兩個(gè)“總目標(biāo)”視野下走出國家治理誤區(qū)研究

王元慶

（中共綏化市委黨校，黑龍江綏化152000）

兩個(gè)“總目標(biāo)”視野下走出國家治理誤區(qū)研究

王元慶

（中共綏化市委黨校，黑龍江綏化152000）

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》首提國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)；四中全會(huì)《決定》提出法治建設(shè)總目標(biāo)。兩個(gè)總目標(biāo)都著眼提升中國特色社會(huì)主義國家治理能力的創(chuàng)新和法治化。四中全會(huì)主題是全面依法治國，把三中全會(huì)確立的國家治理法治化。全面依法治國實(shí)質(zhì)是依法治理。目前依法治理要走出五個(gè)誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

四個(gè)全面；兩個(gè)總目標(biāo)；國家治理；依法治理

習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局。黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《三中決定》）指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]2十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！盵2]4我們要準(zhǔn)確理解和把握兩個(gè)全會(huì)確立兩個(gè)“總目標(biāo)”的價(jià)值，認(rèn)識(shí)到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義，把國家治理與全面推進(jìn)依法治國統(tǒng)一起來。國家治理現(xiàn)代化實(shí)則是全面依法治國，推進(jìn)依法治理、依憲治理，把“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局落到實(shí)處。

一、正確理解兩個(gè)“總目標(biāo)”的內(nèi)在聯(lián)系

我們要站在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，從四個(gè)層面理解兩個(gè)“總目標(biāo)”的內(nèi)在聯(lián)系。習(xí)近平總書記把兩個(gè)全會(huì)的《決定》界定為“姊妹篇”，實(shí)則是兩個(gè)全會(huì)“總目標(biāo)”的關(guān)系。其一，兩個(gè)“總目標(biāo)”都是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，都著眼“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度”。所不同的是，三中全會(huì)提出的總目標(biāo)是作為全面深化改革的總目標(biāo)，要通過國家治理現(xiàn)代化完善中國特色社會(huì)主義基本制度。四中全會(huì)提出的總目標(biāo)是服務(wù)于全面依法治國，由此來完善中國特色社會(huì)主義法治制度。在落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，一個(gè)是全面深化改革的總目標(biāo)，是作為推動(dòng)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制提出來的；一個(gè)是全面依法治國的總目標(biāo)，是作為法治保障確立的。因此，兩個(gè)“總目標(biāo)”是“姊妹”關(guān)系，后者是前者的落實(shí)、實(shí)施，兩者都著眼于實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。其二，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“總目標(biāo)”的動(dòng)力機(jī)制都是社會(huì)主義改革。改革是社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展的直接動(dòng)力。鄧小平指出，改革是社會(huì)主義制度的自我完善，這是兩個(gè)“總目標(biāo)”提出的理論和實(shí)踐依據(jù)。改革是全面深化改革本身內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的動(dòng)因，同時(shí)是全面依法治國的動(dòng)力。改革要成功，還要靠法治保障，把改革納入法治軌道，通過全面依法治國來解決過去政治體制改革、法治體制改革滯后的問題，實(shí)現(xiàn)國家治理的法治化。其三，兩個(gè)“總目標(biāo)”都著眼于國家治理現(xiàn)代化并體現(xiàn)遞進(jìn)和深化的實(shí)踐邏輯。三中全會(huì)確立的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是黨執(zhí)政體制、執(zhí)政能力的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，是適應(yīng)世界發(fā)展大趨勢(shì)的重大突破。四中全會(huì)確立的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系、治理機(jī)制法治化，依法治理是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，法治化是提高國家治理能力、提升領(lǐng)導(dǎo)干部能力的實(shí)踐邏輯。其四，兩個(gè)“總目標(biāo)”鮮明地體現(xiàn)了習(xí)近平總書記的執(zhí)政理念。兩個(gè)“總目標(biāo)”是立足當(dāng)今世情、國情、黨情、民情所確立的。兩個(gè)“總目標(biāo)”既診斷出我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)中問題是權(quán)大還是法大的問題，又開出了依法治理的科學(xué)藥方，為落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局指明了方向。

二、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局實(shí)施中應(yīng)避免五個(gè)誤區(qū)

縱觀“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局及習(xí)近平總書記的執(zhí)政理念和實(shí)踐，最大特點(diǎn)就是全面依法推進(jìn)各項(xiàng)工作，使各項(xiàng)工作都有法和規(guī)則可遵循。四中全會(huì)主題是全面依法治國，實(shí)質(zhì)是把國家治理納入法治化軌道，通過全面依法治國提升國家治理能力和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。但現(xiàn)實(shí)中，全面依法治國及推進(jìn)國家治理還有許多問題。如四中全會(huì)《決定》所指出：“必須清醒看到，同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重；執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在；執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗的問題反映強(qiáng)烈；部分社會(huì)成員遵法信法守法用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在?！盵2]3這些問題嚴(yán)重阻礙了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局及三中全會(huì)確立的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，要踐行十八屆四中全會(huì)精神，全面推進(jìn)依法治國，并把法治作為國家治理的有效方式，通過全面依法治國實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須全面推進(jìn)依法治國，確?！八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略布局實(shí)施進(jìn)程中走出五個(gè)誤區(qū)。

（一）要走出重視人治而無視法治的誤區(qū)。十八屆四中全會(huì)《決定》第一次把全面依法治國作為主題，這是我們黨執(zhí)政史上的第一次。新中國成立以來，黨在國家治理方式上走了曲折彎路，付出了沉重的代價(jià)。建國初期雖然制定了第一部憲法，即1954年《憲法》，但并沒有得到有效的執(zhí)行和實(shí)施，人們?cè)趦?nèi)心深處沒有形成對(duì)憲法及法律的信仰和敬畏。

“文革”后鄧小平指出，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法改變而改變。”作為有法學(xué)博士學(xué)位的習(xí)近平總書記不但常常引用鄧小平這兩個(gè)“不因改變而改變”，還將其作為全面推進(jìn)依法治國、依法治理的理論支撐和事實(shí)依據(jù)。從現(xiàn)實(shí)看，領(lǐng)導(dǎo)干部遵法、守法、執(zhí)法，對(duì)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化十分重要，對(duì)提升領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力更為重要。有些人沒有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，重人治、重政策文件及講話，輕法治，其結(jié)果必然是權(quán)大于法，這既干不好工作，還會(huì)走上違法違紀(jì)之路。現(xiàn)實(shí)中眾多貪腐分子已證明這一點(diǎn)。所以，我們必須貫徹四中全會(huì)精神，堅(jiān)持全面依法治國理念，把全面依法治理內(nèi)化于心、外化于行，真正走出重人治而輕法治的誤區(qū)，切實(shí)做到全面依法治理，把國家治理能力和水平推向法治化新階段。

（二）走出重視具體法規(guī)而無視憲法的誤區(qū)。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”[2]9憲法是我國根本大法，是一切法律的母法和法律、法規(guī)制定的依據(jù)，依法治理實(shí)質(zhì)是依憲治理。但有些人把憲法與具體法律法規(guī)相脫節(jié)，甚至對(duì)立起來，重視具體法律法規(guī)實(shí)施而無視憲法，缺乏憲法意識(shí)和依憲治國觀念。其表現(xiàn)為，一是頭腦中有具體法規(guī)卻無視憲法，缺乏憲法觀念和遵守憲法的意識(shí)，更談不上依憲治理和依憲執(zhí)政，結(jié)果是把憲法架空和虛化了。二是有些地方和部門為了地方利益，出臺(tái)和制定了一些帶有保護(hù)地方利益，甚至是違背憲法的地方性法規(guī)和文件。如，許多省會(huì)城市所制定的停車場收費(fèi)管理?xiàng)l例、保護(hù)地方產(chǎn)品的規(guī)定等，就是違背憲法的惡法。所以，《決定》要求“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)文件”[2]9，這是依憲治理的體現(xiàn)，如不這樣，具體法規(guī)高于憲法必然影響國家治理水平和治理能力的現(xiàn)代化，還會(huì)以惡法代替良法，這些惡法是人治，是人治化的治理。

因此，以“四個(gè)全面”為指導(dǎo)，在兩個(gè)“總目標(biāo)”大背景下，堅(jiān)持依法治理首先要堅(jiān)持依憲治理，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。依憲治理和依法治理核心在于“法”，即法治；依憲治理核心在于“憲”，即“憲法”。這內(nèi)在要求領(lǐng)導(dǎo)干部要擺正和處理好“法”與“憲”的關(guān)系，依憲治理是依法治理的基礎(chǔ)和核心。運(yùn)用憲法精神治理國家，要求我們必須樹立憲法意識(shí)和憲法思維，依憲來行使政府行政權(quán)力和公權(quán)，把依法治理定位在依憲治國的高度，并在憲法精神指引下，制定相關(guān)具體的法律法規(guī)，把依憲治理落到實(shí)處，以不斷實(shí)現(xiàn)國家治理法治化和現(xiàn)代化，由此踐行“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。

（三）走出重視人治維穩(wěn)而無視法治維穩(wěn)的誤區(qū)。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則，以上率下?！盵2]37全面依法治理要求運(yùn)用法治思維、法治方式來維護(hù)穩(wěn)定，而不是離開法治軌道而強(qiáng)調(diào)人治維穩(wěn)，花錢買穩(wěn)定不但維不了穩(wěn)，還會(huì)埋下更大更多的隱患，釀成更大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不穩(wěn)。原政治局常委、政法書記周永康主管政法這些年，就是離開法治以人治來維穩(wěn)，花錢買平安和穩(wěn)定，用人治代替法治，并不是以法治來化解不穩(wěn)定問題，結(jié)果是一到重大會(huì)議召開，從上到下都去接訪和維穩(wěn)，導(dǎo)致地方官員花錢買穩(wěn)定，進(jìn)而造成了上訪的高發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)，惡化了黨群關(guān)系，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

因此，堅(jiān)持依法治理就要改革這種打著維穩(wěn)旗號(hào)來實(shí)施人治、打壓法治的教訓(xùn)，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式來提升國家治理能力，徹底走出為了維穩(wěn)而無視依法維穩(wěn)的誤區(qū)，運(yùn)用法治來切實(shí)解決群眾的民生難題，把不穩(wěn)定因素消化在萌芽期，在哪發(fā)生不穩(wěn)定就在哪解決，不釀成上訪事件和群體事件。如《決定》所指出：“推進(jìn)基層治理法治化。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！盵2]37在落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中以法治化思維、法治化方式、法治化機(jī)制來治理，就會(huì)化解不穩(wěn)定因素，用法治實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境和空間。

（四）走出重視政策治理而無視依法治理的誤區(qū)。習(xí)近平總書記在中央省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部全面依法治國研討班上講話中指出，全面推進(jìn)依法治國要抓好“關(guān)鍵少數(shù)”。這既符合干部隊(duì)伍及國家治理的現(xiàn)狀，又抓住了解決問題的關(guān)鍵。現(xiàn)實(shí)中有些領(lǐng)導(dǎo)干部不習(xí)慣依法辦事和依法治理，不堅(jiān)持法治思維，不依法治理，而是找政策、找文件，久而久之養(yǎng)成了運(yùn)用文件和政策治理而不習(xí)慣依法依規(guī)治理的思維方式和行為方式，這與依法治國、依法治理是格格不入的，是人治的一種表現(xiàn)方式。李克強(qiáng)反復(fù)批評(píng)的政令不出中南海、“處長經(jīng)濟(jì)”及證明“我媽是我媽”等怪事，就是這種落后的政策文件治理方式的結(jié)果和表現(xiàn)。

這種政策文件治理方式不但影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，違背了社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律，沖擊了全面依法治理，還會(huì)留下許多難解的后遺癥。所以，十八屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。據(jù)報(bào)道，2012年6月，中央開展了第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范文件集中清理工作。經(jīng)過清理，從1949年到2012年的1178件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有322件被廢止，369件宣布失效，二者合計(jì)占到78.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件要適時(shí)進(jìn)行大的修改。就是說，政策文件與黨章黨的理論路線，特別是同憲法和法律不一致的都要廢止或修改。為此，必須走出習(xí)慣的以政策文件治理的誤區(qū)，走上依法治理的坦途，這是中國共產(chǎn)黨國家治理方式的巨大變革和轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然之路。

全面依法治理就是依憲治理，走出政策文件治理的誤區(qū)就要落實(shí)四中全會(huì)精神，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，特別是要禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)并與憲法不一致的文件和政策，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公民在內(nèi)心深處樹立遵憲的法治思維和法治理念，并轉(zhuǎn)化為法治行為和法治方式，告別久已形成的政策文件治理的人治思維和行為，做全面依法治國、依法治理的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，在全面依法治理中提升治理能力和實(shí)現(xiàn)治理的法治化，闖出一條帶有中國特色的國家治理模式。

（五）走出重視西方治理而無視中國治理的誤區(qū)。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，決不是要我們?cè)趪抑卫砺窂缴献呶鞣絿业闹卫淼缆?，而是立足我國國情，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)全面依法治理，走出一條超越西方治理模式的具有中國特色的治理道路。在歷史上，我們黨曾全盤照搬原蘇聯(lián)高度集權(quán)的國家治理模式，其結(jié)果不符合我國國情，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展和國家進(jìn)步，最后還要進(jìn)行改革，來構(gòu)建具有中國特色的社會(huì)主義國家治理模式?，F(xiàn)在，我們要在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，絕不能再從一個(gè)極端跳到另一個(gè)極端，從這個(gè)錯(cuò)誤陷阱中跳進(jìn)另一個(gè)錯(cuò)誤陷阱中，因而必須走出重視西方國家治理而忽視中國特色國家治理的誤區(qū)，踐行“四個(gè)全面”的國家治理戰(zhàn)略布局。

實(shí)事求是地說，西方國家治理并不是一無是處，有著許多合理內(nèi)核，但在“誰來治理、治理什么、如何治理”等關(guān)鍵問題上與我國社會(huì)主義有著本質(zhì)不同。所以，我們要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義基本制度前提下，走出西方國家治理唯一化、普式化的誤區(qū)。一是要破除西方治理中心論，反對(duì)西方領(lǐng)導(dǎo)的全球治理的模式，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義依法治理模式和依憲治理的道路。二是認(rèn)清西方國家治理意識(shí)形態(tài)色彩、價(jià)值本質(zhì)，決不能被其左右并為之所俘，堅(jiān)持社會(huì)主義性質(zhì)的全面依法治理，把西方先進(jìn)的治理方式方法與我國實(shí)際相結(jié)合，為我所用。三是不要盲目套用照搬西方世界的國家治理理念，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義全面依法治理原則，堅(jiān)持從我國實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新國家治理方式方法。如四中全會(huì)《決定》所說，“吸取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經(jīng)驗(yàn)，但決不能照搬外國法治理念和模式。”[2]8四是要認(rèn)真研究和踐行“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的國家治理價(jià)值及習(xí)近平總書記國家治理理念，使“四個(gè)全面”成為國家治理模式。對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，要認(rèn)真研究習(xí)近平總書記領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和治國理政理念，特別是黨的三中、四中全會(huì)確立“兩個(gè)總目標(biāo)”的意義，踐行習(xí)近平總書記國家治理的法治思維、戰(zhàn)略思維，堅(jiān)定不移地把全面依法治國轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ卫恚?shí)現(xiàn)國家治理的法治化、現(xiàn)代化、規(guī)范化，向著全面建設(shè)法治中國的宏偉目標(biāo)不斷前進(jìn)，以全面依法治理來助推中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。

[1]黨的十八屆三中全會(huì)（決定）百問[M].北京：黨建讀物出版社，學(xué)習(xí)出版社，2013.

[2]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2014.

責(zé)任編輯：溫冠男

Study on Avoiding Misunderstanding Ideas of Nation Governance under Two General Aims

Wang Yuan-qing
（CPC Municipal Party School of Suihua，Heilongjiang Province Suihua 152000）

The Decisionmade by third plenary session of the 18th CPC Central Committee firstlyput forward one of two general aims,which is construction of nation governance system and the modernization of governance capacity. The Decisionmade by fourthplenary session of the 18th CPC Central Committee put forward the other general aim, which is construction of legal rules.Both of the two general aims focused on the innovation and legalization in the governance of socialism with Chinese characteristics.The theme of the fourth plenary session is legalization of the nation governance.The essence of the ruling the country by the law comprehensively is governance by law.This paper will illustrates the five misunderstandings towards these two general goals in order to realize the unified construction of the nation with rule of law，government with rule of law and society with rule of law.

Four comprehensively；two general aims；nation governance;governance by law；

D920

A

1671-1262（2017）01-0043-04

2016-09-22

中央社會(huì)主義學(xué)院2014-2015年度課題階段成果

王元慶，男，中共綏化市委黨校教授，主要從事馬克思主義理論方面的研究。