我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的緊迫性及其完善

譚桔華

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的緊迫性及其完善

譚桔華

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

20世紀(jì)70年代，由于受經(jīng)濟(jì)危機(jī)和福利危機(jī)的影響，在西方社會(huì)開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的政府再造運(yùn)動(dòng)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)由此而產(chǎn)生。長(zhǎng)期以來(lái)，由于體制所決定，我國(guó)公共服務(wù)主要由政府設(shè)立機(jī)構(gòu)直接提供，這種政府單一提供主體的模式早已不適合于公共服務(wù)領(lǐng)域。目前我國(guó)老齡人口數(shù)量超過(guò)1億，是發(fā)展中國(guó)家人口老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家，政府需要針對(duì)我國(guó)目前老齡人口多、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足、養(yǎng)老服務(wù)不到位的現(xiàn)實(shí)狀況，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這是轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，也是我國(guó)的國(guó)情決定的。建立建全政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)體系，必須完善政府采購(gòu)，創(chuàng)新購(gòu)買(mǎi)方式；建立管理機(jī)制，培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)；加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保購(gòu)買(mǎi)行為規(guī)范；加強(qiáng)績(jī)效管理，確保購(gòu)買(mǎi)效果。

政府購(gòu)買(mǎi)；養(yǎng)老服務(wù)；公共服務(wù)

目前我國(guó)老年人口數(shù)量超過(guò)1億，按照世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。隨著我國(guó)老齡人口數(shù)量的不斷增加，解決好老有所養(yǎng)已經(jīng)成為各級(jí)政府面臨的重要問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)的一個(gè)重要內(nèi)容。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求到2020年，在中國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度。[1]2017年6月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)立足老年人法定權(quán)益保障和服務(wù)需求，以整合服務(wù)資源，拓展服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)方式，使老年人共享改革發(fā)展成果為指導(dǎo)思想。[2]這兩個(gè)意見(jiàn)對(duì)于應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化、改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目前已取得良好的社會(huì)效應(yīng)，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)力量參與到政府社會(huì)事務(wù)服務(wù)中來(lái)的這種理念與方式，逐漸得到推廣。

一、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的緊迫性分析

政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是政府與社會(huì)組織通力合作，解決我國(guó)老年人養(yǎng)老問(wèn)題的一種創(chuàng)新方式。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，不僅有利于轉(zhuǎn)變政府職能、提高養(yǎng)老服務(wù)水平、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育、促進(jìn)就業(yè)、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展；而且是我國(guó)國(guó)情的必然選擇，我國(guó)龐大的老齡人口數(shù)量，迫切需要政府完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)源自于西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)，20世紀(jì)70年代，由于受經(jīng)濟(jì)危機(jī)和福利危機(jī)的影響，在西方社會(huì)開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的政府再造運(yùn)動(dòng)，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、公私伙伴關(guān)系、政府與非營(yíng)利組織的合作等方式，降低政府的服務(wù)成本，提供公共服務(wù)。目前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在美國(guó)、歐盟、日本、澳大利亞、新西蘭、加拿大等國(guó)家和地區(qū)成為普遍的做法。養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)的一個(gè)重要內(nèi)容，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)必然包括政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于體制所決定，我國(guó)公共服務(wù)主要由政府設(shè)立機(jī)構(gòu)直接提供，政府管理幾乎囊括了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面，可謂是“上管天，下管地，中間管空氣”，政府越位、缺位并存的現(xiàn)象成為必然，原本一些并不需要政府直接提供的公共服務(wù)，政府直接管了，而應(yīng)該由政府管的卻沒(méi)有管好。自2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)納入到國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、社會(huì)與市場(chǎng)之間的關(guān)系，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的時(shí)效性，滿足公民多元化的公共服務(wù)需求具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，有利于徹底改變政府大包大攬的做法，促進(jìn)政府自身改革，充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中的作用，激發(fā)全社會(huì)的活力和創(chuàng)造力。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是我國(guó)國(guó)情的必然選擇

我國(guó)是世界上唯一一個(gè)老年人口超過(guò)1億的國(guó)家，截至2015年底，我國(guó)60歲及以上人口22200萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.1%，65周歲及以上人口14386萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.5%。[3]一方面，快速發(fā)展的工業(yè)化和城市化進(jìn)程不可避免地加劇了人口老齡化問(wèn)題的復(fù)雜性，老年人養(yǎng)、護(hù)、醫(yī)問(wèn)題日益突出，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)。另一方面，與快速發(fā)展的老齡化相比，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給卻相對(duì)滯后。隨著老年人口數(shù)量的激增、家庭養(yǎng)老功能日漸弱化，老年人照料需求必然會(huì)走出家庭，走向社會(huì)，導(dǎo)致社會(huì)照料需求增加，國(guó)家負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)照料面臨著沉重的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，傳統(tǒng)的國(guó)家—家庭養(yǎng)老服務(wù)保障體系難以為繼，養(yǎng)老責(zé)任二元負(fù)擔(dān)模式亟需向國(guó)家、社會(huì)、家庭等多方共擔(dān)模式轉(zhuǎn)變。早在2011年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所進(jìn)行了一項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)的大型連續(xù)性抽樣調(diào)查，調(diào)查采用概率抽樣的入戶訪問(wèn)方式，在全國(guó)25個(gè)?。灾螀^(qū)的城鄉(xiāng)區(qū)域以及5座城市的市區(qū)開(kāi)展，調(diào)查范圍涉及472個(gè)村、居委會(huì)。調(diào)查共完成個(gè)人問(wèn)卷量13456份，其中A卷（CSS問(wèn)卷）7552份，樣本具有廣泛的地域代表性和大樣本性質(zhì)。調(diào)查顯示：子女多的，受教育程度低的，有養(yǎng)老保險(xiǎn)的，家庭收入高的，農(nóng)村的，更傾向于家庭養(yǎng)老；但子女少的，受教育程度高的，城市的老人則更傾向于選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。而隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的越來(lái)越多。面對(duì)我國(guó)龐大的老年人隊(duì)伍，政府需要針對(duì)我國(guó)目前老齡人口多、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足、養(yǎng)老服務(wù)不到位的現(xiàn)實(shí)狀況，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這是由我國(guó)的國(guó)情決定的。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是促進(jìn)就業(yè)、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的迫切需要

目前，我國(guó)服務(wù)業(yè)突出存在發(fā)展不充分、層次偏低的問(wèn)題，特別是關(guān)系民生的養(yǎng)老、家政、社區(qū)服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。據(jù)民政部2017年最新統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前在城鄉(xiāng)社區(qū)和相關(guān)事業(yè)單位設(shè)置的社會(huì)工作服務(wù)站達(dá)到13697個(gè)，社工專(zhuān)業(yè)人員76萬(wàn)，按照“十三五”規(guī)劃，到2020年我國(guó)社工專(zhuān)業(yè)人員要達(dá)到145萬(wàn)人，政府規(guī)劃拿出25億元用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，[4]其中包括購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)廣闊。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)化改革，可以有力地催生大量社會(huì)組織等市場(chǎng)主體，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)。據(jù)有關(guān)資料顯示，社會(huì)組織提供的就業(yè)崗位數(shù)量占整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口比重的國(guó)際平均水平是4.4%，而目前我國(guó)這一比重還不到1%，如果我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展達(dá)到國(guó)際平均水平，那么至少可以增加3000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

二、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)

政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，不僅有利于轉(zhuǎn)變政府職能、提高養(yǎng)老服務(wù)水平、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育，而且具有深厚的理論基礎(chǔ)。關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理論支撐的研究，縱觀學(xué)術(shù)界已有的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者們普遍認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論包括西方的新公共管理理論、民營(yíng)化理論、委托代理理論、治理理論、公共產(chǎn)品理論、公共價(jià)值管理理論和新制度主義理論等。[5]下面主要介紹公共產(chǎn)品理論、公共價(jià)值管理理論、公私多元合作理論和新制度主義理論。

（一）公共產(chǎn)品理論

縱觀各國(guó)法律，獲得養(yǎng)老服務(wù)都被認(rèn)為是老年人依法享受的基本權(quán)利之一。任何老年人都不能根據(jù)自己的意愿將其他老年人排除在養(yǎng)老服務(wù)享受體系之外。但是由于老年人口數(shù)量龐大，養(yǎng)老服務(wù)資源有限，每多一位老人享受養(yǎng)老服務(wù)，就會(huì)導(dǎo)致投入的成本上升或其他老人享受到的服務(wù)減少，這就使得這項(xiàng)服務(wù)具有部分的競(jìng)爭(zhēng)性。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)所提供的效用一部分由享受服務(wù)的老年人享有，但其效用的另一部分由所有者以外的人享有。因此，養(yǎng)老服務(wù)是具有非排他性、部分的競(jìng)爭(zhēng)性和外部效益的準(zhǔn)公共物品。而由于公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，使人們存在一種“搭便車(chē)”的動(dòng)機(jī)，這種公共產(chǎn)品的“搭便車(chē)”現(xiàn)象給市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)了嚴(yán)重的問(wèn)題，即每個(gè)消費(fèi)者都想不付或少付成本而享受公共產(chǎn)品，只好政府承擔(dān)此職能。公共產(chǎn)品理論對(duì)我國(guó)的改革實(shí)踐有很現(xiàn)實(shí)的解釋力和借鑒作用。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，致使大量產(chǎn)品特別是養(yǎng)老服務(wù)具有公共產(chǎn)品的特征，政府大包大攬，效率低下，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的一個(gè)偉大壯舉。養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性意味著政府具有提供養(yǎng)老服務(wù)的一定責(zé)任和義務(wù)。

（二）公共價(jià)值管理理論

公共價(jià)值管理理論于1995年開(kāi)始興起，以（美）馬克.莫爾（Mark H.Moore）的《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書(shū)的出版為標(biāo)志，他認(rèn)為政府工作的終極目標(biāo)是為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。公共價(jià)值管理理論倡導(dǎo)政府的核心任務(wù)就是根據(jù)公民的集體偏好創(chuàng)造公共價(jià)值。公共價(jià)值管理理論的基本主張可以歸納為五個(gè)方面：（1）重視公民的集體偏好。公共價(jià)值管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)回應(yīng)的是公民的需求，而不是對(duì)“顧客”進(jìn)行回應(yīng)。（2）重視政治的作用。政治與行政并不是完全分離的，在行政管理過(guò)程中，政治是一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。政治能夠超越市場(chǎng)利己主義和利益分配，促使公民進(jìn)行合作，創(chuàng)建一個(gè)共同認(rèn)可的公共價(jià)值的分配方式。（3）推行網(wǎng)絡(luò)治理。公共價(jià)值管理理論倡導(dǎo)對(duì)話和交流，認(rèn)為政府并非公共價(jià)值創(chuàng)造的唯一主體，企業(yè)、社會(huì)組織等都可以扮演創(chuàng)造者的角色，公共服務(wù)供給需要根據(jù)公民的偏好，根據(jù)創(chuàng)造公共價(jià)值的能力來(lái)評(píng)估并選擇服務(wù)供給主體。（4）重視民主與效率的關(guān)系。（5）全面應(yīng)對(duì)效率、責(zé)任與公平問(wèn)題。[6]

（三）公私多元合作理論

在未進(jìn)入老齡社會(huì)前，社會(huì)供養(yǎng)負(fù)擔(dān)較小，世界各國(guó)基本上都以政府直接提供院舍照料的形式為老人提供服務(wù)，我國(guó)亦是如此。但是隨著老年人數(shù)量增加，院舍照料床位有限，已經(jīng)難以滿足不斷增加的養(yǎng)老需求，再加上老年人的照料需求異質(zhì)性很高，不同年齡老年群體的照料需求側(cè)重點(diǎn)也不盡相同，這就使養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重的供求失衡局面。政府和市場(chǎng)是公共物品生產(chǎn)的兩大主體，當(dāng)政府直接生產(chǎn)能力不足時(shí)，就可以向市場(chǎng)“借力”，增加服務(wù)供給，使養(yǎng)老服務(wù)重回供求均衡狀態(tài)。按照國(guó)際公共服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)，政府單一提供主體的模式早已不適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，公私合作的多元主體模式日益成為管理學(xué)所提倡的公共服務(wù)供給模式。

（四）新制度主義理論

二戰(zhàn)后西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的主流思潮是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯主義，這種主流經(jīng)濟(jì)理論使戰(zhàn)后的西方國(guó)家經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)繁榮。但是，到20世紀(jì)70年代，西方各國(guó)普遍陷入“滯脹”的困境，通貨膨脹、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)停滯等嚴(yán)重困擾各國(guó)的發(fā)展。人們開(kāi)始反思新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯主義，同時(shí)關(guān)注政府作用、政府職能等宏觀問(wèn)題。這樣，一些主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家興起了對(duì)制度、制度變遷及后果、國(guó)家和意識(shí)形態(tài)等問(wèn)題的深入研究。如加爾布雷斯的“制度演進(jìn)”、諾斯的“制度變遷”和科斯的“產(chǎn)權(quán)理論”等，西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域“重新發(fā)現(xiàn)”了制度分析在解釋國(guó)家現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中的地位和作用，于是逐漸形成了新制度主義分析范式。新制度主義理論中的制度與行為、制度化、合法性、制度創(chuàng)新、去制度化等概念成為該理論分析政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中各種主體間關(guān)系、制度生成與變遷、制度再生產(chǎn)等內(nèi)容的核心要素。[7]

三、完善我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)展壯大起來(lái)的，經(jīng)過(guò)二十多年的試點(diǎn)探索，目前已在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛展開(kāi)。不可否認(rèn)，這一制度已經(jīng)成為各地建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，也推動(dòng)了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作的向前發(fā)展，但同時(shí)也產(chǎn)生了購(gòu)買(mǎi)和服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要不斷完善規(guī)范。

（一）完善政府采購(gòu)法規(guī)，創(chuàng)新購(gòu)買(mǎi)流程

我國(guó)目前實(shí)施的政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定主要是針對(duì)政府自身為完成工作職責(zé)需要而購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品和服務(wù)。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)相關(guān)法律和規(guī)定比較明確，但由于受歷史條件的限制，這些法律和規(guī)定，往往側(cè)重于物品采購(gòu)管理，并沒(méi)有完全涵蓋公共服務(wù)范疇。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)定，各地在堅(jiān)持大原則不變的前提下，可制定政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的具體辦法。一方面要將符合政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性條件的統(tǒng)一納入采購(gòu)程序，簡(jiǎn)化采購(gòu)審批程序，改革并實(shí)行更為靈活的專(zhuān)家評(píng)審制度，各地也可立足實(shí)際，積極探索創(chuàng)新符合本地區(qū)的操作流程和方法，先行先試，為逐步擴(kuò)大服務(wù)范圍積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面政府需要完善購(gòu)買(mǎi)流程，因?yàn)檎型稑?biāo)流程環(huán)節(jié)最容易出現(xiàn)政府索要回扣或受賄行為，只有完善購(gòu)買(mǎi)流程，以制度化的方式對(duì)招投標(biāo)進(jìn)行規(guī)范，才能避免政府官員尋租行為的發(fā)生，從而促使政府追求更大的善，并創(chuàng)造更大的公共價(jià)值。

（二）建立管理機(jī)制，培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)

政府要從宏觀層面抓好養(yǎng)老服務(wù)資源分配。一是要建立養(yǎng)老需求評(píng)估機(jī)制。養(yǎng)老需求評(píng)估機(jī)制要成為公共養(yǎng)老資源分配的前端，準(zhǔn)確識(shí)別老年人需求，科學(xué)發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)輪候入住提供依據(jù)，對(duì)老年人進(jìn)行分類(lèi)、分級(jí)管理，將老年人有序分流到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老范疇中，平衡具有不同照料需求的老年人之間的群體利益關(guān)系，防止公共福利分配不公。二是要建立服務(wù)商清單管理機(jī)制。服務(wù)商清單管理機(jī)制要成為公共養(yǎng)老資源分配的終端，通過(guò)官方資質(zhì)認(rèn)定，確定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合格供應(yīng)商范圍，減少選擇過(guò)程中的交易成本。同時(shí)，通過(guò)清單管理淘汰不達(dá)標(biāo)的服務(wù)商，被淘汰的服務(wù)商不再享有服務(wù)外包資格和政策優(yōu)惠，促進(jìn)服務(wù)商之間競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。三是要培育社會(huì)組織承接能力。在一個(gè)成熟的社會(huì)里，社會(huì)組織不僅是政府的合作伙伴，而且充當(dāng)著社會(huì)的血液和細(xì)胞，它分布在各個(gè)領(lǐng)域，為社會(huì)提供各種服務(wù)。社會(huì)組織只有壯大自己的“勢(shì)力”，由小變大，由弱變強(qiáng)，才能承接政府更多更大更廣泛的項(xiàng)目，擔(dān)當(dāng)起社會(huì)的重任，以良好的組織形象贏得社會(huì)的信任。要加大推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合力度，鼓勵(lì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展，逐步建立完善醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合作機(jī)制，倡導(dǎo)社會(huì)力量興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)有條件的醫(yī)院為社區(qū)失能老年人設(shè)立家庭病床，建立巡診制度。[2]政府從頂層設(shè)計(jì)的角度掌管資源分配的前端和終端，市場(chǎng)組織不斷壯大，承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的職能，消費(fèi)者自由選擇使用具體養(yǎng)老資源，最終形成一個(gè)比較成熟的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保購(gòu)買(mǎi)行為規(guī)范

在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中要想使政府真正創(chuàng)造社會(huì)公共價(jià)值，完善的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制是不可或缺的。目前民政、審計(jì)、稅務(wù)、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)督的主體，有的學(xué)者主張通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、專(zhuān)題會(huì)議、綜合執(zhí)法等形式，構(gòu)建合理的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程進(jìn)行綜合監(jiān)管。[8]但是許多監(jiān)控主體和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間都有隸屬關(guān)系，只有在執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員和監(jiān)控機(jī)構(gòu)成員之間不存在隸屬關(guān)系的情況下，監(jiān)控機(jī)構(gòu)的作用才有可能得到發(fā)揮。為此，一是要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，確保政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)各主體嚴(yán)格遵守相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)管理規(guī)定，保證資金規(guī)范管理和使用，不截留、挪用和滯留資金。二是要督促和指導(dǎo)購(gòu)買(mǎi)各主體建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，按規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)信息，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。三是要促使各承接主體健全財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并由具有合法資質(zhì)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)。四是要會(huì)同監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)建立監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的全過(guò)程監(jiān)督。同時(shí)，配合民政、工商管理以及行業(yè)主管部門(mén)將承接政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)行為納入年檢、評(píng)估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。

（四）加強(qiáng)績(jī)效管理，確保購(gòu)買(mǎi)效果

從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)運(yùn)行流程上來(lái)看，雖然政府已經(jīng)脫離了生產(chǎn)者和供給者的身份，但是這并不意味著政府公共責(zé)任一并脫離。政府所要承擔(dān)的公共責(zé)任不但沒(méi)有減少，相反在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任更大。換言之，外包合同的簽訂意味著政府職責(zé)才剛剛開(kāi)始，從簽訂合同到服務(wù)結(jié)束，政府都要自始至終管理好項(xiàng)目和資金，既做一個(gè)“精明的買(mǎi)家”，又當(dāng)一個(gè)合格的“監(jiān)管員”，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不走偏路。一是要抓好決策前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，重點(diǎn)做好調(diào)查研究和科學(xué)論證工作，要向服務(wù)接受群體充分了解養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際需求情況，防止出現(xiàn)“被服務(wù)”和“被代表”的現(xiàn)象。二是要抓好服務(wù)外包后的跟蹤管理工作。重點(diǎn)是管好人和管好物。避免出現(xiàn)“項(xiàng)目外包了，官員倒下了”的現(xiàn)象，防止社會(huì)組織的服務(wù)偏離政府的意圖。

作為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體的政府，它在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中所要達(dá)到的目的非常明確，就是要扮演好“服務(wù)型政府”的角色，在充當(dāng)一個(gè)“精明買(mǎi)家”的同時(shí)，合理使用好財(cái)政資金，為民眾“花最少的錢(qián)、辦更多的事”，讓養(yǎng)老服務(wù)盡量照顧到更多的老年人，并使得到服務(wù)的人或群體能夠改善其生存狀況，提高生活品質(zhì)。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)與西方社會(huì)采用公共服務(wù)民營(yíng)化所處的社會(huì)背景不同，西方社會(huì)開(kāi)展這項(xiàng)政策主要是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而我國(guó)政府采用購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)這種方式是為了轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會(huì)管理，為老年人提供更加滿意的養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)我國(guó)政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)秉承“以人為本”的價(jià)值理念，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。

人口老齡化現(xiàn)象的產(chǎn)生是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一種自然規(guī)律，我國(guó)傳統(tǒng)的依靠家庭照顧為主進(jìn)行養(yǎng)老的功能日漸弱化，越來(lái)越多的獨(dú)居、空巢老人、失獨(dú)老人等需要政府來(lái)提供服務(wù)，這既是政府的職能，也是政府的責(zé)任。但是隨著老年人數(shù)量增加，加上老年人的照料需求的多樣化，這就使養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重的供求失衡局面。政府和市場(chǎng)是提供公共物品的兩大主體，當(dāng)政府直接生產(chǎn)能力、供給能力不足時(shí)，可以向市場(chǎng)“借力”，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)增加服務(wù)供給，使養(yǎng)老服務(wù)重回供求均衡狀態(tài)。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)不僅可以在一定程度上解決老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，而且可以轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府與社會(huì)組織的合作，為社會(huì)組織的發(fā)展開(kāi)辟?gòu)V闊的空間。

[1]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn) [DB/OL].（2013-09-30）[2017-05-20]www.gov.cn

[2]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意 見(jiàn) [DB/OL].（2017-06-16）[2017-06-18]www.gov.cn

[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].（2016-02-20）[2016-02-29]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

[4]構(gòu)筑具有中國(guó)特色的社會(huì)工作服務(wù)體系——我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展綜述[DB/OL].（2017-03-22）[2017-05-20]www.gov.cn

[5]陳朝兵，代佳欣.近二十年國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究的回顧與展望——以1997—2015年CNKI期刊論文為樣本[J].理論月刊，2016（9）：153-158.

[6]何艷玲.“公共價(jià)值管理”：一個(gè)新的公共行政學(xué)范式［J］.政治學(xué)研究，2009（6）：66-67.

[7]徐選國(guó)，楊君，徐永祥.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論譜系及其超越——以新制度主義為分析視角[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2014（10）：92-101.

[8]倪咸林.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)管：從碎片化走向整體性[J].理論與改革，2016（5）：112-117.

責(zé)任編輯：詹花秀

C93

A

1009-3605（2017）05-0010-05

2017-05-28

譚桔華，女，湖南衡東人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院研究員，主要研究方向：政府管理。