從國家建設(shè)的視角反思地方人大代表結(jié)構(gòu)的利與弊
——兼論提高人大代表代表性的對策

王剛鋒

（遼寧石油化工大學(xué)，遼寧 撫順 113001）

從國家建設(shè)的視角反思地方人大代表結(jié)構(gòu)的利與弊
——兼論提高人大代表代表性的對策

王剛鋒

（遼寧石油化工大學(xué)，遼寧 撫順 113001）

人民代表大會制度雖然自1978年重新建立以來，制度不斷完善，地位也在上升，但是也存在不少的問題。對于這些問題應(yīng)該怎么樣看待，以及怎么解決，學(xué)者和人大工作者各抒己見。地方人大代表結(jié)構(gòu)就是其中之一。從各個研究成果綜合來看，目前地方人大代表的結(jié)構(gòu)確實存在著“三多三少”的現(xiàn)象。一部分研究者認(rèn)為這影響了代表履職績效，另一部分認(rèn)為兩者之間并無關(guān)聯(lián)。只有從國家建設(shè)的視角來考察代表結(jié)構(gòu)的利與弊，才能真正弄清地方人大改革的方向，并在國家建設(shè)的語境下，在保持結(jié)構(gòu)不變的情況下，提出提高人大代表代表性的基礎(chǔ)性對策。

國家建設(shè)；人大；代表結(jié)構(gòu)；利與弊

地方人大自重建以來，相關(guān)的各項制度不斷完善，特別是一些地方在尊重《憲法》《選舉法》《代表法》的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)立新的制度。另外人大在地方政治當(dāng)中的地位也日益重要。但是我們也應(yīng)該清醒地看到，目前地方人大存在著許多的問題，人大代表結(jié)構(gòu)問題即是其中之一。眾多學(xué)者和人大工作者圍繞這個問題展開研究，取得了不少的研究成果。但與此同時，也產(chǎn)生了不同的觀點，甚至是對立的觀點。綜合這些觀點，筆者認(rèn)為只有從國家建設(shè)的視角來反思當(dāng)前我國地方人大代表結(jié)構(gòu)的利與弊，才能真正認(rèn)清地方人大改革的方向，為提高代表的代表性提供理論指導(dǎo)。

一、現(xiàn)象和爭論

（一）現(xiàn)象

根據(jù)《憲法》、《選舉法》相關(guān)規(guī)定，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生；省市兩級代表由下一級代表大會間接選舉產(chǎn)生。在實際代表選舉過程中，地方人大代表的選舉基本上采用受控的選舉機制。“地方人大常務(wù)委員會和地方黨委政府從多個方面控制著選舉。其中最有效的控制方法就是控制候選人提名?！?jīng)過反復(fù)討論和商議之后，地方黨委通過選舉委員會得以掌握最終提名名單?！x舉委員會會分配一定的代表名額給不同的社會階層代表?！盵1]

正是由于上述的選舉機制導(dǎo)致地方各級人民代表大會在代表結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)“三多三少”的特征，即“黨員代表多，非黨員代表少；男性代表多，女性代表少；干部代表多，群眾代表少”。[2]134-138這幾乎是一種普遍的現(xiàn)象。另外一些人則認(rèn)為“三多三少”是：黨員代表多、非黨員代表少；干部代表多、工農(nóng)代表少；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部多、一般干部少。[3]也有另外不同的表述是：黨員代表多，非黨員代表少；干部代表多，群眾代表少；企業(yè)老總代表多，普通職工代表少。[4]雖然這些概括并不完全一致，但是都反映了黨員代表多和干部代表多的普遍結(jié)構(gòu)；不同之處只是在于企業(yè)家代表的比例增加了。

另外其他實證研究的文章列舉的數(shù)據(jù)也充分說明了人大結(jié)構(gòu)的比例。如：北京市第十三屆人大代表身份構(gòu)成中，黨政干部占43%，企業(yè)中高層管理層占23.4%[5]；濰坊市第十四屆人大代表的結(jié)構(gòu)中，領(lǐng)導(dǎo)干部比例高達42.9%，企業(yè)家代表占比為27.9%[6]15；另一篇文章當(dāng)中，對全國不同地區(qū)進行抽樣調(diào)查的1050份問卷中，77.1%的代表是中共黨員；42.1%的代表是領(lǐng)導(dǎo)干部。[7]限于篇幅，其他研究者的數(shù)據(jù)就不一一列舉。（這里需要提及的是，還有當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位、民間團體和國企的領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有計算在領(lǐng)導(dǎo)干部之列，如果把這些算入其中，很顯然黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的比例肯定大大超過50%）

綜上所述，在地方人大代表的結(jié)構(gòu)中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是代表中的第一大群體；而民營企業(yè)家則成為地方人大中的第二大群體。這樣的結(jié)構(gòu)絕不僅僅是某地特有的現(xiàn)象，而是全國地方人大中普遍的現(xiàn)象。

（二）爭論

針對上述人大代表結(jié)構(gòu)，眾多的研究者產(chǎn)生了兩種相互對立的觀點：一種觀點認(rèn)為，這樣的結(jié)構(gòu)不利于代表的履職。因此他們提出應(yīng)該改革現(xiàn)行的代表結(jié)構(gòu)，措施有：降低干部代表比例，增加勞動者比例，增加民主黨派的比例。在實踐中，一些地方人大實際上已經(jīng)在試圖通過代表結(jié)構(gòu)的“優(yōu)化”，以改善人大代表的履職狀況。例如，廣東省江門市甚至規(guī)定，官員代表不得超過15%。[8]另外還有新疆、吉林等地也有類似的規(guī)定。

另一種觀點則認(rèn)為，代表的結(jié)構(gòu)跟履職績效之間并沒有必然的關(guān)聯(lián)。一些研究者認(rèn)為：人大代表所代表的階層不能和人大代表自身的身份掛鉤；社會各階層、群體在社會中的構(gòu)成比例是極其復(fù)雜的，無法準(zhǔn)確計算。[9]

對于這些爭議，筆者認(rèn)為如果只是單純地考察人大代表的結(jié)構(gòu)和履職績效，并不能真正提高代表的代表性，只有從國家建設(shè)的視角來反思目前代表結(jié)構(gòu)的利與弊，才能真正認(rèn)清地方人大改革的方向，并提高代表的代表性。

二、從國家建設(shè)的視角反思代表結(jié)構(gòu)的利與弊

（一）國家建設(shè)理論的基本內(nèi)容

為在我國將來的專利鏈接制度實踐中避免這一情形的出現(xiàn)，更好地平衡原研藥企業(yè)、仿制藥企業(yè)與患者之間的利益，需要更加合理地設(shè)置專利挑戰(zhàn)之后的“停擺期”條件。原研藥企業(yè)濫用“停擺期”的根本原因在于風(fēng)險與收益的不對等性，避免制度濫用的根本在于更好地平衡原研藥企業(yè)的風(fēng)險和收益。為此，例如可以仿照臨時禁令制度，對“停擺期”制度設(shè)置更高的適用門檻，并在專利權(quán)人敗訴后對仿制藥企業(yè)可能遭受的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。通過這種方式，既能使原研藥企業(yè)及時阻止涉嫌侵權(quán)的仿制藥進入市場，又能有效避免制度的濫用。

國家建設(shè)指的是“一個國家在其政權(quán)確立后，針對國家制度和國家結(jié)構(gòu)所展開的一種持續(xù)性的建構(gòu)行為。-----從現(xiàn)代國家的興起及建設(shè)歷程看，國家建設(shè)既是一個時刻，更是一個過程，后者恰如其分地表達了這種建設(shè)的漸進性?！盵10]另外需要指出的是國家建設(shè)的內(nèi)容并不僅僅局限于政治建設(shè)，在黨的十八大報告中明確指出，中國特色社會主義建設(shè)的總布局是經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體。應(yīng)該說，在中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的現(xiàn)代國家建設(shè)中，地方人大制度建設(shè)一直是我國政治建設(shè)的一項重要內(nèi)容。但政治建設(shè)也要受制于其他方面的建設(shè)和國家能力[11]82，地方人大的發(fā)展也同樣受制于此。

任何國家的國家建設(shè)都是一個長期的、復(fù)雜的過程，在這個過程中會遇到很多的困難和障礙。如果國家的各項基本制度建設(shè)不完善，國家能力不夠強大的情況下，隨意開啟或者擴大民主化，很容易導(dǎo)致國家的危機，社會的動蕩，進而國家失敗和解體；即使國家沒有失敗和解體，得到的也是劣質(zhì)的民主。而在這種“民主”下，民眾的生活可想而知。遠的不用說，最近幾年來世界上這類國家的例子太多了，如蘇聯(lián)解體后的俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、泰國、伊拉克、阿富汗，還有所謂“阿拉伯之春”后的利比亞、敘利亞、也門等國家。正如亨廷頓所說：“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人們當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序?！盵12]6

只要對中國近現(xiàn)代史了解的人都知道，目前我國的國家建設(shè)是在怎樣的一種環(huán)境下展開的。首先是背著沉重的歷史負(fù)擔(dān)。晚清時期，中國被迫卷入了西方資本主義的世界體系。晚清時期的國家建設(shè)，由于國家各種能力的欠缺，加上地方主義的強大和帝國主義的入侵，最后失敗了。民國時期，國民黨主導(dǎo)的國家建設(shè)由于國家能力較弱，國民黨本身內(nèi)部派系紛爭不斷，加上與中共的沖突、日本的軍事入侵，最終也失敗了。1949年中共建立新的政權(quán)后，雖然國家能力提高，但由于制度不完善，再加上領(lǐng)袖對國家時局錯誤的分析和把握，導(dǎo)致1949—1978年期間的國家建設(shè)過于注重政治斗爭，其他方面的建設(shè)舉步維艱。十一屆三中全會后，國家建設(shè)又才重新步入正軌，重心從以前的階級斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。但是此時經(jīng)濟極為凋敝，民眾的日常生活、國家財政收入都陷入困窘的境地。

其次就是現(xiàn)實的壓力。中國被迫在上述的基礎(chǔ)上跟世界各國，特別是歐美發(fā)達國家進行競爭。很顯然中國在各方面都顯得很薄弱，特別是以經(jīng)濟為基礎(chǔ)、科技為重要手段的綜合國力的競爭。例如：中國很多地方連基本的工業(yè)化都沒有完成，而西方發(fā)達國家都已經(jīng)開始了工業(yè)4.0，3D打印技術(shù)的發(fā)展。而同時低端的生產(chǎn)技術(shù)又面臨著印度、越南、墨西哥等國的追趕。

在這種情況下，只能通過共產(chǎn)黨主導(dǎo)的國家權(quán)力集中力量展開競爭。但畢竟資源有限，不可能全面的現(xiàn)代化，必須選擇一些內(nèi)容優(yōu)先。而優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟可控性較大，政治風(fēng)險較低，能夠獲得更高的合法性。這就是地方人大制度發(fā)展的語境，我們必須在國家建設(shè)的語境下建設(shè)人大，脫離了這樣的語境談人大建設(shè)，只能是緣木求魚。

（二）目前人大代表結(jié)構(gòu)的優(yōu)點

第一，有利于維護黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須要做到民主、科學(xué)、依法執(zhí)政。而要做到這一點，就要求共產(chǎn)黨與國家權(quán)力機構(gòu)和民意代議機關(guān)——人民代表大會的結(jié)合，把各族人民根本利益和長遠利益變?yōu)樽约旱氖┱结?、綱領(lǐng)政策，再通過代表和人大合法地上升為國家的意志。而代表中眾多的共產(chǎn)黨員有利于這樣的轉(zhuǎn)變，因為黨章明確要求共產(chǎn)黨實行集中民主制。應(yīng)該說目前人大代表結(jié)構(gòu)有利于提高黨的合法性，進而維護黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

第三，有利于地方經(jīng)濟發(fā)展，并最終增強我國國力。中共為我國的國家建設(shè)選取了一條穩(wěn)妥的發(fā)展道路，這就是以經(jīng)濟建設(shè)為中心。改革開放以來對各級地方官員的晉升考核，主要就是圍繞地方經(jīng)濟建設(shè)的數(shù)據(jù)來進行。與此同時，國有企業(yè)日益困難，而民營經(jīng)濟卻日漸壯大，地方政府開始有意識地培育和吸引眾多的民營經(jīng)濟，往往會吸納一些為政府做出就業(yè)、財稅貢獻的企業(yè)家進入地方人大，以此作為示范效應(yīng)。這也是為什么民營企業(yè)家成為地方人大中第二大群體的原因。另外這些企業(yè)家代表又可以與作為代表的干部結(jié)成好的關(guān)系。這無疑刺激了民營經(jīng)濟發(fā)展，也最終增強了我國國力。

第四，有利于政治穩(wěn)定和風(fēng)險可控的政治改革。中共在進行經(jīng)濟建設(shè)的同時也進行政治改革，只是步伐相對經(jīng)濟的發(fā)展來說較小，但保持了政治的穩(wěn)定。一方面各行各業(yè)的精英，特別是政治精英和經(jīng)濟精英，還有社會新興階層被吸納進地方人大成為人大代表，他們肯定希望政治穩(wěn)定；另一方面由于中共中央要求政治改革，壓力傳導(dǎo)到地方人大，雖然短期會損害一小部分群體的利益而招致反對，但是長期來看，大部分人的利益將得到保障。因此有利于風(fēng)險可控的政治改革。

（三）目前人大代表結(jié)構(gòu)的弊端

第一，監(jiān)督權(quán)弱化。按照黨的九大以來的政治慣例，一般地方上省市縣委書記兼任當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯魅危壳坝行┑胤礁母锊辉偌嫒危?，其他常委和關(guān)鍵部門的領(lǐng)導(dǎo)人基本上都是人大代表。這就使得當(dāng)前的代表結(jié)構(gòu)中，黨政和當(dāng)?shù)貒?、事業(yè)單位干部加起來代表占的比重基本都超過了50%。地方黨委書記和常委在當(dāng)?shù)卣沃杏泻艽蟮挠绊懥?，掌握著眾多干部代表的政治命運，再加上政治生態(tài)中的潛規(guī)則，使得對官員的監(jiān)督較為弱化。而一些民營企業(yè)家有時為了自己的利益或避免損失，也往往對此習(xí)以為常或視而不見。其他代表群體由于缺乏力量或者是不了解情況也無從監(jiān)督。例如各地頻發(fā)的官員腐敗案。

第二，代表性不足，損害工農(nóng)等階層利益。大量的領(lǐng)導(dǎo)干部和民營企業(yè)家當(dāng)選為地方各級人大代表，這使得在地方政治中，政治精英與經(jīng)濟精英容易結(jié)合，進而通過這種結(jié)合來實現(xiàn)利益交換。與此同時，由于代表結(jié)構(gòu)中工人、農(nóng)民等階層代表的缺乏，而政治精英和經(jīng)濟精英又缺乏與工人、農(nóng)民等階層之間的規(guī)范化互動，使得這些相對弱勢階層的利益則被忽略了。例如各地頻發(fā)的欠薪事件。

第三，其他公共產(chǎn)品和服務(wù)的欠缺。這樣的代表結(jié)構(gòu)無疑有利于刺激經(jīng)濟建設(shè)，但是政府還應(yīng)該提供其他好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如：環(huán)境保護、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等。由于這些任務(wù)本身難以量化，又屬于需要逐漸投入、緩慢見效的長期工程，對于官員的政績和晉升幫助不大。所以地方主政官員往往不愿投入過多資源，干部代表本身就受政治約束，而企業(yè)家代表往往擔(dān)心損失自己的利益就更沒有動力去做了。如環(huán)保問題，往往就是一些地方民營企業(yè)家的企業(yè)導(dǎo)致的。而有動力去做的代表卻往往話語權(quán)不夠。

第四，污染當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)。由于受控的選舉機制，提名權(quán)被黨委和政府、人大常委會掌握，吸納性的制度有時會變成一種裙帶關(guān)系，這樣的結(jié)構(gòu)往往成為某些代表逐利的掩護，僅僅有很少的一部分代表會愿意成為民眾的代表人，甚至一些人僅僅愿意當(dāng)“榮譽代表”“掛名代表”。這就不難理解有些人大發(fā)生群體性舞弊事件，嚴(yán)重污染當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)。典型的如2012年衡陽市人大賄選案、2016年遼寧人大代表賄選案的曝光。

三、提高地方人大代表代表性的基礎(chǔ)性對策

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”這就要求對目前人大特別是地方人大進行改革，畢竟民眾接觸更多的是地方人大，進而提高人大代表的代表性。但是我們改革地方人大必須在國家建設(shè)的語境下進行。很顯然，目前人大代表的結(jié)構(gòu)是不大可能做出重大改變的。因此筆者提出以下幾點對策，在這幾點基礎(chǔ)上逐漸變革人大，進而使人大代表更具有代表性：

第一，應(yīng)該公開地方人大代表的信息和履職情況。把公開制度作為改革的起點?！肮_”是一切監(jiān)督和約束的前提。作為人民的代表，本就該向選民公開其個人基本信息，如專業(yè)背景、聯(lián)系方式等等，以方便選民隨時根據(jù)需要向其反映意見和要求。此外，每位代表提出的每一份議案、建議也應(yīng)當(dāng)在人大網(wǎng)站上全文公開，以方便選民監(jiān)督其履職情況，而不能作為機密保存。其他履職如視察、談話情況也應(yīng)當(dāng)公開，目標(biāo)是通過信息公開建立起與選民溝通的平臺，構(gòu)建對代表的監(jiān)督約束機制。這樣使得代表既能感受到壓力，又有利于代表接收更多的信息，這才會提高代表的代表性，更好地履職。

第二，減少人大代表的數(shù)量，并根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c在地方人大建立數(shù)量不等的專門委員會，劃分?jǐn)?shù)量不等的代表成為其中一員。以一般省轄市為例，目前我國這一級地方人大代表的數(shù)量普遍在200—500人左右，但是很多代表任職期間不能提出議案和建議；即使有，議案質(zhì)量往往也不是很高，甚至夾帶一些私人化的利益訴求。另外由于人大會期時間短，人數(shù)眾多，嚴(yán)重影響和制約了議事的實效。成立專門委員會后，要求代表必須在某個方面做一些專業(yè)的調(diào)研，提出一些有建設(shè)性的議案或建議。

第三，可以試行代表專職化。眾所周知，我國各級人大除了少數(shù)人大常委會人員由專職組成以外，各級人大代表實行的是兼職制。對于兼職代表來講，考慮到家庭、工作、收入等因素，要求他們將全部精力投入人大代表工作是不可能的。另外隨著社會的發(fā)展和分工日益復(fù)雜化，作為人大代表履職不是簡單勞動，它需要人大代表具有政治、法律、管理等方面的知識和經(jīng)驗。這些知識和經(jīng)驗，單靠在日常生活與工作中的摸索和積累是遠遠不夠的。所以我國可以考慮試行地方人大代表專職化。目前眾多學(xué)者和人大工作者在理論上支持在我國試行地方人大代表專職化；當(dāng)然也有人認(rèn)為專職化也會帶來一些弊端。筆者認(rèn)為關(guān)于專職化完全可以先在某些地方試點幾個代表，至于弊端可以通過改革或者用制度加以糾正，并不影響整個政治的穩(wěn)定。四川省羅江縣的試點就取得了不錯的效果。

第四，從基層人大開始，如縣級人大，逐步開放或者增加少量的人大席位，允許普通公民自主參與競選地方人大代表（實際上有些地方已經(jīng)開始試行公民自主參選）。[13]由于開放數(shù)量較少，并不會對目前的代表結(jié)構(gòu)形成大的沖擊。同時在試點過程中，對于出現(xiàn)的問題可以及時糾正，并逐步地完善地方人大代表的監(jiān)督機制和保障機制。

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責(zé)任編輯：周育平

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A

1009-3605（2017）03-0097-05

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“地方人大代表角色認(rèn)知和依法履職狀況研究”（項目批準(zhǔn)號：L13BZZ006）。

2017-02-20

王剛鋒，男，湖北荊門人，遼寧石油化工大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要研究方向：中國政治。