行政訴訟時效延長的困境與調整

楊 丹，徐繼敏

（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

行政訴訟時效延長的困境與調整

楊 丹1，徐繼敏2

（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

2014年《行政訴訟法》修正案將訴訟時效延長至6個月，對于保障原告訴權具有積極意義，但給部分行政管理措施帶來障礙，并影響行政效率。6個月較長時效、起訴期限未類型化以及錯誤將訴訟時效與行政管理措施掛鉤是造成新訴訟時效難以平衡行政管理與權利救濟的主要原因。建議修改行政管理領域法律法規(guī)，取消部分訴訟時效與管理措施的掛鉤?；谛姓V訟的特殊性，應重新確立時效起算點，采用“短時效”主義與類型化相結合的方式，以期兼顧行政管理與個人權利保障，推進行政訴訟時效制度的完善。

起訴期限；行政效率；相對人權利保障；時效類型化；起算點

2014年《行政訴訟法》修訂案將行政訴訟時效由3個月延長至6個月，這對于保障原告訴訟權益、解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等訴訟中存在的突出問題具有重要意義。我國有不少法律將行政管理活動與訴訟時效掛鉤，如《行政強制法》第五十三條規(guī)定，“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行”。依據(jù)該條規(guī)定，行政機關申請法院強制執(zhí)行的條件是行政訴訟時效屆滿時原告未提起行政訴訟，那么訴訟時效延長意味著行政機關申請強制執(zhí)行的期限延長。另外，《行政強制法》規(guī)定查封、扣押措施的期限為1個月，特殊情況可延長1個月。對于行政程序中已經采取查封、扣押措施的案件，行政訴訟時效延長，意味著行政機關在申請強制執(zhí)行前必須解除查封、扣押措施，導致原本可以強制執(zhí)行的行政案件因解除查封、扣押措施而無法強制執(zhí)行。修訂后的行政訴訟時效是否合理，與行政管理期限存在何種關系，以及如何解決訴訟時效給行政管理帶來的問題？本文擬對《行政強制法》等法律規(guī)定的期限與訴訟時效予以梳理，剖析訴訟時效延長所導致的行政管理困境的原因，并在現(xiàn)代公共行政和行政法三元社會①關系的視域下，思考完善我國行政訴訟時效制度的法律措施。

一、行政訴訟時效延長對行政管理的負面影響

作為行政訴訟的基本制度，行政訴訟時效是2014年《行政訴訟法》修改的重要內容，修改后的行政訴訟時效主要分為四類：（1）一般案件起訴期限為6個月，明確行政機關不履行法定職責的適用該期限；（2）經復議的案件起訴期限為15日；（3）不動產案件最長起訴期限為20年，一般案件為5年，未被告知起訴權或起訴期限的案件起訴期限為2年；（4）緊急情況下請求行政機關履行保護職責的案件不受上述三類期限的限制。6個月、15日、20年、5年、2年和無期限限制的起訴期限，以廣覆蓋性推動行政訴訟發(fā)揮解決糾紛的功能，以最大限度地實現(xiàn)權利救濟。行政訴訟時效由3個月延至6個月的初衷在于解決期限過短給相對人造成的入訟困境，使之在相對充裕的期限內認識行政爭議并準備行政訴訟事宜，對于保障公民、法人或其他組織的訴權具有積極意義，但對行政管理帶來較大負面影響，導致部分行政管理措施實施困難。

（一）訴訟時效延長對部分行政行為效率的負面影響

我國部分法律將行政訴訟時效與行政管理行為掛鉤。如《行政強制法》第四十四條規(guī)定，行政機關依法強制拆除違法的建筑物、構筑物、設施等，應在當事人于法定期限內不申請行政復議或提起行政訴訟，又不自行拆除的條件下行使?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定：“責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔?！保ā缎姓娭品ā穼Υ藯l規(guī)定作了部分修訂）其他違法建筑物拆除則適用《行政訴訟法》規(guī)定的6個月的一般起訴期限。

對于非法占地的違法建筑物，當事人在15日內直接提起行政訴訟且被人民法院立案受理的，人民法院應在6個月內審結案件；當事人如果不服一審判決需在15日內提起上訴，二審法院在受理后3個月內作出終審判決。一旦判決支持行政機關，自作出強制拆除決定至最后拆除至少需經歷10個月，其他違法建筑拆除則需要15.5個月。經行政復議的違法建筑，最長可在14個月后才能實現(xiàn)強制拆除。一旦進入訴訟階段，強制拆除的決定不具備強制執(zhí)行效力，其間若當事人繼續(xù)建設或使用違法建筑，經10個月、15.5個月或14個月之久，對當?shù)亟洕鐣l(fā)展產生輻射作用，再行強制拆除將遭受巨大阻力?；蛘撸斒氯嗽诮拥阶孕胁鸪顣r，選擇行政復議或訴訟以阻止行政機關的強制拆除行為，再通過補辦手續(xù)執(zhí)照等滿足程序性要件使之合法，將使得行政機關強制拆除對象落空。

過長的訴訟時效，導致行政強制難以實現(xiàn)或行政效率降低。行政決定作出后，如果行政相對人知道訴權但不同意行政行為，應當限制其在較短時間之內提起訴訟，延長時效對其權益保障并無特別意義。

（二）訴訟時效延長導致行政強制執(zhí)行困難

我國《行政強制法》第二十五條、第三十二條規(guī)定查封、扣押和凍結的期限為30日，情況復雜的最長為60日，在一定程度上保障了強制執(zhí)行的實現(xiàn)。行政機關對財產采取強制措施后，可能作出兩類行為：一類是確認無違法行為或不需要作出行政決定，以及作出沒收或依法銷毀違法物品的行政決定；第二類是對行政相對人作出罰款或要求其繳納一定財產的行政決定②。若行政機關無強制執(zhí)行權，均應申請法院強制執(zhí)行，還需具備：（1）已經或即將采取強制執(zhí)行措施；（2）行政相對人在法定期限內不提起行政復議也不提起行政訴訟；（3）行政相對人不履行行政決定。

一般情況下，行政機關在起訴期限屆滿前向法院申請執(zhí)行，自作出強制措施決定至申請執(zhí)行期限約為150日至180日；情況復雜的，約為120日至180日。超出的150日或120日，被采取措施的財產應當如何處置？若重新采取強制措施，行政機關重復行為對相對人利益的損害遠大于不解除強制措施，故不可行；若解除強制措施，則導致財產不在行政權控制范圍內，將無對象供法院執(zhí)行，先前的強制措施將喪失意義③。延長訴訟時效意味著在申請強制執(zhí)行前就應當解除強制措施，此時將無財產可供法院執(zhí)行，行政機關的執(zhí)行權將被架空。

我國“或復議或訴訟”的權利救濟體系決定只要任一救濟程序的期限屆滿，行政機關即可向人民法院申請執(zhí)行。如果行政相對人未明確表示復議或者訴訟，那么行政機關可自由裁量選擇適用利己程序。那么，在行政訴訟時效延長的情況下，強制執(zhí)行時間也隨之延長，行政機關作出首先適用復議期限屆滿的選擇將可能成為常態(tài)。

（三）訴訟時效延長影響行政法律關系的穩(wěn)定性

行政法律關系是行政管理活動中行政機關與相對人之間不平等的權利義務關系，在一定時間和地域內這類法律關系是行政機關維護社會管理秩序的基礎。那么，行政決定或裁決與行政裁判的作出可能涉及對行政管理秩序的糾正與創(chuàng)新，直接作用于特定或不特定的第三人。倘若有效行政決定久拖未決或未及時執(zhí)行，將有損行政法律關系的穩(wěn)定性。

訴訟時效越長，證據(jù)消滅、記憶削弱的可能性就越大，證明較久遠發(fā)生的法律事實遠比證明新近發(fā)生的法律事實要難，因行政訴訟“舉證責任倒置”的緣故會加重行政機關承擔的訴訟風險，而且久拖未決的客觀法律事實也可能因此變得模糊不清，不利于訴訟爭議的解決。此外，與民事訴訟時效相比，行政訴訟時效的特殊性在于其對行政管理活動的約束：督促行政機關在法定職責范圍內履行告知義務和注意義務，以及賦予行政機關一定的期待利益。如果一項行政決定或裁決因法律允許相對人過長時間的懈怠而遭到質疑，那么行政機關可能面臨長期的“提心吊膽”，直接影響其對“平靜”利益④的期待，執(zhí)法權威持續(xù)受到威脅可能導致行政機關在行政管理活動中的瞻前顧后和力不從心，從而不利于行政法律關系的穩(wěn)定和社會秩序的維護。

二、行政訴訟時效制度困境解析

（一）部分掛鉤行為錯誤解讀行政訴訟時效

訴訟時效為發(fā)揮其基本功能，即解決行政爭議、實現(xiàn)權利救濟以及權力監(jiān)督，應當以存在爭議為前提，以審查判斷當事人的請求是否成立為中心任務⑤。葉必豐教授指出，訴訟時效是訴訟法針對行政行為的形式確定力所作的制度設計⑥。根據(jù)日本學者的觀點，對相對人而言，其應當且僅能在此期間提起行政訴訟，那么訴訟時效既是對起訴權的保障，也意味著法律對相對人懈怠履行這項權利的容忍期限；而行政機關則在期限屆滿且相對人無任何訴訟行為的情況下確定行政行為不會因司法裁決而改變。

如果行政行為可以在行政訴訟中停止執(zhí)行，此時行政行為與訴訟時效的掛鉤就有必要。從表面上看，確定不變的訴訟時效可以保證行政管理措施的權威，但卻錯誤解讀了行政訴訟時效的實質。適用訴訟時效的初衷是實現(xiàn)行政決定的不可撤銷性以保障其后續(xù)執(zhí)行力和穩(wěn)定性，但行政決定作出之時即具備不經法定程序不能隨意撤銷的效力。而訴訟時效是為規(guī)范相對人起訴行為而設置的程序性要件，用以判斷行政爭議能否進入司法審查；又或是為了督促相對人積極履行行政決定并保證行政機關不作為訴訟被告，卻以剝奪相對人訴訟權利為對價，致使行政行為規(guī)避司法制約，明顯違背行政訴訟法基本功能的實現(xiàn)——保護相對人權益和監(jiān)督行政機關依法行使職權。訴訟時效應為實現(xiàn)司法救濟目的服務，法院終局裁決效力不僅約束相對人和行政機關，更輻射了與之關聯(lián)的行政決定或行政行為。但如果訴訟時效在行政程序中就發(fā)生作用，相對人喪失司法救濟權的概率將增加。

（二）訴訟時效延長未兼顧行政效率，且混淆權利救濟功能

我國政府體制改革推行“國家行政”與“社會行政”并行，積極吸納市場與個人參與政府治理，形成公私合作治理新形態(tài)，促進現(xiàn)代公共行政發(fā)展，使得行政法追求的價值目標有所擴大。行政法不僅追求依法行政的民主、法治價值目標，還要追求行政法的效率價值。所謂行政效率，是指行政機關在依法行使職能時，耗費最短的時間、最少的人員、最低的經濟成本，高效完成行政管理任務，實現(xiàn)經濟效益和社會效益的最大化。然而，訴訟時效延長較難保證行政管理效率，與現(xiàn)代公共行政目標相悖。修改后的行政訴訟時效導致拆除違法建筑物可能發(fā)生在決定作出至少10個月之后，查封、扣押或凍結的財產因強制措施時限與訴訟時效銜接不當而無法執(zhí)行。又如，交警在行使道路交通安全處罰權時，當場向相對人交付行政處罰決定書并告知其所享有的訴權和訴訟時效，如果相對人在6個月起訴期限快屆滿之前起訴，客觀上將導致行政機關證據(jù)收集困難，且要分身應訴，可能嚴重影響交通部門的管理效率。

“允許公民、組織在何時提起行政訴訟，關系到行政法律關系的穩(wěn)定，也直接影響到公民、組織的權利救濟?！雹哂绕涫?004年“國家保障和保護人權”入憲后，行政訴訟制度改革逐漸加大對相對人權利救濟的力度，促使訴訟時效的天平向相對人傾斜。但這樣的進步也存在風險，即過分強調相對人一方權利救濟而忽視行政機關職權與社會公共秩序之間的密切關聯(lián)。延長訴訟時效是進一步降低對相對人懈怠的容忍標準，卻治標不治本?！缎姓V訟法》修改陷入誤區(qū)，認為目前相對人權利救濟不足主要是由訴訟時效太短導致的，故而認為將訴訟時效延長至一定期限就能保障相對人有充裕期限實現(xiàn)權利救濟。但即使延長訴訟時效也不能強制相對人提起行政訴訟，只要相對人不提起或無能力提起行政訴訟，“長時效”也難以發(fā)揮作用。

實際上，訴訟時效起算點才是相對人權利保障的關鍵。修正案既規(guī)定“知道或應當知道行政行為作出之日”或“知道或應當知道訴權或起訴期限之日”為一般起算日，也以“收到復議決定或復議期滿之日”或“行政行為作出之日”為客觀標準，前者往往是爭議的焦點。原則上，行政機關一旦作出決定或裁決，應當采取公告、通知、郵寄等客觀形式送達相對人，方便相對人知曉行政行為和訴訟權利。實踐中的做法仍主要體現(xiàn)行政便利，忽略了相對人“知道或應當知道”常晚于行政行為作出之時，甚至在訴訟時效屆滿后才獲知。換言之，在現(xiàn)有起算點制度的語境下，相對人認知的滯后性往往導致其喪失司法救濟的最佳契機。此外，相對人“知道或應當知道”的內容也是存在爭議的：究竟是得知行政機關、行政決定內容、訴訟權利或訴訟期限之一即視為“知道”，還是應在行政機關的注意提醒下獲知前述所有內容？又或者，“知道或應當知道”權利受到侵害時開始計算時效——基于權利救濟？

（三）起訴期限類型化混亂，未充分體現(xiàn)行政訴訟的基本目的

經過修訂，行政訴訟時效以6個月為一般期限，15日、2年、5年和20年為例外，但適用標準仍然混亂，導致起訴期限出現(xiàn)類型化混亂。比如，未修改訴訟時效之前，經復議案件給予相對人提起異議的期限為75日（復議申請60日+起訴期限15日），已經在3個月的基礎上人為減少15日；延長訴訟時效后，這類案件允許相對人怠于行使起訴權的期限少105天，但在復議階段并沒有特別措施彌補其損失的時效利益。有學者認為，區(qū)別對待經復議案件的訴訟時效是出于節(jié)約司法資源的考慮，但復議機關的審查并不是真正意義的司法審查，即使被視為“準司法”程序，其本質上仍是行政機關的內部監(jiān)督程序。相對人選擇適用行政復議，如果在此階段即解決行政爭議，自然不會進入司法程序，從而實現(xiàn)節(jié)約司法資源的目的，這應當是相對人“用盡行政救濟”的初衷。將經復議案件的起訴期限縮短歸于節(jié)約司法資源的范疇，有違行政訴訟的平等原則。

此外，修正案仍然沿用區(qū)分最長訴訟時效適用的規(guī)則，以是否涉及不動產為標準。但《行政訴訟法》第十二條有關“受案范圍”涉及的行政行為，多以損害相對人人身權、財產權以及其他權利為界定標準，并未特別區(qū)分“動產”與“不動產”。這樣一來，容易產生歧義：（1）行政訴訟具有兩個最長訴訟時效，與“最長”自相矛盾；（2）只要涉及不動產的一律適用最長起訴期限20年，不再考慮行政行為類別或侵害的權益屬性。

但是，“是否經行政復議”與“是否涉及不動產”也只是撤銷訴訟起訴期限的適用標準。我國《行政訴訟法》沒有因各種不同的訴訟請求設置不同的訴訟規(guī)則，所有行政案件完全采用撤銷訴訟一元化的規(guī)則和標準審理。生搬硬套地把撤銷之訴的訴訟時效適用于所有訴訟類型，很難通過訴訟時效體現(xiàn)相對人不同的訴求。

三、完善行政訴訟時效制度的建議

經前文分析可知，訴訟時效延長造成強制執(zhí)行困難等管理措施障礙，并嚴重影響行政效率。為解決這一難題，應當取消訴訟時效與管理措施掛鉤的規(guī)定，另行確定管理期限，以滿足行政管理的需求。在借鑒域外經驗并考察我國基本情況的基礎上，筆者提出如下完善建議：

（一）改革行政管理措施與訴訟時效掛鉤制度

美國訴訟時效的確定除部分領域法定以外，主要交由法官裁量。法律規(guī)定以行政處罰作為執(zhí)行方式，如果這種處罰的方式需要當事人為一定行為或不為一定行為，在當事人不遵守時，往往要申請法院強制執(zhí)行。盡管法律并沒有授權行政機關強制執(zhí)行權，但若當事人不履行，行政機關仍可采取執(zhí)行措施⑧?！睹绹?lián)邦稅法典》賦予稅收機關強制征稅的權力，手段主要包括扣押或出售，這一點與我國存在不同。當扣押實際執(zhí)行，即表明強制執(zhí)行的開始，也就不存在我國《行政強制法》中規(guī)定的扣押一定期限后再作出是否執(zhí)行的決定。大陸法系國家則采行“行政權優(yōu)位”原則，大量案件無需通過法院即能得以執(zhí)行，訴訟時效的運用甚少，但卻在法律中明確規(guī)定各執(zhí)行階段的期限。比如，德國法律賦予行政機關執(zhí)行權，除非執(zhí)行機關為普通的行政機關，無直接強制能力的，得請求警察機關協(xié)助執(zhí)行。

在我國，訴訟時效延長或縮短都將實質性影響法院強制執(zhí)行的啟動。筆者建議取消訴訟時效與強制執(zhí)行等管理措施之間的掛鉤，依據(jù)行政管理規(guī)律與特點設置相應時效。首先，厘清立法先后邏輯，明確行政管理類法律法規(guī)在事前、事中對社會秩序的維護，發(fā)揮《行政訴訟法》的事后救濟功能?！缎姓V訟法》的頒布掀起政府行為規(guī)范熱潮，在促進行政法體系完善的同時也使得部分行政立法過分迎合《行政訴訟法》的實施。將訴訟時效作為行政管理措施的時效要件，致使部分管理期限相應延長，行政效率受到影響。因此，應正視行政管理與行政訴訟的關系，避免行政法領域過分依賴訴訟制度。其次，行政管理措施應遵循效率性和合法性原則。設置管理時效應當體現(xiàn)程序規(guī)制作用，督促行政機關及時有效地履行法定職責。再次，筆者認為，借鑒美國司法審查中“窮盡行政救濟原則”，在我國《行政強制法》中保留“復議期限屆滿”是可行的。行政復議是重要的行政救濟手段，在行政系統(tǒng)內部通過監(jiān)督行政機關履行職責來保護相對人權益，即使申請法院強制執(zhí)行，相對人在放棄行政救濟時仍可以訴訟方式尋求司法救濟。

（二）改變行政訴訟時效的起算點

訴訟時效的長短體現(xiàn)了對相對人訴權限制的寬與松，而何時開始計算時效與司法救濟的啟動關聯(lián)緊密。準確確定起算點有助于訴訟時效發(fā)揮實質功能，對破解當前司法困境有積極作用。但是，學界對行政訴訟時效起算點的重視不足，2014年《行政訴訟法》修正案對此也未作調整。

國外對訴訟時效起算點的規(guī)定大致分為兩種：一類以盡量客觀化的標準來計算時效，一般以行政決定公布、通知、送達之日作為起算點；另一類則強調相對人的主觀認知，以其是否知道或應當知道行政決定開始計算時效。我國《民法通則》第一百三十七條規(guī)定：“訴訟時效期間從知道或應當知道權利被侵害時起計算。但是，從權利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護?！泵袷略V訟時效起算點兼采“主觀主義起算點與短期時效結合，客觀主義起算點與長期時效結合的兩種情況”，旨在平衡債權人利益與交易外第三人的信賴利益問題，兼顧實現(xiàn)安全性和倫理性的雙重目標⑨。這種做法是值得《行政訴訟法》借鑒的。行政訴訟“長時效”適用客觀標準，自“行政行為作出之日”起開始計算起訴期限，這是學界通識。爭議焦點在于，采用“短時效”應從何時起算才能最大限度地保護相對人的合法權益。

筆者建議行政訴訟時效起算點從原告“知道或應當知道權利被侵害之時”開始計算?！缎姓V訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！痹谛姓袨槌闪⒅料鄬θ苏J為其權益受侵害的期間內，相對人對行政機關的行為沒有任何異議，自然不存在行政爭議，起訴權基礎和行政訴訟對象不存在，無需計算訴訟時效。一旦相對人認為行政行為侵犯其合法權益，即產生行政爭議，適格主體才可能啟動行政訴訟程序。也就是說，訴訟時效應從行政爭議產生之日起計算，而行政行為作出之日并不一定會產生行政爭議。這里有兩個關鍵要素需要把握：（1）“認為”是判斷相對人“知道或應當知道”的標準；（2）“行政行為侵犯其合法權益”是“知道或應當知道”的內容，同時也明確行政爭議——“訴因”的產生。一般情況下，確定“知道或應當知道權利被侵害”是法官窺探相對人主觀認知的過程，需要借助客觀證據(jù)予以證明。行政機關以公示、告知或送達等形式明示告知，是相對人知道或應當知道的前提，但僅根據(jù)獲知行政行為作出時間和內容即推斷相對人意識到其權利受侵害恐有不當，具體裁量權應交由法官行使。至于行政賠償、環(huán)境侵權等特殊行政糾紛，因其對相對人造成的損害具有長期性和隱秘性，對于是否造成損害、何時造成損害以及造成何種損害均可能存在認識盲區(qū)，實踐中可結合醫(yī)院診斷書、環(huán)境監(jiān)測評估等文書予以佐證。

（三）起訴期限宜采用“短時效”主義，即適用少于6個月的期限

關于行政訴訟時效的修改，主要存在兩種觀點：第一種觀點主張延長訴訟時效至6個月或1年，認為只有更長的起訴期限才能實現(xiàn)權利救濟的目的。表面看修改后的訴訟時效較為符合世界主流趨勢，但“6個月起訴期限更合理”的說法無充分實踐支撐。為何僅6個月較為合適，而4個月、5個月甚或1年則不可？第二種觀點認為應維持3個月的“短時效”期限。日本通說認為，訴訟時效的設置是對“躺在權利上睡覺的人”的懲罰⑩，不平等的行政管理關系使得大多數(shù)行政爭議很難在3個月的期限內得到法院受理，于是延緩制度、中斷制度以及起算點利于相對人等做法被視作“短時效”期限的重要部分。這樣一來，也使得法院在解決行政爭議中的角色更加靈活且重要，強調法院在時效審查中的獨立性與決定性。我國延長訴訟時效仍屬于問題導向型的修法措施，短期內能夠提高行政訴訟受訴率，但從本質上較難維護權利救濟與行政效率的平衡，筆者認為有必要重新審視行政訴訟時效制度。

訴訟時效制度，是指權利人怠于行使權利的狀態(tài)持續(xù)到法定期間，其獲得公力救濟的權利歸于消滅的制度?。有學者認為，“需要一定的制度來促使當事人及時行使權利和考慮自己的處境，防止其躺在權利上‘睡覺’，以免增加法院在確認事實真相上的困難，從而節(jié)約司法資源；另一方面在于保護被告免于因時間的消逝所帶來的不公正，保護被告在真正的事實再也無法被證明時免于有欺詐心的原告提起欺詐性的訴訟”?。那么，行政訴訟時效應是對相對人起訴權的限制，一旦相對人怠于行使訴訟權利并超過法定期限，起訴權消滅，相對人很難再尋求司法救濟；隨即，行政機關獲得執(zhí)行行政決定或裁決的抗辯理由。

訴訟時效賦予行政機關抗辯權，有助于行政管理秩序良性運行，為行政效率原則的實現(xiàn)提供程序上的保障。2014年《行政訴訟法》修正案對立法目的的修改，兼采“主觀公權利保護模式”和“客觀法秩序維護模式”?。一方面，充分保障個人權利是各國行政訴訟法律制度的基本原則；另一方面，使“解決行政爭議”回歸至行政訴訟的基礎功能，通過肯定或糾正行政行為以促進社會管理秩序的發(fā)展。行政管理活動面向不特定的第三人，在一定時域、地域內，行政機關制定或實施的管理規(guī)則約束域內的公民行為。當行政權威遭遇相對人的挑戰(zhàn)并訴諸訴訟，最終裁判關系著行政管理規(guī)則是否重筑、公民行為是否改變。可見，訴訟時效應當同時調整行政機關、特定相對人和不特定社會群體之間的權利義務關系。設定或修改起訴期限是對相對人有限制的救濟，不縱容其依仗法定期限恣意破壞正常的行政管理活動。筆者建議我國行政訴訟時效采用“短時效”主義，即適用短于6個月的起訴期限：一方面，前文已對6個月訴訟時效可能帶來的弊端進行較為充分的論證，且由于缺乏大量實踐支撐，訴訟時效的延長需要謹慎；另一方面，結合起算點制度，從相對人“知道或應當知道權利被侵害時”開始計算時效，即使適用“短時效”也能充分實現(xiàn)個人權利救濟，滿足現(xiàn)代公共行政對行政管理的要求。

（四）建立健全類型化和規(guī)范化的行政訴訟時效制度

學界呼吁對行政訴訟類型予以確定，據(jù)此配置不同時效方能實現(xiàn)《行政訴訟法》的立法目的。我國行政訴訟判決類型包括維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認違法或無效判決、賠償判決等。有學者提出根據(jù)判決類型來劃分訴訟類型，但這樣的做法存有爭議：其一，判決類型反映的是法院采取何種方式糾正或維持行政行為，雖體現(xiàn)了一定的訴求，但判決基礎是法律依據(jù)和法律事實；其二，所列判決類型僅僅是時下行政訴訟能考慮到的范疇，如行政指導、行政合同、行政補償采取何種判決形式尚需探討，故不宜禁錮行政訴訟受案范圍的發(fā)展；其三，維持、撤銷、履行等形式是合法性審查后的決定，若據(jù)此配置訴訟時效，有“未審先判”之嫌。

大陸法系國家在確定行政訴訟類型時基于各國法律傳統(tǒng)而確定。比如，日本在《行政訴訟法》總綱中確定了抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟以及機關訴訟四種訴訟類型，又根據(jù)當事人訴訟請求分為處分的撤銷訴訟、裁決的撤銷訴訟、無效確認訴訟、不作為的違法確認訴訟、課予義務訴訟和禁止訴訟等訴訟類型?，6個月時效僅適用于撤銷訴訟，并受最長1年限制，其他類型如確認訴訟、課予義務訴訟則不受期限約束。德國《行政法院法》規(guī)定了撤銷之訴、課予義務之訴、確認之訴和規(guī)范審查之訴，撤銷之訴和課予義務之訴適用1個月起訴期限，規(guī)范審查請求適用2年，政府草案則為1年。而我國《行政訴訟法》采用“撤銷訴訟中心主義”?，15日、6個月、2年以及5年多適用于撤銷訴訟和課予義務之訴。

行政訴訟類型化是20世紀以來世界各國行政訴訟制度發(fā)展的趨勢，表明一國行政訴訟制度的精細化與成熟化。不同的訴訟類型反映不同的訴訟請求，應當有不同的訴訟規(guī)則與之匹配，包括原告資格、起訴期限、受理范圍、審理程序、判決形式等。筆者建議我國《行政訴訟法》劃分行政訴訟類型，據(jù)此配置不同的訴訟時效，促進合法性審查的準確性和保障公民權利的高效性。但是，公益訴訟、行政補償、行政指導等尚未納入《行政訴訟法》調整范圍，從全局上否定現(xiàn)有訴訟時效是不可取的。

首先，如何劃分訴訟類型是確認訴訟時效的關鍵。有學者贊成根據(jù)當事人的訴訟請求劃分，包括撤銷訴訟、給付訴訟、課予義務訴訟和確認之訴?，再根據(jù)具體訴求劃分，如撤銷訴訟可分為行為的撤銷和裁決的撤銷，確認訴訟可分為無效的確認、違法的確認等。筆者認為，這種劃分方法是可行的：一方面，劃分標準由當事人訴訟請求決定，有利于實現(xiàn)權利救濟的目的；另一方面，較為概括的分類為現(xiàn)代行政法的發(fā)展預留了空間，行政訴訟受案范圍涵蓋具體行政行為和附隨審查規(guī)范性文件，但未涉及新興行政行為以及部分行政法律事實等。

其次，應根據(jù)不同的訴訟類型設置不同的訴訟時效：（1）作為主要的訴訟類型，撤銷訴訟所涉行政爭議與社會管理秩序聯(lián)系緊密，短期內更能減少對相對人造成的損失并保障行政法律關系的穩(wěn)定，賦予其“短時效”更合理?！盁o論是3個月的普通起訴期限，還是行政機關未履行教示義務情況下不超過2年的時間限制，以及不知道行政機關作出的具體行政行為內容情況下的5年或者20年的最長起訴期限規(guī)定，與其他國家或地區(qū)相比，我國目前的起訴期限相對而言是比較寬松的”?，故筆者建議撤銷訴訟繼續(xù)適用3個月期限。（2）課予義務訴訟因對行政機關履行職責有及時性和迫切性要求，訴訟時效過長易使相對人長期處于不利狀態(tài)，可以借鑒德國《行政法院法》的做法，使課予義務訴訟適用撤銷訴訟“短時效”規(guī)定。（3）給付訴訟是基于既有法律關系產生的給付請求權，確認之訴是基于既有法律關系是什么而提出的確認請求權，無論審判結果如何均既不會對現(xiàn)有秩序產生影響也不會產生新的法律秩序，不用設置特別的短時效予以限制，但應當受到最長訴訟時效的約束。為了促使相對人正確選擇適用訴訟類型和訴訟時效，確認訴訟的適用應在其他訴訟類型均無法滿足的情況下才得適用。因為短時效對相對人積極履行訴訟權利有較高要求，一旦相對人怠于行使而故意選擇不受期限限制的確認訴訟，將打破訴訟時效類型的平衡。

注釋：

①徐繼敏教授認為，隨著市場經濟制度的建立和發(fā)展，市場機制和社會自治規(guī)律應當逐漸發(fā)揮作用，行政法調整的社會關系已經從行政主體、行政相對人之間的二元關系演變?yōu)檎?、社會組織和行政相對人之間的三角關系。參見徐繼敏：《國家治理體系現(xiàn)代化與行政法回應》，《法學論壇》2014年第2期。

②參見徐繼敏：《行政強制法實施面臨問題分析》，《理論與改革》2011年第6期。

③胡建淼教授將行政強制措施的特質歸納為“保障性”，即“為了保障一種秩序遵守”和“為了保障后續(xù)行為的作出和實現(xiàn)”。參見胡建淼：《“行政強制措施”與“行政強制執(zhí)行”的分界》，《中國法學》2012年第2期。

④所謂“平靜”利益是指“潛在被告的心平靜下來，不用擔心被起訴”。參見[美]沃德·法恩斯沃思：《高手解決法律難題的31種思維技巧》，丁芝華譯，法律出版社2009年版,第52頁。

⑤參見應松年：《行政訴訟法修改專題研究》，《廣東社會科學》2013年第1期。

⑥參見葉必豐：《行政行為的效力研究》，中國人民大學出版社2002年版，第99—116頁。

⑦參見楊偉東：《行政訴訟制度和理論的新發(fā)展——行政訴訟法修正案評析》，《國家檢察官學院學報》2015年第1期。

⑧參見王名揚：《美國行政法》（下卷），中國法制出版社1995年版，第577—578、565頁。

⑨參見包曉麗：《訴訟時效期間的起算與取得時效的銜接問題研究》，《石河子大學學報》2015年第5期。

⑩參見[日]山本敬三著、解亙譯：《民法講義總則》，北京大學出版社2012年版，第431—432頁。

?參見肖澤晟：《我國行政案件起訴期限的起算》，《清華法學》2013年第1期。

? See James R.MacAyeal,The Discovery Rule and Doctrine as Exceptions to the Statute of Limitation for Civil Environmental Penalty Claims,15 Va.Envtl.L.J.589，591（1995—1996）.

?德國采用“主觀公權利保護模式”，認為行政訴訟法的功能在于保護個人權利，客觀秩序的維護只是衍生的附隨功能。英美國家實行司法審查制度，注重對“人權”的維護，即在公正、公平的司法理念下，主要實現(xiàn)對個人權利的保護。而法國社會連帶主義法學派狄驥則主張通過行政訴訟所獲得實體權利的維護，也是對社會既定法律規(guī)則的遵守，是對客觀秩序的堅持與維護。參見鄧剛宏：《論我國行政訴訟功能模式及其理論價值》，《中國法學》2009年第5期。

?參見王丹紅：《訴訟類型在〈日本行政訴訟法〉中的地位和作用》，《法律科學》2006年第3期。

?所謂“撤銷訴訟中心主義”是指，行政訴訟制度以行政撤銷訴訟為中心而構建，忽視其他訴訟類型的特殊性，而將行政撤銷訴訟的規(guī)定適用于所有行政訴訟活動的一種現(xiàn)象。參見熊勇先：《論行政撤銷訴訟中心主義及其緩和》，《政治與法律》2013年第6期。

?參見吳華：《行政訴訟類型研究》，中國人民公安大學出版社2006年版，第205頁；章志遠：《行政訴訟類型構造研究》，法律出版社2007年版，第98—99頁。

?參見林俊盛：《論行政訴訟起訴期限的適用范圍》，《甘肅行政學院學報》2012年第6期。

Dilemma and Adjustment:Prolonging Timing of Administrative Litigation

YangDan，Xu Jimin

The Administrative Procedure Law amended in 2014 has prolonged the timing when the plaintiff is allowed to sue the administrative agencies,and the duration has been extended to 6 months after the agency makes the decision.This amendment has a positive effect on protecting plaintiff’s right to sue,but creates new obstacles to several administrative activities,resulting in low administrative efficiency.The main reason why new timing can not make a balance between administration and right relief is that the duration of 6 months is relatively too long,not typed and even incorrectly attached to some administration activities.It is quite critical to remove the connection between administrative litigation timing and administrative activities by amending some laws and regulations.Based on particularities involved in both the administration and protection of individual rights,we suggest that administrative litigation should redefine the timing to start counting the duration,and adopt the short duration mode combined with classification,for the purpose of making the administrative litigation timing system completed perfectly.

Sue duration；Administrative Efficiency；Protection of Plaintiff’s Rights；Classification of Duration；Timing to Count the Duration

D9

A

1007-905X（2017）11-0051-07

2017-06-05

1.楊丹，女，四川大學法學院2014級憲法和行政法博士研究生，美國EmoryUniversity法學院2015—2016年聯(lián)合培養(yǎng)博士，主要從事行政法學、行政訴訟法學研究；2.徐繼敏，男，四川大學法學院教授、博士生導師，主要從事行政法學、行政訴訟法學研究。

編輯 潭 影 王小利