完善行政復議制度的若干思考
——基于《行政復議法》修改的視角

王 薇

（1.武漢大學，湖北 武漢 430072；2.武漢市中級人民法院，湖北 武漢 430024）

完善行政復議制度的若干思考
——基于《行政復議法》修改的視角

王 薇1，2

（1.武漢大學，湖北 武漢 430072；2.武漢市中級人民法院，湖北 武漢 430024）

《行政復議法》的修改應凸顯行政復議制度的特點。行政復議制度的特點主要有：從制度設(shè)計來看，行政復議制度處于輔助地位；從制度定位來看，行政復議制度具有行政性；從制度發(fā)展來看，行政復議制度具有趨同性。完善行政復議制度的相關(guān)建議包括：明確目標定位，以解決行政爭議為第一要務(wù)；適應治理形勢，突出行政復議制度的行政性；規(guī)范復議程序，確保行政復議制度的公正性。

行政復議；行政訴訟；行政復議法；修改建議

《行政復議法》的修改于2010年被列入國務(wù)院立法計劃，2014年被列入全國人大常委會立法工作計劃。尤其在修改后的《行政訴訟法》施行的背景下，如何完善我國的行政復議制度已然成為社會關(guān)注的焦點。作為一項專門立法，行政復議制度的特點是什么，表現(xiàn)在哪些方面，如何根據(jù)行政復議制度的特點進行相應的制度完善？這些問題亟待得到回應。令人遺憾的是，當前學術(shù)界和實務(wù)界均過多地關(guān)注行政救濟制度的共性建設(shè)，忽視或弱化了行政復議制度的特點，使其功能難以有效發(fā)揮。故此，本文擬對之予以探討，以期對《行政復議法》的修改有所裨益。

一、正視行政復議制度存在的問題

從現(xiàn)實層面講，行政復議制度“并不僅僅是一個純粹的法理問題，而更重要的是一個法律實際問題。”[1](p28)行政復議制度存在的問題并不是指該制度本身固有的問題，而是指其在實踐中異化、畸形發(fā)展的惡果，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.在受理案件數(shù)量上，行政復議制度處于“小復議”狀態(tài)。

2.在案件審理結(jié)果上，行政復議制度呈現(xiàn)“高維持率”態(tài)勢。

行政復議制度自誕生以來，居高不下的維持率與其形影相隨。“1999年，全國23個省區(qū)市行政復議機關(guān)共審結(jié)26169件復議案件，其中維持的為14877件，占受案總數(shù)的51%，而撤銷、變更及責令履行的總共才占28%。”[9](p534)如果說，這是《行政復議法》開局之年的數(shù)據(jù)，不足以說明問題，可以理解。可后續(xù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)依然讓人失望。在2003—2008的6年中，全國行政機關(guān)行政復議的維持率平均為59.36%；[10](p100)在1999—2013的14年中，全國各級復議機關(guān)共受理行政復議案件101萬件，維持決定的有53萬件，撤銷、變更、確認違法和責令履行決定的13萬件。[5](p107)實際上，各級復議機關(guān)作出維持判決的比例超過了52%，個別年份甚至在60%以上?？陀^而言，維持率的居高不下，可能有行政機關(guān)依法行政水平不高的原因，但更多的應當是非正常因素所引起的?！伴L期以來，許多地方政府行政復議機構(gòu)由于多種原因，不能嚴格依法辦理行政復議案件，有案不受、有錯不糾現(xiàn)象相當突出?！盵11](p25)

我國《行政訴訟法》在修改時，也注意到行政復議制度存在“高維持率”問題。為了有效解決該問題，立法機關(guān)采納了部分專家學者的建議，在修改后的《行政訴訟法》中做出了兩項新規(guī)定：第26條第2款規(guī)定，經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告；復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告。第26條第3款規(guī)定，復議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復議機關(guān)不作為的，復議機關(guān)是被告。[12](p10)但不少學者對上述規(guī)定尤其是共同被告的規(guī)定提出質(zhì)疑，認為“共同被告制度對行政復議產(chǎn)生了較大的沖擊和影響?！盵13](p77)而且從修改后的《行政訴訟法》的施行情況來看，復議維持決定的數(shù)量并沒有因為共同被告制度的設(shè)立而有所下降，行政復議“高維持率”的現(xiàn)狀沒有得到根本改善。[14](p118)“高維持率”直接導致復議制度公信力喪失，行政復議缺乏社會認同感。

3.在行政復議的運行效果上，行政復議制度淪為“二傳手”。

一項制度的有效與正當，取決于制度的運行效果。作為重要的行政救濟制度，行政復議本該發(fā)揮其便捷、廉價等優(yōu)勢，在解決行政爭議中發(fā)揮作用。然而，實際情況并非如此。在行政相對人看來，行政復議制度只是徒勞地設(shè)置了一道多余的程序，沒有解決任何實際問題，無法滿足合理的預期。特別是在社會轉(zhuǎn)型、矛盾增多的背景下，面對日益復雜化、尖銳化、群體化的行政糾紛，行政復議機關(guān)疲于應付，不能有效地解決糾紛，無法適應社會實踐的需要。因此，越來越多的當事人鐘情于信訪與訴訟，行政復議遭受冷遇。即使在行政機關(guān)，行政復議工作也只是日常行政事務(wù)中可有可無的邊緣工作。截至2014年2月21日，全國有30個省級政府公開了政府工作報告，“有14個省級地方政府工作報告中，通篇未提及行政復議”。[15]這種現(xiàn)象也反映出，行政復議制度運行失靈、制度空置、作用有限。“對行政復議制度實際效果的判斷，主要有兩個指標：一個是復議案件的受理數(shù)量；另一個是復議的糾錯率?！盵16](p18)雖然兩者不能代表復議的全部，卻基本反映了其整體概況。

二、省思行政復議制度的特點

行政復議制度的特點，是制度本身所附隨的。這些制度特點需要辯證分析，有些應當加以改進，有些需要加以發(fā)揚。

1.從制度設(shè)計來看，行政復議制度處于輔助地位。

灰塵及各種雜質(zhì)，黏附在電氣設(shè)備的表面和載電體表面，同樣容易引起設(shè)備性能下降及絕緣體絕緣性能下降。并且容易造成電氣接觸的不良，產(chǎn)生控制動作的不正常。因此需要保持電氣設(shè)備表面的清潔，經(jīng)常需要進行清除灰塵的吹掃，灰塵粉塵多的場所還必須采取有效的防塵措施。溫度、濕度、灰塵對設(shè)備的影響

“任何一項法律制度的創(chuàng)設(shè)和生成都蘊涵著一定的根據(jù)，返回制度的歷史原點，從源頭上探究制度的本來面目，有助于發(fā)現(xiàn)制度背后的特性，并對當下具有重要的啟示意義?！盵17](p152)綜觀行政復議制度的歷史發(fā)展，相對于行政訴訟，行政復議制度一直存在于行政訴訟制度的陰影之中，與之保持著亦步亦趨的基本態(tài)勢。為了配合《行政訴訟法》的實施，1990年正式通過了《行政復議條例》。作為一個配套制度，其地位和受重視程度都很低。時隔十年之后，行政復議制度于1999年才正式升格為獨立的法律制度。如今，《行政復議法》的修改再次滯后于《行政訴訟法》的修改。從這個意義上講，行政復議制度“被當作行政訴訟制度上的一個并不起眼的附件”。[18](p23)

這種“附屬品”的地位，引發(fā)了一些后遺癥：一是行政復議工作自覺地以行政訴訟為參照，迷信司法權(quán)威、唯司法是從，最終導致行政復議工作盲從化現(xiàn)象。在一切向行政訴訟看齊的背景下，行政復議的發(fā)展完全依賴于人民法院的動向，如當人民法院開展規(guī)范化建設(shè)工作時，復議機關(guān)也跟著開展規(guī)范化建設(shè)工作?？陀^而言，人民法院的工作基礎(chǔ)、人財物配備、專業(yè)素養(yǎng)等方面均超過行政復議機關(guān)，但如果過于迷信司法，勢必會邯鄲學步，進而桎梏復議制度的自身發(fā)展。因此，無論是專家學者，還是復議實務(wù)人員，都切忌簡單地將行政訴訟的做法套用在行政復議領(lǐng)域，以之來醫(yī)治行政復議的病癥。最為典型的例證莫過于《行政復議法》第7條的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，行政復議機關(guān)可以在案件審查過程中對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查。應當說，這是行政復議制度在受案范圍方面區(qū)別于行政訴訟制度最大的一個特色?？删凸P者了解，在某省級行政復議機構(gòu)中近10年來從來沒有進行過第7條規(guī)定的工作。這一條款實際上淪為了虛置條款，復議制度的特點喪失殆盡。二是行政復議工作缺乏總體布局，沒有創(chuàng)新的發(fā)展思路，最終導致行政復議工作被邊緣化。創(chuàng)新行政復議工作，依照其自身的規(guī)律和特點，更新舊的發(fā)展理念，是當前的迫切需要。面對發(fā)展變化的社會實踐，行政復議工作應當以變革的思維，回應社會需求。比如復議為民、關(guān)注弱勢群體、提高復議效率、提升復議公信力等。如何以方便當事人為出發(fā)點進行創(chuàng)新復議，服務(wù)人民群眾，傾聽百姓呼聲，使復議工作真正適應社會發(fā)展，這是行政復議工作的基本方向。

2.從制度定位來看，行政復議制度具有行政性。

從立法初的“行政復議制度不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案程序，使行政復議司法化”到后來的“準司法化”、“司法化”之爭，行政復議制度最終還是選擇了行政性的特點。行政復議制度是一種特殊的行政行為，能夠影響行政相對人的權(quán)利與義務(wù)。根據(jù)新《行政訴訟法》第26條第2款的規(guī)定，經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告。因此，行政復議是由行政機關(guān)主導的活動，屬于行政行為的一種方式。行政復議機關(guān)比較熟悉本地區(qū)、本部門的行政實務(wù)，具備相應的專業(yè)知識，能夠快速處理行政爭議。故而行政復議具有明顯的行政性優(yōu)勢。

這種行政性定位容易引起一些制度性的缺陷。一是行政復議發(fā)展中復議人員行政化的傾向。由于歷史和制度的原因，長期以來對復議人員的要求過低，復議人員職業(yè)的特殊性被忽視，很多沒有任何專業(yè)教育背景的人進入了復議隊伍，導致行政復議人員的大眾化，造成復議隊伍整體專業(yè)素質(zhì)不高。實際上，“行政復議人員不同于一般的政府公務(wù)員，在審理行政復議案件時具有‘準法官’的性質(zhì)，在接待申請人時承擔信訪員的任務(wù)，在行政應訴中履行政府律師的職責?！盵19](p56)因此，必須建立統(tǒng)一的行政復議人員資格制度，進行職業(yè)化的發(fā)展定位。二是行政復議發(fā)展中復議程序過于行政化的傾向。復議程序與司法程序并非完全對立，行政復議的行政化發(fā)展并不意味著就應當排斥程序方面的司法借鑒。通過引入司法中的程序公正來保障復議的公正，也是復議制度發(fā)展的必然趨勢。因此，行政復議并不排斥司法程序中的一些優(yōu)勢，行政復議制度應當進行合理的修復，“在現(xiàn)行行政復議程序中添加、補充若干司法要素，而不是‘逼近’、復制司法程序”。[10](p105)

3.從制度發(fā)展來看，行政復議制度具有趨同性。

“從行政法治發(fā)展的歷程來看，行政復議制度的每一步發(fā)展幾乎都與行政訴訟制度息息相關(guān)?！盵20](p9)雖然是一項獨立的制度，但是行政復議受行政訴訟的掣肘很多，獨立性不足。分析法律文本后可發(fā)現(xiàn)，《行政復議法》與修改前的《行政訴訟法》在以下方面趨同：（1）在目錄體例上，《行政復議法》將《行政訴訟法》的11章簡化成7章，行政復議制度基本是行政訴訟制度的簡化版。（2）在內(nèi)容上，行政復議制度基本是行政訴訟的復制版。除了復議機構(gòu)、管轄不同之外，受案范圍、受理程序、決定作出等都相當趨同。行政復議雖然與行政訴訟具有很多共性，但如果完全照搬，行政復議將失去自身特色，淪為行政訴訟的附庸。

這種發(fā)展模式容易造成行政復議制度的畸形發(fā)展，突出體現(xiàn)在以下方面：一是行政復議中證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)定的缺失。以事實為依據(jù)，以法律為準繩是適用法律的共性原理。在行政訴訟中，對于證據(jù)的種類、舉證責任的分配、法律適用依據(jù)等都有明確規(guī)定。在行政復議中，理應也有相應的規(guī)定，可能是兩種制度“同中有異”，行政復議制度有意回避了。特別是針對法律適用問題，在1991年通過的《行政復議條例》（已廢止）中有明確規(guī)定：復議機關(guān)審理復議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。復議機關(guān)審理民族自治地方的復議案件，并以該民族自治地方的自治條例、單行條例為依據(jù)。這一規(guī)定比較符合復議實踐，具有一定的合理性，應當辯證地予以發(fā)展?？稍?999年的立法中予以廢止了，直到當下法律適用條款依然缺失。二是行政復議決定中維持決定制度的無奈。新《行政訴訟法》已經(jīng)取消了維持判決制度，代之以駁回訴訟請求。這是因為，從行政權(quán)與司法權(quán)的分工來看，行政權(quán)無須司法權(quán)來進行維持。維持判決不僅直接造成了司法權(quán)對行政權(quán)的僭越，而且違背了“不告不理”的司法中立原則。從該邏輯出發(fā)，行政復議制度中似乎應當保留維持決定制度。然而在行政復議決定種類中增加駁回行政復議請求決定已成為學界的共識，[21](p252)因此，增加駁回行政復議請求決定勢必成為《行政復議法》修法的可選路徑。如果《行政復議法》在增加駁回行政復議請求決定后依然保留維持決定，而修改后的《行政訴訟法》又取消了維持決定，則兩法會出現(xiàn)矛盾與不洽。

三、完善行政復議制度的相關(guān)建議

行政復議制度要真正激活，必須凸顯其制度特點，并在此基礎(chǔ)上進行相應的制度完善。

1.明確目標定位，以解決行政爭議為第一要務(wù)。

針對“小復議”的現(xiàn)實特點、“附屬品”的制度困境，行政復議必須找準定位，優(yōu)化發(fā)展。綜觀救濟制度的發(fā)展經(jīng)驗，“在正常的情況下，一個國家解決行政爭議最主要的渠道應該是行政復議”。[22](p6)因此行政復議制度的核心功能應當立足于行政爭議的解決。正如有學者指出的：“行政復議制度實施二十幾年來的效果不理想，很重要的原因是《行政復議法》制定之初的指導思想側(cè)重于層級監(jiān)督，而非解決行政行為引起的爭議?！盵23](p42)強化行政爭議的解決，既是打造主渠道的基本要求，也是化解矛盾的現(xiàn)實需要。當然強調(diào)行政復議的爭議解決功能，并不會弱化權(quán)利保護、層級監(jiān)督等目的。與此相對應，《行政復議法》應作如下規(guī)定：

（1）明確將“解決行政爭議”作為行政復議的首置目的。當前，公安、土地、房屋拆遷、勞動和社會保障、工商和林業(yè)等是行政復議案件的多發(fā)領(lǐng)域，且社會關(guān)注度高。在當前相對集中的行政復議權(quán)的改革形勢下，應當在復議機關(guān)內(nèi)部分類設(shè)置相關(guān)案件分理處，以形成類型化針對性的處理方式，更好地解決行政爭議。建議《總則》第一條可以這樣規(guī)定：“為了公正、及時、有效解決行政爭議，防止和糾正違法的或者不當?shù)男姓袨?，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

（2）明確行政復議前置原則。如果需要將行政復議打造成解決行政爭議的主渠道，則必須采用行政復議前置原則。“近年來，有越來越多的學者及實務(wù)界人士提出應該實行以‘復議前置為原則，直接訴訟為例外’的模式”。[24](p52)只有采用了前置原則，才可以“賦予行政系統(tǒng)自我修正或改正錯誤的機會，并可以利用行政的專業(yè)優(yōu)勢；減輕法院的負擔，避免過多的爭端涌入法院；增加公民尋求法律救濟機會，尤其是對行政行為是否適當?shù)膶彶??！盵25](p73)復議前置制度至少有兩個顯著的作用：一是將行政爭議進行有效過濾，充分發(fā)揮行政復議解決糾紛的主渠道作用；二是大幅增多的案件現(xiàn)實必然倒逼行政機關(guān)強化復議力量，可以有效做大做強行政復議，改變“小復議”的窘態(tài)。當然前置原則需要配套制度，比如改進時效制度、確立司法終局制度等。需要強調(diào)的是，作為單行法律，《行政復議法》作出復議前置的規(guī)定，并不必然導致與新《行政訴訟法》的內(nèi)容沖突。因此，《總則》部分可明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權(quán)益，尋求行政救濟時應當先向行政復議機關(guān)申請行政復議，對行政復議決定不服的再向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

2.適應治理形勢，突出行政復議制度的行政性。

如何發(fā)揮復議制度的行政優(yōu)勢，有效提升行政復議能力，是國家治理建設(shè)的重要內(nèi)容。國家治理體系的現(xiàn)代化意味著行政行為的范圍拓寬，方式多樣，行政復議制度應當更加與時俱進，突出行政性特點，提高效率性。“國家治理的效率通過法治可以更好地實現(xiàn)。從理論和實踐兩個方面來看，法治化的治理要比人治化的治理更富有效率，更能夠保持可持續(xù)的發(fā)展?！盵26](p11)行政化是行政復議制度回歸本質(zhì)的改革方向?！笆聦嵣希姓幾h的當事人由于對司法過程的風險厭惡、對上級行政機關(guān)的權(quán)威信任等多種原因，可能更依賴行政復議這種有別于正統(tǒng)司法裁判的方式?！盵27](p37)“行政復議的行政性特點，不僅是行政復議不同于行政訴訟的重要區(qū)別，也是行政復議相對于行政訴訟的優(yōu)勢所在?！盵28](p8)特別是在我國這樣一個行政主導、政府“萬能”的現(xiàn)實場景下，更需要充分利用行政復議豐富的行政資源及必要的行政手段。因此，應當進行多方位的建構(gòu)：

（1）明確時效規(guī)定。行政復議必須突出簡便、快捷的行政優(yōu)勢，“效率是行政復議的首要特點”。[29](p13-14)因此，行政復議的申請時效應當保持不變，即行政相對人自知道或應當知道行政行為之日起60天內(nèi)提出行政復議申請。在此基礎(chǔ)上，改進行政復議決定的時效：“采用簡易程序的案件，行政復議機關(guān)應當自受理申請之日起30日內(nèi)作出行政復議決定；采用聽證程序的案件，行政復議機關(guān)應當自受理之日起60日內(nèi)作出行政復議決定。情況復雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復議決定的，經(jīng)行政復議機關(guān)的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人、被申請人和第三人；但是延長期限最多不得超過30日?！?/p>

（2）明確法律適用依據(jù)。根據(jù)《憲法》規(guī)定，行政機關(guān)就是執(zhí)行機關(guān)，既要執(zhí)行國家的法律，又要執(zhí)行上級機關(guān)的決定。作為行政活動的一種，行政復議應當適用規(guī)范性文件。作為法律的一種補充，“行政機關(guān)為填補法律的空白和不充分性而制定的這種規(guī)范，從其數(shù)量的增大和機能的重要性上看，是現(xiàn)代行政特征之一?！盵30](p60）需要強調(diào)的是，作為復議援引依據(jù)的規(guī)范性文件必須是合法有效的。在此前提下，行政復議法律適用依據(jù)與行政訴訟法律適用依據(jù)在本質(zhì)上是一致的。根據(jù)法制統(tǒng)一原則，規(guī)范性文件是為了執(zhí)行法律規(guī)定而制定，它是法律、法規(guī)、規(guī)章的具體化?！皬睦碚撋蟻碇v，當行政規(guī)范性文件的規(guī)范和上位規(guī)范發(fā)生沖突時，‘低位階行政規(guī)范優(yōu)先適用的規(guī)則’就不再適用，應該適用上位規(guī)范?！盵31](p48)因此，法律適用的統(tǒng)一性能夠得到保障。故應當規(guī)定：“復議機關(guān)審理行政案件以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，并可以援引合法的規(guī)范性文件?！?/p>

（3）突出規(guī)范性文件的審查功能。抽象性文件審查是行政復議的特色，曾被社會各界寄予厚望?！啊缎姓妥h法》的這一重大進步，必將推動其他法律制度的向前發(fā)展?！盵32](p17)然而在實踐中，規(guī)范性文件的審查存在著啟動難、運行不順暢等突出問題，被虛置化。因此，實有必要對規(guī)范性文件審查的程序與內(nèi)容進行重構(gòu)，以適應治理形勢的需要。一方面，要主動加強規(guī)范性文件的審查力度。凡是行政復議案件中涉及規(guī)范性文件作為行為依據(jù)的，無論當事人是否申請，一律進行合法性審查。這種規(guī)定至少有兩個理由：一是從法律適用的角度來分析，行政復議審查依據(jù)中可以援引合法的規(guī)范性文件，這意味著必須將加強規(guī)范性文件的審查作為法定的必經(jīng)程序；二是從實際情況來看，規(guī)范性文件的備案審查工作是近年來法制機構(gòu)開展的重要工作之一，已經(jīng)建立起了全面的規(guī)范性文件的審查監(jiān)督工作。因此，將規(guī)范性文件的審查作為法定程序，實現(xiàn)備案審查與復議審查的雙重監(jiān)督，既可行又有效率。另一方面，細化規(guī)定規(guī)范性文件的審查內(nèi)容。針對規(guī)范性文件，應當圍繞制定主體是否適格、制定程序是否合法、制定內(nèi)容是否合法等方面進行審查。與之相對應，最終的審查結(jié)果應當是：規(guī)范性文件合法的，應當予以肯定；規(guī)范性文件部分合法、部分違法的，應當對不合法的內(nèi)容予以撤銷或變更；規(guī)范性文件內(nèi)容違法或者不具備適用性的，應當撤銷和廢止。故應當增加規(guī)定：“行政機關(guān)的行政行為涉及以規(guī)范性文件作為依據(jù)的，行政復議機關(guān)應當依法進行審查。圍繞規(guī)范性文件的制定主體、制定內(nèi)容、制定程序等內(nèi)容，復議機關(guān)應當在復議決定中進行說明，并依法進行處理。規(guī)范性文件審查期間，行政復議中止?！?/p>

3.規(guī)范復議程序，確保行政復議制度的公正性。

作為解決爭議的制度，行政復議必須以公正為不懈追求。公正解決行政爭議，既要求實體公正，又要求程序公正。“實體公正是指復議決定認定的案件事實與客觀事實相一致、進而正確適用法律；程序公正是指形成復議決定的過程公正?！盵21](p230)因此，行政復議的公正性很大程度上依賴于程序的公正，“程序改革是行政復議制度改革的核心”。[33](p113)盡管行政復議權(quán)屬于行政權(quán)能，但是在運行過程中，應當借鑒司法權(quán)的程序，最終達到公平正義。行政復議實踐中應當重點完善以下制度：

（1）復議證據(jù)制度。證據(jù)是認定事實的基本前提，復議辦案必須以真實充分的證據(jù)為基礎(chǔ)。在行政復議中，由于證據(jù)制度缺失，極易造成“糊涂官斷糊涂案”，辦案人員在認定事實和審核證據(jù)時無所適從。反觀行政復議聽證的實踐，許多地方確立了相關(guān)的證據(jù)規(guī)則，取得了良好的效果。因此，應當建立完善的行政復議證據(jù)制度，規(guī)定：“增加證據(jù)種類；采用聽證審理的案件，復議機關(guān)應當組織雙方交換證據(jù)、互相質(zhì)證，并將質(zhì)證情況記錄在案，對未采納的證據(jù)應當在復議決定中說明理由；增加證據(jù)保全；確立非法證據(jù)排除制度等?！?/p>

（2）復議人員資格制度?！靶姓幾h一般都具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，而對于專業(yè)性和技術(shù)性問題的解決恰恰是行政機關(guān)的特長。行政機關(guān)一般擁有解決這些行政爭議的專業(yè)人才，也具有解決這些專業(yè)性的技術(shù)性問題的經(jīng)驗和條件?！盵34](p66)“‘專業(yè)化’要求復議工作人員應當掌握一定的相關(guān)行政領(lǐng)域的專業(yè)知識和基本的法律知識，具備對相關(guān)領(lǐng)域的行政糾紛進行專業(yè)判斷的基本素質(zhì)。”[35](p33)理想狀態(tài)下，復議人員應當具備與其履行行政復議職責相適應的品行、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，并通過司法考試。從現(xiàn)實情況看，可以借助外部力量彌補內(nèi)部力量不足的缺陷。當務(wù)之急是從實際情況出發(fā)，循序漸進地推進現(xiàn)行復議人員的資格建設(shè)。因此，應當規(guī)定：“行政復議人員應當具備與履行行政復議職責相適應的品行、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，并取得相應資格。優(yōu)先發(fā)展通過司法考試的人員?！?/p>

（3）復議審理區(qū)分制度。行政復議案件如果不分復雜程度一律適用書面審理程序，往往容易導致復議制度流于形式，無法給當事人有效的救濟。為了增強復議制度的效果，保障當事人權(quán)益，應當區(qū)分書面審理和聽證審理程序。需要說明的是，書面審理并不排斥言詞原則。在書面審理過程中，復議人員可以就案件的事實與法律問題聽取當事人的意見。因此，應當規(guī)定：“對于案情簡單、事實清楚的案件，可以適用簡單程序，進行書面審理。對于爭議較大或者案情復雜、疑難的案件，應當適用聽證程序，進行聽證審理?！?/p>

（4）復議決定公開制度。公開是公正的前提，應當建立復議決定公開制度。復議決定的公開，有助于提高案件的透明度，增加復議決定的說理性，提升社會的監(jiān)督。因此，應當增加規(guī)定：“復議機關(guān)應當公開發(fā)生法律效力的復議決定書，供公眾查閱，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容除外?！?/p>

[1]陳興良.論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系[J].中國法學，1992，（4）.

[2]周漢華.行政復議司法化：理論、實踐與改革[M].北京：北京大學出版社，2005.

[3]王貴松.日本行政復議改革有新動向[N].檢察日報，2014-09-09（3）.

[4]彭波，毛磊.執(zhí)法檢查表明：行政復議作用遠未充分發(fā)揮[N].人民日報，2013-12-24（15）.

[5]王勝俊.全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國行政復議法》實施情況的報告[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2014，（1）.

[6]方軍.論中國行政復議的觀念更新和制度重構(gòu)[J].環(huán)球法律評論，2004，（1）.

[7]李立.七成行政訴訟案訴前未經(jīng)行政復議[N].法制日報，2006-12-04（1）.

[8]國務(wù)院法制局.行政復議條例釋義[M].北京：中國法制出版社，1991.

[9]楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京：北京大學出版社，2006.

[10]章劍生.行政復議程序的正當化修復——基于司法審查的視角[J].江淮論壇，2010，（6）.

[11]楊海坤，朱恒順.行政復議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國《行政復議法》及相關(guān)法律的重要修改[J].法學評論，2014，（4）.

[12]莫于川.《行政訴訟法》修改及其遺留爭議難題——以推動法治政府建設(shè)為視角[J].行政法學研究，2017，（2）.

[13]趙德關(guān).新時期行政復議制度的定位與展望[J].行政法學研究，2016，（5）.

[14]沈福俊.復議機關(guān)共同被告制度之檢視[J].法學，2016，（6）.

[15]張維.近半數(shù)省級政府工作報告未提及行政復議[N].法制日報，2014-02-22（6）.

[16]王青斌.論我國行政復議委員會制度之完善[J].行政法學研究，2013，（2）.

[17]孫謙.設(shè)置行政公訴制度的價值目標與制度構(gòu)想[J].中國社會科學，2011，（1）.

[18]章劍生.行政復議立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察[J].法學論壇，2011，（5）.

[19]郜風濤.《中華人民共和國行政復議法》實施條例釋解與應用[M].北京：人民出版社，2007.

[20]謝尚果.行政復議與行政訴訟銜接機制之反思與重構(gòu)[J].河北法學，2013，（2）.

[21]應松年.行政訴訟法與行政復議法的修改和完善[M].北京：中國政法大學出版社，2013.

[22]應松年.把行政復議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道[J].法學論壇，2011，（5）.

[23]劉莘.行政復議改革之重——關(guān)于復議機構(gòu)的重構(gòu)[J].行政法學研究，2012，（2）.

[24]王青斌.行政復議制度的變革與重構(gòu)——兼論《行政復議法》的修改[M].北京：中國政法大學出版社，2013.

[25]楊偉東.復議前置抑或自由選擇——我國行政復議與行政訴訟關(guān)系的處理[J].行政法學研究，2012，（2）.

[26]張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化[J].中國法學，2014，（4）.

[27]朱新力，魏小雨.行政復議機關(guān)被告資格芻議[J].河南社會科學，2014，（10）.

[28]甘藏春.關(guān)于行政復議基礎(chǔ)理論的幾點思考[J].行政法學研究，2013，（2）.

[29]趙威，等.行政復議法起草問題及條文釋解[M].北京：中國人民公安大學出版社，1999.

[30][日]室井力.日本現(xiàn)代行政法[M].吳微，譯.北京：中國政法大學出版社，1996.

[31]郭慶珠.行政規(guī)范性文件制定正當性研究[M].北京：中國檢察出版社，2011.

[32]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998.

[33]王萬華.行政復議程序反司法化定位的思考及其制度重構(gòu)[J].法學論壇，2011，（4）.

[34]周蘭領(lǐng).行政復議強制前置模式的重建[J].長安大學學報（社會科學版），2008，（4）.

[35]湛中樂.論我國《行政復議法》修改的若干問題[J].行政法學研究，2013，（1）.

責任編輯 王 京

D925.3

A

1003-8477（2017）06-0164-07

王薇（1980—），女，武漢大學法學院訴訟法學博士研究生，武漢市中級人民法院審判員。