基于系統(tǒng)論視角的我國公共決策機制探析

周 偉

（海南大學，海南 ?？?570228）

公共行政

基于系統(tǒng)論視角的我國公共決策機制探析

周 偉

（海南大學，海南 ?？?570228）

現(xiàn)代公共決策機制是一項復雜的系統(tǒng)工程，它包括了決策信息系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策中樞系統(tǒng)、決策監(jiān)控系統(tǒng)等。面對當前全面而深刻的社會轉(zhuǎn)型，我國現(xiàn)有的公共決策機制還不能完全適應情勢發(fā)展的需要。為此，需要從系統(tǒng)論的視角并從各個子系統(tǒng)入手，不斷對其進行必要的優(yōu)化與完善，進而推動我國公共決策的科學化與民主化建設。

系統(tǒng)論視角；公共決策機制；優(yōu)化與完善

在影響和決定公共政策質(zhì)量的眾多因素中，公共決策機制無疑是其中關鍵性的環(huán)節(jié)，它直接關系到公共政策實踐的成敗與好壞。換句話說，公共決策機制是否科學是公共政策是否科學的前提，科學合理的公共決策機制，有利于減少決策中的偏差與失誤，提升決策的整體質(zhì)量和水平。面對當前我國全面而深刻的社會轉(zhuǎn)型，政府必須不斷通過全方位的整合與變革，提高現(xiàn)代公共管理的能力和水平，而這自然對公共決策機制的運轉(zhuǎn)與更新提出了更高的要求。

一、公共決策機制的內(nèi)涵及其結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

（一）公共決策機制的基本內(nèi)涵

任何公共政策活動的順利開展，都需要公共決策機制的存在及發(fā)揮作用。然而，公共決策機制并不是自發(fā)產(chǎn)生的，也不是一成不變的，它是隨著人類社會的發(fā)展并依據(jù)當時的政治、經(jīng)濟等條件，為使公共決策活動更能滿足人們的需要而設計出來的產(chǎn)物?？茖W合理的公共決策機制，可以為公共決策活動提供強有力的保障，在規(guī)范決策活動、降低決策成本的同時，促使決策方案更加科學可行。因此，公共決策機制在公共政策運行中具有十分重要的作用。

基于不同的社會文化背景和政治經(jīng)濟體制，對于公共決策的理解也是仁者見仁、智者見智。按照《布萊克威爾政治學百科全書》的觀點，就是“通過分析信息、確定目標、提出各種方案、對這些方案作出評價、然后得出一個結(jié)論來對一個確定的問題或一系列問題作出反應”[1]。從本質(zhì)上講，公共決策具有對利益表達和利益綜合進行選擇性固化、為政策執(zhí)行提供前提和基礎、向國內(nèi)和國際環(huán)境進行權(quán)威性政策輸出、確立社會主導力量的意志和利益、為社會經(jīng)濟發(fā)展提供規(guī)則以及調(diào)節(jié)和平衡各種利益關系等重要作用，它是公共管理活動的起點，也是公共管理履行各項職能的基礎，貫穿于公共管理活動的始終。

那么，什么又是公共決策機制呢？一般認為，它“是決策權(quán)力與責任在決策主體之間進行分配所形成的權(quán)力配置格局和責任分擔模式，是多元決策主體在決策過程中的分工合作與活動程序”[2]，“指用制度加以固定的承擔公共決策任務的組織機構(gòu)和人員的職權(quán)劃分、結(jié)構(gòu)組成和相互關系的總稱?！盵3]“是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和，其主要構(gòu)成要素包括決策權(quán)力、決策程序、決策規(guī)則和方式。”[4]結(jié)合上述觀點，大致可以將其做如下理解：即有關公共決策活動的運行過程和工作方式，以及在此基礎上所形成的相關規(guī)則和制度體系。在這個規(guī)則和制度體系中，至少應包括以下基本要素：公共決策主體、公共決策權(quán)力、公共決策規(guī)則和公共決策途徑等。

具體而言，中國公共政策的決策主體，是由執(zhí)政黨以及執(zhí)政黨領導的人民代表大會和人民政府所構(gòu)成的“三位一體”結(jié)構(gòu)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨和領導黨，是我國公共政策的核心主體，人民代表大會和人民政府作為功能主體，將黨的政策通過國家立法和行政決策的方式體現(xiàn)出來。由于公共政策是通過人們“彼此行使權(quán)力或影響力的復雜的過程被制定出來的”[5]，因此，公共決策不僅需要制定和遵循一定的規(guī)則，它還涉及決策權(quán)力的配置以及決策責任的分擔?！皼Q策規(guī)則劃定了一個范圍，政治競爭者必須在此范圍內(nèi)制定其戰(zhàn)略和策略，并開展政治斗爭。”[6]在公共決策過程中，決策主體間基本共識的形成，是最終政策方案產(chǎn)生的前提。一般而言，方案決策過程中決策者形成共識的途徑通常有交換、說服和強制等。[7]

（二）公共決策機制的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

縱覽世界各國的公共決策機制，彼此之間存在著較大的差異。然而，從系統(tǒng)論的觀點來看，大體都由四個子系統(tǒng)構(gòu)成，即決策信息系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策中樞系統(tǒng)、決策監(jiān)控系統(tǒng)，它們之間構(gòu)成一個有機的整體并相互依存。

決策信息系統(tǒng)是通過信息收集、加工、儲存、傳遞等工作，為決策咨詢系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)提供信息服務的整體所指。在信息化時代，準確、及時、有效的信息至關重要，這是公共決策活動有效開展的基礎性要素，現(xiàn)有問題的發(fā)現(xiàn)，實施方案的擬定，執(zhí)行中的修正與完善等，都有賴于信息的完整性和真實性；決策咨詢系統(tǒng)是由服務于決策中樞系統(tǒng)以實現(xiàn)決策目標任務的專家學者和專職人員組成?，F(xiàn)代社會分工細化，信息劇增，一項公共決策往往涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會生活多個領域，日益呈現(xiàn)綜合化、復雜化、多變化的趨勢，所需要的知識、經(jīng)驗、智慧等是任何決策者個人所無法包容的，因此通過決策咨詢系統(tǒng)提供專業(yè)化的咨詢服務，已經(jīng)成為公共決策中的現(xiàn)實需要；決策中樞系統(tǒng)是公共決策機制的核心所在，其主要職責是決策目標的確定和決策方案的選擇，同時對其他系統(tǒng)進行組織、指揮和協(xié)調(diào)，并控制著公共決策的方向和進程；決策監(jiān)控系統(tǒng)主要是為了防止決策活動出現(xiàn)重大誤差，提高決策目標實現(xiàn)的程度，客觀上需要在決策過程中存在一個監(jiān)控環(huán)節(jié)，以便對決策者的決策行為和決策內(nèi)容進行監(jiān)督控制等。

二、當前我國公共決策機制的特點及存在問題

20世紀80年代后，我國傳統(tǒng)的公共決策機制開始發(fā)生動搖，現(xiàn)代化的公共決策機制正在形成之中。從總體上看，舊有的決策體制還未徹底消除，新型的決策體制還未最終確立，目前正處于由傳統(tǒng)決策體制向現(xiàn)代決策體制轉(zhuǎn)型的時期。因此，現(xiàn)有的公共決策機制仍然殘留著過去的色彩與痕跡，還不能完全適應新形勢的客觀要求，需要在既有的基礎上進行必要的優(yōu)化與完善。

（一）當前我國公共決策機制的主要特點

首先，公共決策的核心機構(gòu)是黨的各級委員會?，F(xiàn)代政治大多是政黨政治，政黨通過履行“利益聚合”的功能，將各種利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)榭晒┻x擇的政策方案。因此，政黨在現(xiàn)代公共決策中起著至關重要的作用。在當代中國，共產(chǎn)黨作為領導核心，不但參與公共決策的全過程，而且是最為重要的決策主體，其合法性來自于革命和建設過程中形成的核心地位。同樣，在地方各級政府及其部門的公共決策過程中，各級黨委或黨組亦起著舉足輕重的作用。因此，在中國公共政策實踐中，公共決策有時就是“指以中國共產(chǎn)黨組織為首的所有履行當代中國社會公共權(quán)力的組織機構(gòu)的決策與執(zhí)行過程”[8]。

其次，公共決策過程中行政機關的主導作用比較突出。根據(jù)現(xiàn)行憲法，我國的國家權(quán)力機關是各級人大及其常委會，國務院及各級人民政府則是它的執(zhí)行機關，必須對其負責并向其報告工作。因此，“就憲政結(jié)構(gòu)而言，當代中國政府的決策機構(gòu)是各級人大及其常委會，其執(zhí)行機構(gòu)則是各級人民政府”。[9]然而，就我國公共決策實際運行過程而言，國務院及各級人民政府在執(zhí)行過程中有相當大的自由裁量權(quán)，同時也擁有各項事務獨立決策的職權(quán)。與此同時，由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，各級人大在公共決策中的作用還未充分發(fā)揮，離現(xiàn)有制度安排的要求還有較大距離，很多情形下人大只起到程序性的作用。

再次，公共決策運作中決策部門與執(zhí)行部門高度統(tǒng)一。改革開放以前，我國決策與執(zhí)行高度合一，統(tǒng)一的計劃與集中的權(quán)力，構(gòu)成了計劃經(jīng)濟時代決策體制的典型特點和基本做法。當前，盡管我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)確立并逐漸完善，但由于歷史和體制的巨大慣性，上述公共決策機制的特點仍然在很大程度上繼續(xù)延續(xù)著。從某種意義上說，決策是利益的劃分，執(zhí)行是利益的實現(xiàn)。如果決策部門既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，以同一主體從事兩個環(huán)節(jié)的操作，容易導致監(jiān)督的弱化以及部門利益的自我實現(xiàn)，不利于政令的統(tǒng)一與決策的公平，最終影響公共決策效率的最大化。

（二）當前我國公共決策機制的若干問題

從組成公共決策機制的四個子系統(tǒng)來看，當前我國公共決策機制存在的問題，主要體現(xiàn)和反映在以下方面：

1.在決策信息系統(tǒng)建設方面，雖然目前各級政府都已初步建立，但從總體上來看，仍然存在諸多的不足和問題：一是專門化的信息機構(gòu)數(shù)量不多，整個信息系統(tǒng)的科學化、現(xiàn)代化、網(wǎng)絡化程度不夠；二是決策信息人員的素質(zhì)不高，信息觀念不強，不愿進行廣泛的調(diào)研、溝通與交流，堵塞了許多信息輸入渠道；三是信息傳遞環(huán)節(jié)多，溝通時間長，不利于信息反饋與交流，容易導致“信息失真”；四是政府信息機構(gòu)在信息處理的技術、手段與方法上仍較落后，信息提供往往出現(xiàn)類似的現(xiàn)象：“有效信息率低，成果信息多；經(jīng)驗信息少、活動信息多；預測信息少，會議信息多。”[10]另一方面，決策信息系統(tǒng)收集民情、民意和吸納公眾參與決策的渠道還不夠暢通，公眾表達意見、愿望和訴求的信息反饋機制尚不完善，也在一定程度上降低了公共決策的合法性和權(quán)威性，最終影響到公共決策的整體質(zhì)量和效益。

2.在決策咨詢系統(tǒng)建設方面，由于現(xiàn)代決策者所需要解決的問題，與他們的知識和能力之間的差距越來越大，同時他們也沒有足夠的精力和時間來查閱或分析大量龐雜的信息。因此，必須由各個領域的專家學者組成決策咨詢系統(tǒng)并提供相應的政策咨詢服務。改革開放以來，公共決策中的咨詢工作得到了很大的加強，但總的來看，決策咨詢系統(tǒng)的作用發(fā)揮還不夠充分。首先，各級決策咨詢機構(gòu)自成體系，發(fā)育程度良莠不齊，缺少整體聯(lián)動和相互協(xié)調(diào)。同時，體制外的政策研究組織與政府之間缺乏制度化的聯(lián)系，內(nèi)在潛力與優(yōu)勢尚未得到充分釋放；其次，決策咨詢工作缺乏獨立性，各種干擾因素比較大。由于多數(shù)決策咨詢?nèi)藛T缺乏相對的獨立性，因而其咨詢建議的科學性和客觀性比較欠缺；再次，現(xiàn)有各類決策咨詢機構(gòu)的研究方法相對落后，決策咨詢成果的“智力空投”現(xiàn)象比較突出。另外，一些基層決策咨詢?nèi)藛T的知識結(jié)構(gòu)有待更新，年齡老化、觀念滯后、缺乏創(chuàng)新、重復勞動的現(xiàn)象較為普遍，有份量的研究成果比較稀缺。

3.在決策中樞系統(tǒng)建設方面，作為公共決策的發(fā)動機，其職責關系、職能定位、程序制度等是否合理，直接關系到公共決策機制的正常運轉(zhuǎn)。就目前我國決策中樞系統(tǒng)的運作而言，主要存在以下方面的問題：一是決策主體之間的職責缺乏較為清晰的界限。一些地方黨的機構(gòu)行政化現(xiàn)象比較普遍，引發(fā)了相應的矛盾和問題，導致決策系統(tǒng)的失調(diào)和混亂；二是決策中樞系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)中心地位需要進一步確立。目前，我國政府角色的徹底轉(zhuǎn)型還未完成，政府部門之間的關系也有待理順，彼此之間互相扯皮現(xiàn)象仍屢見不鮮，行政綜合協(xié)調(diào)難度依然比較大；三是公共決策主體的價值取向存在一定誤區(qū)。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，“隨著各社會階層的分化與利益集團的形成，政策價值容易偏向某些特定的階層和利益集團，出現(xiàn)一些壟斷性的公共政策。而一些社會弱勢群體和階層的政策訴求卻遲遲得不到回應，從而影響社會的公平與公正”；[11]四是公共決策的程序化、科學化程度較低，民主決策、依法決策的理念比較淡薄，主觀決策和經(jīng)驗決策的現(xiàn)象時有發(fā)生，“試錯法”的決策方式更是給社會公共利益帶來極大的損害；五是決策中樞系統(tǒng)比較習慣于利用傳統(tǒng)的渠道來獲取信息，如報刊資料、統(tǒng)計公報、情況簡報、下級匯報、群眾反映等，而上述信息中相當一部分又來自于決策執(zhí)行系統(tǒng)的提供。

4.在決策監(jiān)控系統(tǒng)建設方面，它通常由決策信息系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策中樞系統(tǒng)等相關組織和人員組成，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時向相關系統(tǒng)報告，以便有足夠的時間糾正問題。事實上，公共決策作為一項系統(tǒng)工程，保證其科學性的一個重要條件就是要有專門和高效的監(jiān)控機構(gòu)。雖然我國目前的決策監(jiān)控機構(gòu)多種多樣，但從總體上看，空轉(zhuǎn)和虛化的情形比較突出，形式主義和走過場現(xiàn)象依然嚴重，很多監(jiān)督機構(gòu)徒有其表或者名不副實，諸多監(jiān)督尚停留在口頭和紙面上，離真正發(fā)揮各自作用和實際效力相距甚遠。除此之外，相關環(huán)節(jié)的監(jiān)督存在明顯的滯后現(xiàn)象，現(xiàn)實中往往是問題和矛盾出現(xiàn)后，監(jiān)督才跟進或著手進行，而更為重要的事前和事中監(jiān)督卻普遍缺失。與此同時，不同監(jiān)督主體之間尚未形成運轉(zhuǎn)高效的有機整體，彼此之間缺乏協(xié)作、聯(lián)動與配合，合力的不足也在一定程度上削弱了監(jiān)督的整體效能。最后，要實現(xiàn)決策監(jiān)控系統(tǒng)的科學高效運轉(zhuǎn)，還需要進一步健全決策責任追究制度，當前一些地方政府在公共決策中之所以不斷出現(xiàn)重大失誤，其根源之一就在于此。

三、當前我國公共決策機制的優(yōu)化與完善

實現(xiàn)公共決策的科學化與民主化，這是確保公共政策活動順利實施并取得預期成效的基本保證。對公共決策來說，科學化與民主化意味著，公共政策在順應公眾意愿、體現(xiàn)公共利益的同時，能夠高效達成政策目標并解決相應的政策問題。如前所述，公共決策機制是一項復雜的系統(tǒng)工程，它由不同的子系統(tǒng)組成，要實現(xiàn)對整個決策過程的優(yōu)化與完善，亦應從這些子系統(tǒng)入手，使各個子系統(tǒng)健全、完備、高效。

（一）優(yōu)化與完善決策信息系統(tǒng)

就決策信息系統(tǒng)而言，應著力在以下方面進行優(yōu)化與完善：“第一，建立和健全信息網(wǎng)絡組織。各級政府和職能部門都應有自己的信息機構(gòu)，各種咨詢機構(gòu)應建立相應的情報信息網(wǎng)絡，加強彼此之間的溝通與交流；第二，保持信息的及時準確。重要的是保持信息渠道的暢通，使信息能夠順暢上傳、下達和橫向交流；第三，實現(xiàn)信息手段現(xiàn)代化。要建立政府系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)絡，加快網(wǎng)上政府和電子政府建設，各級決策者可通過網(wǎng)絡查詢所需要的信息，保證信息在傳遞中的時效性和準確性，提高決策的科學性和超前性”[12]。

（二）優(yōu)化與完善決策咨詢系統(tǒng)

決策咨詢系統(tǒng)作為思想庫和智囊團，可以充分發(fā)揮專業(yè)知識和專業(yè)人員對科學決策的作用。有鑒于此，應統(tǒng)籌考慮從多個方面對其進行優(yōu)化與完善：第一，擴大決策咨詢事項的范圍，加強決策咨詢在公共決策中的作用，要求重大問題要先研究再規(guī)劃，重大決策要先咨詢再拍板，重大項目要先論證再審批；第二，進一步規(guī)范決策咨詢的程序，把決策咨詢納入公共政策制定的法定程序；第三，加強咨詢機構(gòu)建設和管理，既要加強官方的咨詢機構(gòu)建設，又要支持半官方和民間咨詢機構(gòu)的發(fā)展，要保持咨詢機構(gòu)的相對獨立性，同時實現(xiàn)各類咨詢機構(gòu)資源的有效整合。第四，作為決策咨詢系統(tǒng)的重要補充，還要不斷加強決策聽證機制建設，要擴大聽證事項的范圍，完善聽證會召開的程序并增加透明度，健全聽證代表的選擇辦法，保證聽證結(jié)果公開和聽證的效力等。

（三）優(yōu)化與完善決策中樞系統(tǒng)

我國目前的決策中樞系統(tǒng)主要存在于作為政策制定主體的執(zhí)政黨機關、人大機關和行政機關，而三者的性質(zhì)和運作方式存在諸多差異。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的決策系統(tǒng)，是我國政策過程的實踐層面的領導核心，對它而言，迫切任務是努力探索實現(xiàn)黨內(nèi)民主的新機制；作為立法機構(gòu)的人大系統(tǒng)的決策系統(tǒng)，是我國政策過程的規(guī)范制度層面的最高機構(gòu)，對它而言，迫切任務是真正發(fā)揮最高權(quán)力機關的職責和功能，并通過工作方式變革提高決策水平；作為行政機關的政府系統(tǒng)的決策系統(tǒng)，是我國政策過程中決策的事項最為廣泛的主體，對它而言，迫切任務是克服個人專斷和權(quán)力濫用造成的決策的隨意性。[13]當然，無論是執(zhí)政黨機關、人大機關還是行政機關，其決策過程都要由具體的決策者參與其中。因此，決策者個人綜合素質(zhì)的高低優(yōu)劣，也是影響公共決策質(zhì)量的關鍵性因素。面對復雜多變、信息龐雜的公共決策，各級決策者也必須不斷完善自身的知識結(jié)構(gòu)，掌握現(xiàn)代化的決策理論和技術，同時還要時刻樹立起代表公共利益的價值觀。

（四）優(yōu)化與完善決策監(jiān)控系統(tǒng)

有效的監(jiān)控作為決策科學化、民主化的重要保障，既是保證政策效果的重要舉措，也是決策失誤或失范的救濟途徑。當前公共決策監(jiān)控系統(tǒng)尚存在權(quán)責不清、外部監(jiān)督乏力等問題。完善決策監(jiān)控系統(tǒng)主要應做到：第一，進一步培育各類監(jiān)控主體，明確各自的監(jiān)控權(quán)限和責任，不斷完善監(jiān)控體系建設；第二，不斷規(guī)范監(jiān)控內(nèi)容，包括權(quán)力是否在法定限度內(nèi)，內(nèi)容是否正當、程序是否合法等；第三，制定人大監(jiān)督的細則，切實加強人大作為國家權(quán)力機關對公共決策過程的監(jiān)督作用，同時完善政黨監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的制度和方式；第四，擴大社會團體、大眾傳媒和社會公眾在公共決策監(jiān)督中的作用，確保監(jiān)控結(jié)果的效力和使用，克服有監(jiān)控過程而無監(jiān)控結(jié)果的局面；第五，建立嚴格的決策失誤責任追究制度，凡在公共決策中對公眾利益造成重大損失的相關責任人，應該承擔起相應的行政與法律責任。

四、結(jié)語

在現(xiàn)代公共決策中，“人們失敗常常是由于解決的是不該解決的問題，而不是因為錯誤地處理了該解決的問題?！盵14]隨著信息社會、網(wǎng)絡社會和風險社會時代的到來，公共決策的環(huán)境日益變得復雜、動態(tài)和多變，各種不確定性和不可控因素的迅猛增加，對政府公共決策提出了更高的要求。在當前世界各國競爭加劇的背景下，在改革日益步入深水區(qū)、社會劇烈轉(zhuǎn)型和分化的形勢下，我國政府的公共決策也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)和空前的壓力，任何一項公共決策的正確與否，都將關系到社會主義建設事業(yè)的成效乃至成敗。有鑒于此，我們要抓住當前全面深化改革的戰(zhàn)略機遇期，不斷優(yōu)化和完善現(xiàn)有的公共決策機制，做到各項決策科學而不隨意、正確而不失誤、民主而不專斷，確保公共決策機制在科學化、民主化的軌道上順利運轉(zhuǎn)。

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責任編輯：肖 琴

C93

A

1009-3605（2017）05-0005-05

2017-04-25

國家社科基金青年項目“我國南海開發(fā)對策與研究”（項目編號：11CGJ023）；海南省高等學?？茖W研究重點項目“陸海統(tǒng)籌”與“藍綠互動”海南國際旅游島建設發(fā)展的戰(zhàn)略研究（項目編號：Hnky2016ZD-9）。

周偉，男，河南開封人，海南大學政治與公共管理學院副教授、副院長、法學博士，主要研究方向：當代中國政治與外交、地方治理與區(qū)域發(fā)展等。