)研究，2012（1）：29-32.

[4]馬萬里，李齊云，張曉雯.收入分配差距的財(cái)政分權(quán)因素：一個分析框架[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2013（4）：13-23.

[5]楊震，李艷翎.我國高校體育場館對社會開放的困境與優(yōu)化策略[J].北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（1）：91-96.

[6]沈政.論分級政府財(cái)政體制下的我國公共體育服務(wù)體系構(gòu)建[D].北京體育大學(xué)，2014：25-28.

[7]張立榮，冷向明.基本公共服務(wù)均等化取向下的政府行為變革[J].政治學(xué)研究，2007（4）：83-91.

[8]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：132-136.

責(zé)任編輯：秦小珊

C93

A

1009-3605（2017）05-0015-04

2017-06-12

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化示范區(qū)建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：14BTY013）。

1.吳明華，男，湖南張家界人，常州大學(xué)體育學(xué)院教授、博士，主要研究方向：體育社會學(xué)及管理學(xué)；2.徐勤兒，男，江蘇金壇人，常州大學(xué)體育學(xué)院教授，主要研究方向：公共體育服務(wù)；3.沈綱，男，湖北黃岡人，常州大學(xué)體育學(xué)院講師，主要研究方向：休閑體育。