辦案責(zé)任制與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系重構(gòu)

崔 浩，姚 圖，張春山

(1.浙江大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，杭州 310028；2.鹽城市人民檢察院，江蘇 鹽城 224000)

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辦案責(zé)任制與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系重構(gòu)

崔 浩1，姚 圖2，張春山2

(1.浙江大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，杭州 310028；2.鹽城市人民檢察院，江蘇 鹽城 224000)

建立完善的檢察官辦案責(zé)任制是司法責(zé)任制改革的關(guān)鍵內(nèi)容。檢察官辦案責(zé)任制是檢察機(jī)關(guān)最基本的責(zé)任機(jī)制，對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生直接影響，對優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置和檢察權(quán)運行機(jī)制提出新的要求。深化司法責(zé)任制改革要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以公訴權(quán)為核心、強化法律監(jiān)督權(quán)力、突出檢察權(quán)運行的司法性、確保檢察官的獨立地位、把檢察權(quán)與檢察行政事務(wù)權(quán)的職責(zé)權(quán)能分離開來，從而實現(xiàn)檢察權(quán)內(nèi)部配置和檢察權(quán)運行的優(yōu)化。

辦案責(zé)任制；檢察權(quán)；檢察權(quán)運行；檢察權(quán)結(jié)構(gòu)；檢察權(quán)配置

推行司法責(zé)任制是黨的十八屆三中全會后啟動的新一輪全面深化司法改革的重要內(nèi)容。從中央層面深化司法改革頂層設(shè)計文件的不斷下發(fā)，到改革試點工作的穩(wěn)步推進(jìn)，再到各地司法責(zé)任制改革的落實鋪開，司法人員辦案主體地位在司法人員分類管理的基礎(chǔ)上不斷凸顯，體現(xiàn)“誰辦案誰負(fù)責(zé)”精神的司法責(zé)任制度框架逐步建立。在此背景下，檢察官辦案責(zé)任制改革構(gòu)成了深化司法體制改革的重要組成部分。2013年12月，最高人民檢察院印發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，決定在全國7個省(市)17個檢察院展開以主任檢察官制度構(gòu)建為主要內(nèi)容的改革試點。2015年9月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，對檢察官司法責(zé)任制做出體系化的具體規(guī)定。推進(jìn)檢察官辦案責(zé)任制改革要求檢察機(jī)關(guān)健全司法辦案組織，完善司法辦案責(zé)任體系，構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運行機(jī)制和公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制，做到誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)。

一、檢察官辦案責(zé)任制是保障檢察權(quán)良性運行的制度設(shè)置

司法責(zé)任制的目標(biāo)價值是確保司法機(jī)關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，以保證公正司法、提高司法公信力。司法責(zé)任制的實質(zhì)是在權(quán)力與責(zé)任一致的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、經(jīng)由必要程序來確認(rèn)司法主體的辦案行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和承擔(dān)什么樣責(zé)任的制度。這一制度既是責(zé)任倫理、責(zé)任追究的制度化，也是司法評價、司法監(jiān)督的制度化[1]。

(一)檢察官辦案責(zé)任制是檢察機(jī)關(guān)最基本的責(zé)任機(jī)制

檢察官責(zé)任制本質(zhì)上是一種承辦責(zé)任制，即將辦案與決定、權(quán)力與責(zé)任結(jié)合起來，誰承辦案件，誰就在承辦權(quán)限范圍內(nèi)對案件質(zhì)量、效率負(fù)主要責(zé)任[2]。檢察官辦案責(zé)任制是檢察官行使檢察權(quán)力、執(zhí)行檢察事務(wù)所享有權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度安排。員額檢察官依法定途徑和方式取得檢察官資格，成為行使檢察權(quán)的特定主體，依據(jù)法律授權(quán)而具有相應(yīng)的司法權(quán)力。權(quán)責(zé)一致原則要求司法權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其擁有的司法權(quán)力相平衡的責(zé)任，因而“檢察官辦案責(zé)任制是將檢察官獨立行使檢察權(quán)與承擔(dān)司法責(zé)任合二為一，意圖通過強化檢察官司法責(zé)任，確保檢察官依法獨立公正行使檢察權(quán)，提高辦案質(zhì)量的系列制度”[1]。

(二)檢察官辦案責(zé)任制保障檢察權(quán)良性運行的制度設(shè)置

檢察官辦案責(zé)任制“這一制度設(shè)置必須在提高辦案效率的基礎(chǔ)上確保檢察機(jī)關(guān)和檢察官公正行使人民賦予的法律監(jiān)督權(quán)力”[3]。一要保障檢察官的獨立辦案主體地位和辦案決定權(quán)；二要明確案件承辦者的責(zé)任與責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的完善，包括法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任等一系列制度化監(jiān)督制約機(jī)制的完善。檢察官辦案責(zé)任制中的“責(zé)任”是因檢察官的辦案行為而必須承擔(dān)的司法責(zé)任，包括行為責(zé)任和結(jié)果責(zé)任。行為責(zé)任包括承辦案件或事項的責(zé)任以及做出部分決定的責(zé)任。檢察官只有相對獨立地行使檢察職權(quán)、具有部分決定權(quán)，才能對自己的行為承擔(dān)責(zé)任。結(jié)果責(zé)任就是過錯追責(zé)，自己的行為導(dǎo)致什么樣的結(jié)果就應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任[4]。檢察官的辦案責(zé)任不能過于寬泛，檢察官所承擔(dān)的司法責(zé)任針對的是檢察官行使檢察職權(quán)中的違法行為和不當(dāng)行為，是由于執(zhí)法過錯而承擔(dān)的責(zé)任和違反職業(yè)操守規(guī)定而承擔(dān)的責(zé)任。從檢察權(quán)行使的結(jié)果來看，“檢察官的司法責(zé)任主要指向附著在檢察權(quán)之上帶有懲罰性質(zhì)的義務(wù)性規(guī)定，主要包括法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任兩個責(zé)任類別和經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任3種責(zé)任形式”[1]。

(三)檢察官辦案責(zé)任制是優(yōu)化檢察權(quán)力配置的制度設(shè)置

檢察官辦案責(zé)任制關(guān)乎司法公正，也關(guān)乎司法效率。最高人民檢察院從2000年開始推行主訴檢察官辦案責(zé)任制改革，到現(xiàn)在的檢察官辦案責(zé)任制改革，總的方向都是力圖去除檢察權(quán)運行中行政化問題，建立高素質(zhì)的檢察官隊伍，放權(quán)給檢察官，以使其獨立辦出高質(zhì)量的案件，并給予適度保障。然而，長期以來中國檢察機(jī)關(guān)在集體獨立理論基礎(chǔ)上形成的“由檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或者檢察委員會決定”的檢察權(quán)運行模式?jīng)]有根本破除，“檢察院內(nèi)部實行三級審批辦案模式，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出集體化、行政化、層級分權(quán)化的特點”[5]。隨著中國檢察權(quán)行使的內(nèi)外環(huán)境的重大變化，三級審批的檢察權(quán)運行模式嚴(yán)重影響檢察權(quán)功能作用發(fā)揮，需要對其進(jìn)行徹底改革?！靶乱惠喫痉ǜ母锏暮诵睦砟罹褪潜Ｕ纤痉C(jī)關(guān)依法獨立公正地行使職權(quán)，通過人財物的省級統(tǒng)管從外部去地方化，通過辦案責(zé)任制建設(shè)從內(nèi)部去行政化?！盵6]通過改革檢察機(jī)關(guān)三級審批辦案模式、改革檢察權(quán)運行機(jī)制，實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置的優(yōu)化和合理化。因此，檢察官辦案責(zé)任制改革必將帶來檢察權(quán)力內(nèi)部配置的重新調(diào)整，通過辦案組織和辦案模式的改革，解決檢察權(quán)內(nèi)部運行的責(zé)任劃分和效率提升問題。

為推進(jìn)司法責(zé)任制改革和規(guī)范檢察權(quán)運行，各地對檢察人員實施分類管理，明確各類檢察人員、檢察院領(lǐng)導(dǎo)和檢察委員會等依法享有的職責(zé)權(quán)限，賦予檢察官相對獨立的辦案決定權(quán)，突出檢察官辦案主體地位。但已經(jīng)建立起來的檢察官司法責(zé)任制度在實施中尚需具體化與科學(xué)化，檢察權(quán)運行機(jī)制需要完善，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化調(diào)整，需要健全檢察權(quán)監(jiān)督制約制度和保障制度。

二、檢察官辦案責(zé)任制引起檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)變化

權(quán)力結(jié)構(gòu)是因權(quán)力運行而形成的關(guān)系與結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力關(guān)系的實然狀態(tài)，是由于權(quán)力配置而形成的各種權(quán)力之間的相互關(guān)系及其狀態(tài)。“權(quán)力關(guān)系是權(quán)力結(jié)構(gòu)的實質(zhì)性內(nèi)容，各種權(quán)力主體間形成的關(guān)系實際上就是權(quán)力關(guān)系?！盵7]權(quán)力結(jié)構(gòu)其本質(zhì)就是權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)，“我國檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)是指檢察院在行使偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等辦案權(quán)力時，檢察委員會、檢察長、部門負(fù)責(zé)人、檢察官等辦案人員之間的權(quán)力關(guān)系”[5]。

權(quán)力結(jié)構(gòu)可以從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度考察。從靜態(tài)來看，權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力主體之間的結(jié)構(gòu)，即權(quán)力主體之間一種處于“凝固狀態(tài)的空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。從動態(tài)來看，權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力命令與服從執(zhí)行的運行模式。中國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)從靜態(tài)來看，就是檢察長、檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員等主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，其中檢察長、副檢察長、檢察委委員、檢察員等檢察官之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)是基于檢察權(quán)運行而形成的檢察權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，是檢察官與檢察輔助人員、檢察官與司法行政人員等主體之間因檢察權(quán)運行而形成的協(xié)助關(guān)系、保障關(guān)系。

中國現(xiàn)行法律規(guī)定人民檢察院是行使檢察權(quán)的主體。《人民檢察院組織法》規(guī)定：“人民檢察院是行使檢察權(quán)的主體，是辦案組織和辦案單位，也是辦案主體?！睓z察長、副檢察長、檢察員、助理檢察員都是依照人民檢察院內(nèi)部分工具體行使檢察權(quán)能的人員，其中檢察長是人民檢察院的唯一法定代表，被明確單獨行使職權(quán)，其他權(quán)力都被籠統(tǒng)地賦予檢察院[4]。為避免檢察權(quán)的不當(dāng)行使，建構(gòu)一套上命下從的指揮監(jiān)督機(jī)制，就成為檢察權(quán)的一個重要組成部分，這就是檢察一體原則[8]。在這一原則基礎(chǔ)上建構(gòu)起“三級審批制”模式，以強化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、保證檢察一體化、降低辦案風(fēng)險和統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，同時這一模式面臨辦案效率低下、辦案責(zé)任不明、錯案責(zé)任追究制度難以落實等問題。在“三級審批制”辦案模式下，檢察權(quán)運行行政化色彩明顯，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出集體化、行政化、層級分權(quán)特征[5]。《憲法》第131條和《刑事訴訟法》第5條都明確將檢察權(quán)賦予檢察院而非檢察官，由檢察院集體行使權(quán)力，保證檢察院作為整體獨立行使檢察權(quán)，并作為整體承擔(dān)外部責(zé)任。檢察院辦案采取行政審批制，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成命令—服從關(guān)系，普通檢察官是執(zhí)行命令的人員，必須服從上級的指令。與三級審批辦案模式相適應(yīng)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成建議—審核—決定三層權(quán)力結(jié)構(gòu)[5]，對應(yīng)著案件承辦人、部門負(fù)責(zé)人、檢察長各自的職權(quán)。案件承辦人有承辦權(quán)但無決定權(quán)；部門負(fù)責(zé)人在審核時有異議權(quán)，能提出不同的意見建議，但不能直接改變結(jié)論；檢察長可以改變檢察官的處理意見，具有決定權(quán)。形成常規(guī)的層級化決策模式和權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，除檢察委員會集體決策之外，在每個層級上都是個人做出決定，這在客觀上分割了檢察權(quán)。檢察權(quán)在運行過程中受行政因素和行政關(guān)系的影響，承辦檢察官不具有獨立的法律地位，對承辦案件缺乏決定權(quán)，無法對自己的辦案行為負(fù)責(zé)任。

建立檢察官辦案責(zé)任制是為了解決檢察權(quán)運行中存在的現(xiàn)實問題，對優(yōu)化檢察權(quán)運行機(jī)制、提高辦案司法化水平具有直接意義。檢察官辦案責(zé)任制通過對檢察官員額身份的確認(rèn)、對檢察官職責(zé)權(quán)能的具體化和明晰化、對檢察權(quán)運行的具體化和規(guī)范化，對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系及其權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻影響。

(一)對檢察官與檢察長之間權(quán)力關(guān)系的影響

檢察官辦案責(zé)任制堅持檢察官辦案責(zé)任與權(quán)力一致性原則，首先沖擊的是辦案審批制模式下的檢察長與檢察官之間的命令—服從關(guān)系，突出了檢察官的辦案主體地位。檢察官要對自己的辦案行為與結(jié)果負(fù)責(zé)，就必須具有相應(yīng)的辦案決定權(quán)力。辦案責(zé)任制改革明確檢察官按照法律規(guī)定和檢察長授權(quán)，可以在規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法獨立對案件提出處理意見、做出處理決定[9]。這就賦予檢察官辦案權(quán)和對所辦案件的決定權(quán)，實現(xiàn)辦案權(quán)與決定權(quán)的統(tǒng)一，保證檢察官辦案的獨立性，這是落實檢察官辦案責(zé)任制的前提和基礎(chǔ)。然而，檢察一體原則要求檢察官應(yīng)向檢察長負(fù)責(zé)，服從檢察長的決定和工作安排。檢察長作為檢察機(jī)關(guān)的首長享有完整的檢察權(quán)，有對重大復(fù)雜疑難案件分配的指定權(quán)，有對檢察官、檢察官辦案組承辦案件的審核權(quán)。如果檢察長不同意檢察官的案件處理決定，可以改變或部分改變其決定，也可以要求檢察官復(fù)核或者提請檢察委員會討論決定[9]。但按照“誰決定誰負(fù)責(zé)”原則，檢察官負(fù)責(zé)的案件其決定被改變的，由做出改變決定的檢察長或者檢察委員會承擔(dān)改變部分的責(zé)任。若檢察長或者檢察委員會不同意檢察官的意見，而檢察官又堅持自己的意見，檢察長只能通過行使職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)將案件交由其他檢察官承辦，不能強制改變檢察官決定。

(二)對主任檢察官與其他檢察官之間權(quán)力關(guān)系的影響

檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革方案中明確檢察官辦案組的性質(zhì)和組成形式，“辦案組織是檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門在履行司法辦案職責(zé)時，采取的承辦案件、承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任的組織形式”。檢察官辦案組以相對固定設(shè)置為主，也可以根據(jù)需要臨時組成。檢察官辦案組必須由兩名以上檢察官組成，配備必要的檢察輔助人員，辦案組負(fù)責(zé)人必須為主任檢察官[9]。從各地改革的情況看，檢察官辦案組在組織結(jié)構(gòu)上都是由一名主任檢察官牽頭，整合部分檢察官和檢察官助理，形成相對固定、獨立的辦案組織，而主任檢察官則被確定為該辦案組的負(fù)責(zé)人及辦案第一責(zé)任人。檢察官辦案組、特別是固定辦案組的確立，彰顯了對檢察獨立原則的尊重，為實現(xiàn)檢察一體目的、確保一線辦案檢察官的獨立性創(chuàng)建了穩(wěn)固的辦案組織形式載體。同時，檢察官辦案組這一辦案組織形式的確立，對辦案組內(nèi)部主任檢察官與本組其他檢察官之間的權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生直接影響。固定設(shè)置的辦案組負(fù)責(zé)人是由檢察院黨組按照相應(yīng)程序任命的，臨時組成的辦案組負(fù)責(zé)人是由檢察長指定的。在按照組建程序建立起來的辦案組內(nèi)部，主任檢察官除履行檢察官職責(zé)外，還被賦予負(fù)責(zé)辦案組承辦案件的組織、指揮、協(xié)調(diào)等權(quán)限，以及對辦案組成員的管理工作，在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項做出處理決定或者提出處理意見。在檢察官辦案組內(nèi)部，主任檢察官系辦案責(zé)任人同時居于領(lǐng)導(dǎo)地位，對本組承辦的案件享有決定權(quán)，其他檢察官則只享有辦案權(quán)而無定案權(quán)，主任檢察官是組內(nèi)其他檢察官事實上的領(lǐng)導(dǎo)。因此，在以辦案組名義行使檢察權(quán)時，如何確保主任檢察官與組內(nèi)其他檢察官的權(quán)責(zé)關(guān)系平衡，保證承辦檢察官的辦案權(quán)和定案權(quán)統(tǒng)一，避免變相剝奪組內(nèi)其他檢察官的定案權(quán)，“矮化”承辦檢察官地位和作用等問題，需要引起重視。同時，必須明確辦案組與獨任檢察官一樣只是辦案組織形式，不是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免變相增加管理層級，形成檢察行政化加劇的弊端。

(三)對主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人之間權(quán)力關(guān)系的影響

司法責(zé)任制改革通過重構(gòu)辦案組織形式以期弱化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化層級審批制，增強檢察權(quán)運行的司法化特征。辦案權(quán)限明確授予檢察官或主任檢察官、部門負(fù)責(zé)人不再具有案件審核的職權(quán)。這一權(quán)力關(guān)系的設(shè)置旨在打破審批辦案模式下形成的建議—審核—決定三層權(quán)力結(jié)構(gòu)，朝著“多點式辦案單元”和“扁平化業(yè)務(wù)管理”方向邁進(jìn)。主任檢察官作為辦案組織負(fù)責(zé)人直接對檢察長和檢察委員會負(fù)責(zé)，中間不存在任何層級，主任檢察官制度內(nèi)在地蘊含著取消行政科層設(shè)置。然而，由于中國檢察權(quán)運行的環(huán)境條件限制，取消行政科層牽連的內(nèi)容過多，各地在推進(jìn)司法責(zé)任制改革過程中基本都采取折中辦法，即保留原有業(yè)務(wù)部門，同時設(shè)立主任檢察官負(fù)責(zé)的辦案組。原科長、處長作為部門行政負(fù)責(zé)人繼續(xù)管理本部門的政治和行政性事務(wù)，可以召集部門檢察官聯(lián)席會議，對重大疑難案件進(jìn)行討論，為案件辦理提供參考意見；部門負(fù)責(zé)人由主任檢察官擔(dān)任，他們也要承辦具體案件；科室內(nèi)的其他主任檢察官主要負(fù)責(zé)辦案業(yè)務(wù)的審核與推進(jìn)工作[9]。這一改革措施，厘清了辦案組與科、處、局等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，理順了主任檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系。辦案組作為相對獨立的辦案組織，業(yè)務(wù)上不再受內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)；經(jīng)檢察長授權(quán)的主任檢察官享有一般案件定案權(quán)，疑難、重大、復(fù)雜案件由主管副檢察長、檢察長、檢察委員會行使定案權(quán)，主任檢察官享有建議權(quán)。

為避免部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)行政事務(wù)與主任檢察官負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)事項的中層機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“雙軌制”，基層檢察院普遍采取將辦案業(yè)務(wù)監(jiān)督管理與相關(guān)行政性事務(wù)統(tǒng)合在一起，主任檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人合一，實行“雙肩挑”，避免中層機(jī)構(gòu)疊床架屋。各地在改革中都明確“業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人須由員額內(nèi)檢察官擔(dān)任”，當(dāng)辦案組負(fù)責(zé)人與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人身份合一時，在業(yè)務(wù)上不會出現(xiàn)諉責(zé)扯皮情況；當(dāng)兩者不是同一人時，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在行政管理過程中不可避免地與主任檢察官以及辦案組產(chǎn)生行政管理關(guān)系，兩者會因為權(quán)限范圍不清楚而產(chǎn)生爭議。為解決辦案組負(fù)責(zé)人與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人之間的爭議，司法責(zé)任制改革強調(diào)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對案件看法、觀點的影響作用，如部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為主任檢察官辦理案件做出的決定不當(dāng)時，可以提出本人的傾向性意見，報分管副檢察長或檢察長決定。但在檢察權(quán)的運行過程中，由于辦案組與科處室部門之間職權(quán)界限不清晰，對主任檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的具體職責(zé)范圍存在著模糊理解，兩者之間的權(quán)力關(guān)系仍難以完全理順。在權(quán)力運行具體制度不完善以及干部任用、激勵上傳統(tǒng)的行政晉升通道沒有改變的情況下，容易使行政管理模式和三級審批制重新回歸，導(dǎo)致主任檢察官不敢甚至不愿意獨立辦案，而重新回到行政化的舊有格局中去。

(四)檢察機(jī)關(guān)工作人員分類對檢察權(quán)運行的影響

中央組織部和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)類別特點將檢察機(jī)關(guān)工作人員分為員額檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類。為了便于對檢察機(jī)關(guān)人員進(jìn)行分類管理，明確了每類人員的權(quán)力與責(zé)任。員額檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分別行使檢察權(quán)、檢察輔助權(quán)和司法行政事務(wù)權(quán)。員額檢察官是從具有助檢員資格以上法律職務(wù)人員中經(jīng)過統(tǒng)一遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序擇優(yōu)選任，是依法行使檢察權(quán)的檢察人員，員額檢察官專司檢察權(quán)。檢察輔助人員包括檢察官助理、檢察技術(shù)人員、司法警察、書記員，檢察輔助人員行使檢察輔助權(quán)，協(xié)助檢察官行使檢察權(quán)，其行使權(quán)力的性質(zhì)具有協(xié)助性、配合性。司法行政人員是在檢察機(jī)關(guān)從事行政管理和綜合保障工作的檢察人員，包括黨務(wù)政工、監(jiān)察督查、檢務(wù)保障、后勤管理等人員，為保障檢察權(quán)力運行而行使的司法行政事務(wù)權(quán)，具有保障性、服務(wù)性特征，為檢察權(quán)的順利運行提供保障服務(wù)。輔助性檢察權(quán)與司法行政事務(wù)權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)整體權(quán)力的組成部分，直接影響檢察權(quán)的運行效率，甚而輔助性檢察權(quán)的不當(dāng)行使有可能會直接影響檢察權(quán)運行的結(jié)果公正。因此，推動檢察權(quán)的公正高效運行，員額檢察官公正高效行使檢察權(quán)是關(guān)鍵，同時需要檢察機(jī)關(guān)的其他工作人員各司其職、積極配合支持，這樣才能提高檢察機(jī)關(guān)的整體效率和檢察權(quán)的運行效率。必須明確員額檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的職權(quán)邊界，避免因相互干擾而影響司法公正和司法效率。

三、強化法律監(jiān)督權(quán)力、優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的內(nèi)部配置

檢察權(quán)力運行和檢察機(jī)關(guān)權(quán)力內(nèi)部配置的優(yōu)化，不僅要考慮司法責(zé)任制改革的背景與要求，也要考慮國家監(jiān)察體制改革這一事關(guān)全局的政治改革背景。檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的內(nèi)部配置不僅要保證檢察權(quán)運行的公正高效、相互監(jiān)督制約，而且必須與其他國家權(quán)力的配置與運行對應(yīng)銜接、相互制約，堅持偵查權(quán)、訴訟權(quán)、審判權(quán)獨立運行并相互制約的憲法原則和以權(quán)制權(quán)的控權(quán)法則。

(一)以公訴權(quán)為核心，突顯國家公訴機(jī)關(guān)形象

2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》規(guī)定，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪原是人民檢察院最剛性、最重要的法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門與職能轉(zhuǎn)隸之后，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力只剩下公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)兩大類，公訴權(quán)包括刑事公訴、民事公訴與行政公訴，訴訟監(jiān)督權(quán)包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督。在這兩類權(quán)力中，公訴權(quán)具有優(yōu)勢、主動性。針對公安機(jī)關(guān)的刑事偵查監(jiān)督是為刑事公訴服務(wù)，審判監(jiān)督、死刑復(fù)核監(jiān)督是公訴權(quán)的自然延伸。因此，要強化檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)屬性，凸顯為了國家利益和公共利益提起訴訟的國家公訴機(jī)關(guān)形象。為提高刑事公訴成效，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向前拓展提升調(diào)查取證的能力，增強在調(diào)查取證環(huán)節(jié)的監(jiān)督權(quán)力，逐漸取得除職務(wù)犯罪以外的刑事案件偵查指揮權(quán)。在民事訴訟與行政訴訟方面，應(yīng)推動民事訴訟法與行政訴訟法的修改，在國家基本法層面確定檢察機(jī)關(guān)的民事與行政公訴權(quán)，并逐漸拓展其范圍，形成刑事、民事與行政公訴三足鼎立之勢，與法院的刑事、民事與行政審判完全相對應(yīng)。

(二)強化法律監(jiān)督權(quán)力，有效發(fā)揮法律監(jiān)督效力

《憲法》明確規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其核心職能是監(jiān)督國家法律得到統(tǒng)一正確實施。職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸之后，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的主要對象由對全部國家公職人員行使職權(quán)法律行為的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷冶O(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)等國家公職人員行使職權(quán)法律行為的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪審查起訴職能是法治反腐的關(guān)鍵一環(huán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)移交的腐敗犯罪案件需要經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的審查和確認(rèn)，通過區(qū)分罪與非罪、重罪與輕罪、是否真心悔罪等，依法準(zhǔn)確向法院提起公訴，實現(xiàn)罪、責(zé)、刑相適應(yīng)。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督公安機(jī)關(guān)是否依法辦案，做出逮捕或不捕、起訴或不起訴的決定。在審判過程中，檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督人民法院公正行使司法審判權(quán)。檢察院可以向人民法院提出更換需要回避的審判人員的檢察建議，可以針對審判人員的違法行為啟動調(diào)查；對不公的審判結(jié)果，檢察院可以提起抗訴，要求法院啟動再審程序，最大限度地避免出現(xiàn)冤假錯案。在刑法執(zhí)行監(jiān)督中，依法審查減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行等是否合法。同時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留適當(dāng)?shù)难a充偵查權(quán)或機(jī)動偵查權(quán)，即對偵查機(jī)關(guān)提供的證據(jù)進(jìn)行核實認(rèn)定的權(quán)力，以確保公訴公正。監(jiān)察委員會對涉嫌職務(wù)犯罪移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴的案件，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中會因為認(rèn)罪態(tài)度、證據(jù)等認(rèn)定問題退回監(jiān)察部門補充偵查。因此，要明確監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)的案件移送檢察機(jī)關(guān)公訴部門的程序和檢察機(jī)關(guān)必要時退回補充調(diào)查的程序權(quán)力。對公安機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為證據(jù)不足的可以退回讓其補充偵查，也可以對證據(jù)不足部分自己偵查，補充完善證據(jù)。

(三)進(jìn)行司法化改造，彰顯檢察權(quán)運行的司法性

檢察官辦案責(zé)任制是檢察權(quán)運行的重要制度載體，推行這一制度無疑會對檢察權(quán)的權(quán)能性質(zhì)、行權(quán)原則、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系、檢察權(quán)的運行規(guī)律等方面產(chǎn)生直接影響，也為實現(xiàn)檢察權(quán)運行的司法化目標(biāo)、保障檢察官獨立公正行使檢察權(quán)創(chuàng)造制度條件。監(jiān)察體制改革對監(jiān)督權(quán)力重組，為檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)進(jìn)行司法化改造提供契機(jī)。檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸到檢察委員會后，由監(jiān)察委員會行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)審查起訴，體現(xiàn)偵查、起訴、審判獨立運行和相互制約的刑事訴訟原理，解決偵查起訴同體的問題。檢察機(jī)關(guān)保留公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、批準(zhǔn)(決定)逮捕權(quán)，是因為這些權(quán)力的司法性質(zhì)顯著。公訴權(quán)在審查決定是否起訴的過程中具有司法判斷的性質(zhì)，批準(zhǔn)(決定)逮捕權(quán)是純粹的司法權(quán)，這兩類權(quán)力具有全面的檢察獨立需求，司法化改造要求較強。訴訟監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督性質(zhì)明顯，監(jiān)督中的程序性、獨立判斷性要求較高。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察權(quán)的多元性和復(fù)雜性，根據(jù)不同的檢察業(yè)務(wù)，靈活多樣地對檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)進(jìn)行司法化改造，分別設(shè)立公訴、審查逮捕和訴訟監(jiān)督三大部門對應(yīng)上述三個方面的職責(zé)權(quán)能，在三個業(yè)務(wù)部門內(nèi)部分設(shè)若干主任檢察官負(fù)責(zé)的辦案小組，辦案小組因業(yè)務(wù)部門不同而具有不同的職能和權(quán)限。這些辦案小組只是辦案業(yè)務(wù)小組，在組內(nèi)檢察官之間是辦案業(yè)務(wù)合作者，相互交流學(xué)習(xí)辦案經(jīng)驗；主任檢察官與其他檢察官并非領(lǐng)導(dǎo)、指揮關(guān)系，是平行關(guān)系。主任檢察官對其他檢察官在辦案業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)、監(jiān)督，并負(fù)責(zé)辦理疑難復(fù)雜案件；大多數(shù)事實清楚、證據(jù)充分的案件由普通檢察官獨立辦理。因此，賦予檢察官更大的相對獨立的案件決定權(quán)，以檢察官為辦案基本單位，重大案件合議制辦案。

推進(jìn)檢察權(quán)司法化改造，必須強化檢察獨立并規(guī)范檢察一體，“如果檢察一體與檢察獨立之間的生態(tài)關(guān)系沒有改變，將無法實現(xiàn)辦案的司法化改革，乃至有失敗的危險”[10]。檢察一體主要是通過法治化的行政監(jiān)督實現(xiàn)的，要弱化檢察長的行政領(lǐng)導(dǎo)角色，強化其司法官角色，在檢察業(yè)務(wù)和司法實踐中，檢察長要從檢察機(jī)關(guān)自身職能定位和檢察權(quán)的特性出發(fā)，履行好自身司法權(quán)能，使檢察長從以“行政官”為主、“司法官”為輔的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴八痉ü佟睘橹?、“行政官”為輔的角色[11]。檢察長對檢察院工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)包括行政事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和檢察事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，對行政事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)主要是通過指令權(quán)實現(xiàn)，對檢察事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)主要是通過“指揮監(jiān)督權(quán)”實現(xiàn)。對行政事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)當(dāng)貫徹以檢察長為首的檢察一體、上命下從原則，對檢察事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須進(jìn)行限制，主要集中在監(jiān)督層面?！霸跈z察一體的實現(xiàn)形式上，對檢察長指令進(jìn)行規(guī)范化和法治化改造，明確檢察長指令的范圍形式及其效力?！盵12]檢察長對檢察事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要通過行使重要事項決定權(quán)、關(guān)鍵性程序批準(zhǔn)權(quán)以及職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)等權(quán)力來實現(xiàn)。

(四)確保檢察官獨立地位，強化辦案責(zé)任意識

辦案責(zé)任制改革使檢察權(quán)“面臨從片面強調(diào)集體行權(quán)，向保障檢察官個體行權(quán)的觀念轉(zhuǎn)型；面臨從檢察院整體獨立，向檢察官個體相對獨立的觀念轉(zhuǎn)型”[5]。辦案責(zé)任制改革弱化檢察院內(nèi)部的行政審批，強化檢察官的辦案獨立性。隨著法律制度的完善，在訴訟法和司法制度上必將明確檢察官是行使檢察權(quán)的司法官員，具有相對獨立的法律地位。借鑒大陸法系國家從法律和制度上確認(rèn)檢察官為“獨任制官署”的做法，確認(rèn)和保障檢察官在訴訟法上的獨立法律地位，賦予其對承辦案件具有決定與處置權(quán)。檢察官必須秉持法律信念高于上命下從原則，不得以遵從指令違背法律，否則需承擔(dān)違法責(zé)任。當(dāng)檢察長的決定與檢察官意見相沖突時，檢察長不得強求檢察官違背其信念改變意見，只能行使職務(wù)收取和職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)，收取案件自己辦理或交由其他檢察官辦理。

司法責(zé)任制的法理依據(jù)在于司法權(quán)的獨立性，檢察官在檢察事務(wù)方面具有自己決定和表示國家意志的獨立性，而不是唯上司之命行使檢察權(quán)。因此，對于檢察官而言，“承辦”責(zé)任本身“即意味著檢察官對于自己負(fù)責(zé)的案件有權(quán)獨立查辦并獨立做出處理決定”[13]。在當(dāng)下，關(guān)鍵問題不是檢察機(jī)關(guān)的整體獨立，而是檢察官個體獨立品質(zhì)的形成。塑造檢察官個體獨立品質(zhì)，強化檢察官獨立地位意識、獨立辦案權(quán)力意識和辦案責(zé)任意識，是檢察官辦案責(zé)任制能否有效落實的關(guān)鍵方面。實施檢察官辦案責(zé)任制改革措施以來，賦予檢察官對一些案件的決定權(quán)，但由于司法外部環(huán)境影響、內(nèi)部辦案責(zé)任認(rèn)定與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全，一些檢察官因各種各樣的擔(dān)心而不愿意承擔(dān)責(zé)任，也不行使決定權(quán)，甚至把一般案件的決定權(quán)上交給檢察委員會去討論決定，在基層檢察院根本沒有出現(xiàn)檢察官爭要案件決定權(quán)的情況。所以，必須從法律和制度上確認(rèn)和保障檢察官在訴訟法上的獨立法律地位，強化其司法責(zé)任意識，才能推進(jìn)司法責(zé)任制的真正落實。

(五)明確檢察權(quán)與檢察行政事務(wù)權(quán)的職權(quán)界限

“從檢察制度的發(fā)展規(guī)律上看，減少內(nèi)部等級，實行扁平化管理，是提高檢察效率的有效方式。”[14]為此，要明確檢察事務(wù)與檢察行政事務(wù)的界限，確立檢察業(yè)務(wù)上的重大問題由檢察委員會負(fù)責(zé)處理，一般日常性檢察業(yè)務(wù)工作和全部檢察行政事務(wù)由檢察長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。實現(xiàn)本級檢察機(jī)關(guān)行政事務(wù)管理權(quán)與檢察權(quán)的職權(quán)分離，明晰部門負(fù)責(zé)人的行政管理職責(zé)，強化主任檢察官的辦案主體職責(zé)，根據(jù)不同的權(quán)力屬性，實行不同的管理方式和權(quán)力制約方式?；鶎訖z察院應(yīng)當(dāng)避免將辦案業(yè)務(wù)監(jiān)督管理與相關(guān)行政性事務(wù)統(tǒng)合在一起，而對檢察權(quán)與行政事務(wù)管理權(quán)分離產(chǎn)生的不利影響。不能賦予主任檢察官太多的行政管理職能，否則檢察機(jī)關(guān)的司法化改造就可能失敗。對于部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)權(quán)限，應(yīng)當(dāng)定位于本部門的行政管理，從而與凸顯主任檢察官辦案主體地位的追求相適應(yīng)，也與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)的功能定位相一致。為解決這一問題，可以借鑒大學(xué)的管理模式，主任檢察官類似于學(xué)術(shù)帶頭人，組內(nèi)其他檢察官為專業(yè)成員，各自獨立工作，主任檢察官對組內(nèi)檢察官擁有專業(yè)上的影響力，但不能代其行使職權(quán)。行政管理部門進(jìn)行行政管理，類似于大學(xué)各學(xué)院的行政管理。業(yè)務(wù)部門是單位的主體，行政部門著重于服務(wù)[10]。

基層檢察院可以根據(jù)實際情況取消檢察業(yè)務(wù)上的科層設(shè)置，從內(nèi)容與形式上切斷三級審批的既存層級，使檢察官責(zé)任制落到實處，避免回到以前“主訴制”的老路?；鶎訖z察院可以精簡整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實行大部門制。大部門制和主任檢察官制度比較匹配，規(guī)模較小的檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以整合為綜合管理部、批捕公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部和案件管理部等部門，由分管副檢察長兼任內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人。分管副檢察長根據(jù)檢察長的授權(quán)，在監(jiān)督檢察業(yè)務(wù)的同時負(fù)責(zé)與案件相關(guān)的行政管理事務(wù)。

[1] 張梁.司法改革背景下檢察官司法責(zé)任制度的構(gòu)建[J].上海政法學(xué)院學(xué)報，2016，(5).

[2] 龍宗智.檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究[J].中國法學(xué)，2015，(1).

[3] 張春山，崔浩.檢察官辦案責(zé)任制：理念目標(biāo)、建構(gòu)原則與制度保障[J].決策探索，2016，(12).

[4] 龍宗智，萬春.主任檢察官辦案責(zé)任制三人談[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2014，(6).

[5] 左衛(wèi)民，謝小劍.檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：問題與方向[J].現(xiàn)代法學(xué)，2016，(6).

[6] 謝鵬程.檢察官辦案責(zé)任制改革的三個問題[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2014，(6).

[7] 崔浩.政府權(quán)能場域論[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2008：91.

[8] 張棟.主任檢察官制度改革應(yīng)理順“一體化”與“獨立性”之關(guān)系[J].法學(xué)，2014，(5).

[9] 最高人民檢察院.關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見[N].檢察日報，2015-09-29.

[10] 張洪峰.論主任檢察官分類設(shè)置與管理的改革構(gòu)想[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報，2016，(1).

[11] 聞志強.法治中國視野下檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織關(guān)系改革——從內(nèi)部決策機(jī)制與“人—組織”關(guān)系角度出發(fā)[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2016，(3).

[12] 陳衛(wèi)東，程永峰.新一輪檢察改革中的重點問題[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2014，(1).

[13] 萬毅.主任檢察官制度改革質(zhì)評[J].甘肅社會科學(xué)，2014，(4).

[14] 張永進(jìn).從有限放權(quán)到相對獨立：主任檢察官制度改革評析[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2015，(4).

[責(zé)任編輯：肖海晶]

2017-04-12

2016年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“檢察權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)關(guān)系研究”(GJ2016D01)；2016年度江蘇省人民檢察院立項課題“司法改革背景下檢察權(quán)運行機(jī)制研究”

崔浩(1963—)，男，河南鹿邑人，副教授，法學(xué)博士，從事憲法與行政法研究；姚圖(1967—)，男，江蘇鹽城人，鹽城市副檢察長，從事刑法和檢察實務(wù)研究；張春山(1968—)，男，江蘇鹽城人，鹽城市大豐區(qū)檢察長，從事刑法和檢察實務(wù)研究。

D926.3

A

1007-4937(2017)04-0111-07