精準(zhǔn)扶貧長效機制研究

張 玲 杜一鳴

(河北青年管理干部學(xué)院， 河北 石家莊 050031)

精準(zhǔn)扶貧長效機制研究

張 玲 杜一鳴

(河北青年管理干部學(xué)院， 河北 石家莊 050031)

精準(zhǔn)扶貧是針對不同區(qū)域不同貧困戶進行的針對性治貧方式，本文在分析精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，提出精準(zhǔn)扶貧過程中需要建立多維度扶貧對象識別體系，通過整合扶貧資源，強化產(chǎn)業(yè)扶貧機制，通過建立后期幫扶跟進，完善精準(zhǔn)扶貧動態(tài)管理機制，從而推動精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)由傳統(tǒng)的“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變，并最終實現(xiàn)到2020年完成扶貧任務(wù)，全面建成小康社會的目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧； 產(chǎn)業(yè)扶貧； 精準(zhǔn)扶貧長效機制

精準(zhǔn)扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，是黨的十八大后實施的一項扶貧戰(zhàn)略新政策，是新時期我國扶貧工作機制構(gòu)建的新思路，也是到2020年完成扶貧任務(wù)，全面建成小康社會的重要舉措。就河北省而言，近年來，通過不斷加大扶貧力度，推進精準(zhǔn)扶貧，貧困地區(qū)貧困人口數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)均有了一定改善，但總體看仍存在著脫貧致富產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，脫貧后返貧等現(xiàn)象，這就使得創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式，進行精準(zhǔn)扶貧長效機制研究具有了重要的現(xiàn)實意義和實踐意義。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵分析

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準(zhǔn)扶貧機制是指扶貧體系內(nèi)各構(gòu)成要素之間相互作用、相互關(guān)聯(lián)以及相互制衡的動態(tài)關(guān)系及其功能，精準(zhǔn)扶貧機制包括精準(zhǔn)識別機制、精準(zhǔn)幫扶機制、精準(zhǔn)管理機制和精準(zhǔn)考核機制[1]。

其中，精確識別機制就是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范相應(yīng)的識別方法和流程，找出真正的貧困村和貧困戶，建立完善的貧困戶精準(zhǔn)識別評價體系和動態(tài)調(diào)整機制，這是了解貧困現(xiàn)狀，開展精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的前提與基礎(chǔ)。精準(zhǔn)幫扶就是對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責(zé)任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量予以扶持，精準(zhǔn)幫扶機制需要在宏觀上制定區(qū)域脫貧規(guī)劃，中觀上找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧，微觀上做好扶貧項目的精準(zhǔn)化，扶貧活動內(nèi)容與過程的精細(xì)化等三個層面的聯(lián)動機制。精準(zhǔn)管理機制就是要建立扶貧信息管理系統(tǒng)，對幫扶對象實施動態(tài)管理機制，這就意味著對建檔立卡的貧困戶扶持是動態(tài)變化的，農(nóng)戶一旦脫離貧困狀態(tài)，就會調(diào)出貧困戶范疇，通過全過程的監(jiān)控，為精準(zhǔn)扶貧提供決策支持。精準(zhǔn)考核機制是建立考核評價體系，對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效進行量化考核，獎優(yōu)罰劣，保證各項扶貧政策落到實處[2]。

二、精準(zhǔn)扶貧困境分析

(一)精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)單一，存在難選、漏選問題

目前，從扶貧管理信息系統(tǒng)的統(tǒng)計情況看，貧困戶的識別主要根據(jù)國家制定的收入水平線進行識別，一方面，統(tǒng)計體系的不健全使得農(nóng)戶真實收入情況的統(tǒng)計難度增加，這也直接增加了單純依靠收入標(biāo)準(zhǔn)識別貧困戶的難度。另一方面，收入水平僅反映的是農(nóng)戶經(jīng)濟情況的一個方面，卻不能反映其他農(nóng)戶現(xiàn)狀的其他情況，而從農(nóng)村的實際情況看，當(dāng)前貧困戶很大一部分是因?qū)W、因病導(dǎo)致的支出性貧困，因此，建立客觀科學(xué)的精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)體系，是很多地區(qū)進行精準(zhǔn)扶貧過程中需要解決的首要問題，以防在建檔立卡工作中出現(xiàn)漏選的情況[3]。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧基礎(chǔ)薄弱，精準(zhǔn)幫扶需要因地制宜

從中觀角度看，產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，只有有了強大的支柱產(chǎn)業(yè)，才能從根本上增強貧困地區(qū)的經(jīng)濟實力和自救能力，防止脫貧后返貧現(xiàn)象。以河北省阜平縣南栗元鋪村為例，村內(nèi)基本無集體企業(yè)，目前村內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍處于傳統(tǒng)耕作階段，自給自足，經(jīng)濟發(fā)展不成規(guī)模，為推進產(chǎn)業(yè)扶貧工作，當(dāng)?shù)卣ν七M香菇種植，流轉(zhuǎn)土地260畝，現(xiàn)已正式投入使用，但這些項目由于剛剛起步，帶動農(nóng)戶增收的效應(yīng)還未能發(fā)揮，而且缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和相關(guān)服務(wù)體系。調(diào)查了解到，除了剛剛起步的香菇產(chǎn)業(yè)外，南栗元鋪村還有一個50畝櫻桃種植園，小車溝水廠以及其他一些小型手工業(yè)和餐飲業(yè)，但因缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗，難以形成規(guī)模。要解決南栗元鋪村的現(xiàn)狀，精準(zhǔn)扶貧就要改變以往粗放的、輸血式的扶貧為差異化、造血化的扶貧，就是要通過挖掘、發(fā)現(xiàn)貧困村貧困戶的真實需求，有針對性地開發(fā)幫扶項目，按需幫扶，刺激幫扶地區(qū)內(nèi)在的動力和創(chuàng)造力，實現(xiàn)輸血向造血的轉(zhuǎn)變。

(三)缺乏動態(tài)管理機制和考核機制

主要表現(xiàn)在缺乏對貧困人口退出機制和再入機制方面。一方面，一些脫貧農(nóng)戶由于自身發(fā)展和承擔(dān)風(fēng)險的能力較弱，不愿退出；另一方面，在農(nóng)村由于醫(yī)療配套設(shè)施不足加上社會保障覆蓋范圍有限，一旦遇到天災(zāi)人禍、因病因殘，極易返貧，農(nóng)戶也擔(dān)心返貧以后不能及時納入扶貧對象。同時由于缺乏精準(zhǔn)扶貧考核機制，精準(zhǔn)扶貧過程中，存在著扶貧項目實施相對獨立的現(xiàn)象，造成扶貧資源配置低效，沒有形成精準(zhǔn)扶貧的合力[3]。

三、建立精準(zhǔn)扶貧長效機制的工作思路及建議

(一)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為精準(zhǔn)扶貧提供良好環(huán)境

首先要進行村莊環(huán)境治理，以建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”為目標(biāo)，開展村莊環(huán)境綜合整治，包括平整土地、危舊房改造、旱廁改造、排水排污、文化體育活動設(shè)施建設(shè)等，優(yōu)化村容村貌，使村民居住環(huán)境和衛(wèi)生條件得以明顯改觀。

其次要加強農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，包括：進一步完善醫(yī)療保障和大病救助制度，改善農(nóng)村醫(yī)療配套設(shè)施，通過政策宣講擴大新農(nóng)合參保率，防止因病返貧；加強農(nóng)村道路的維護和保養(yǎng)，改善出行交通條件，進一步完善安全飲水工程，集中建好中心水池，保障村民飲水；完善農(nóng)田水利設(shè)施，提高耕地質(zhì)量；改善通信設(shè)施，力爭每個村小組通廣播、通寬帶網(wǎng)絡(luò)，為發(fā)展電子商務(wù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革打好基礎(chǔ)。

(二)建立多維貧困識別體系，分類識別貧困對象

完善單純依靠收入水平識別貧困戶的識別方法，綜合考慮農(nóng)戶收入水平、消費支出結(jié)構(gòu)、家庭人口情況、貧困原因等，建立多維度的綜合識別體系，對貧困戶進行分類分層識別，如根據(jù)貧困發(fā)生的不同原因——因病、因殘、因?qū)W、因缺技術(shù)等，分別構(gòu)建貧困人口動態(tài)信息庫，為精準(zhǔn)扶貧提供基本基礎(chǔ)保障。

(三)進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強化產(chǎn)業(yè)扶貧

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。對于精準(zhǔn)扶貧來說，進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就要做好以下幾件事：

第一，創(chuàng)造有效供給，做大做強扶貧產(chǎn)業(yè)。要創(chuàng)造有效供給，就要以市場需求為導(dǎo)向，減少無效和低端農(nóng)產(chǎn)品的供給總量，例如，南栗元鋪村的蘑菇種植，主要依托龍頭企業(yè)，采取“公司+農(nóng)戶”的形式，在不斷探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的同時，還要注重生產(chǎn)無公害香菇，創(chuàng)建“綠色、健康、環(huán)?！钡钠放飘a(chǎn)品，從而擴大終端農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增強市場競爭力。

第二，樹立大糧食和大國土觀念，抓種養(yǎng)發(fā)展。2015年，中央明確通過了推進馬鈴薯主糧化的決議，讓馬鈴薯逐漸成為我國繼水稻、小麥、玉米之后的第四大主糧作物，這勢必會引起馬鈴薯種植面積、單產(chǎn)水平及馬鈴薯消費比重的提升，也為以玉米和土豆為主要種植作物的部分貧困村的發(fā)展帶來契機，當(dāng)然在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的過程中，馬鈴薯種植需要加強優(yōu)質(zhì)品種的培育，不僅包括菜用品種，還要加強加工型品種的研發(fā)，如淀粉專用型、油炸專用型、全粉專用型等，提高專用化程度，從而擴大有效供給[4]。

大國土觀念，就是要學(xué)習(xí)李保國經(jīng)濟社會生態(tài)效益同步提升的扶貧新路，不僅要看到耕地，還要看到林地、草原、灘涂、荒地，同樣可以產(chǎn)出食物，對于許多地區(qū)來說，創(chuàng)新思路，充分利用荒山，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)雞、養(yǎng)牛等產(chǎn)業(yè)，或者大力栽種核桃、大棗、栗子等，在促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的同時，也可以增加農(nóng)民收入，拓展扶貧思路。

第三，通過“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，開辟農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新平臺。“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”是充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在資源配置中的優(yōu)化和集成作用，通過現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)從技術(shù)、生產(chǎn)、加工、流通到銷售等各環(huán)節(jié)的重構(gòu)，提高資源利用效率，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈改造升級，促進農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)的有效融合。對于基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)相對薄弱的農(nóng)村來說，穩(wěn)步推進“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”需要一個循序漸進的過程，在這個過程中要逐步實現(xiàn)以下幾個方面：一要完善農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決寬帶村村通問題；二要建立信息化業(yè)務(wù)平臺，加強涉農(nóng)信息資源的開發(fā)；三要推動各農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展電子商務(wù)，拓寬農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷渠道；四要加快構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)產(chǎn)品營銷” 支撐服務(wù)體系和物流配送體系。

第四，依托當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展生態(tài)旅游，促進農(nóng)民持續(xù)增收。對于許多貧困地區(qū)來說，其本身就是個旅游區(qū)，利用良好的區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜，充分開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，發(fā)展生態(tài)旅游，在熱火朝天的旅游經(jīng)濟中分一杯羹，進而促進農(nóng)民持續(xù)增收。

(四)引進社會扶貧，加強技術(shù)扶持和資金扶持

無論是促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，還是有效發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，村民能否具備所需的專業(yè)技能和素養(yǎng)是關(guān)鍵，這就需要進一步提升村民素質(zhì)，抓好技能培訓(xùn)。首先，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，有針對性地開展多種形式的職業(yè)技能培訓(xùn)。鼓勵各職能部門、培訓(xùn)機構(gòu)、勞保等相關(guān)部門，對沒有考上高中、大學(xué)的初高中畢業(yè)生進行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，掌握專業(yè)技能基礎(chǔ)上增加就業(yè)。其次，為適應(yīng)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”發(fā)展過程中對農(nóng)民素質(zhì)的要求，可以根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，通過文化扶貧，進行定期的技術(shù)講座或手把手教學(xué)，提升村民素質(zhì)。同時調(diào)動企業(yè)、中介組織等非政府組織機構(gòu)為精準(zhǔn)扶貧按需提供幫扶，如智力支持、融資服務(wù)、信息溝通等，以激發(fā)貧困地區(qū)脫貧動力。

(五)建立后期幫扶跟進，完善精準(zhǔn)扶貧動態(tài)管理機制

對于廣大農(nóng)村來說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，社會保障范圍有限，一旦遇到天災(zāi)人禍或其他情況，就會導(dǎo)致風(fēng)險承擔(dān)能力較弱的脫貧戶返貧的現(xiàn)象出現(xiàn)，因此，要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的長效機制，還需要加強后期幫扶跟進機制和精準(zhǔn)扶貧動態(tài)管理機制。包括：通過落實責(zé)任人，進行后續(xù)跟蹤，幫助脫貧農(nóng)戶解決生產(chǎn)生活中的實際困難，實現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定脫貧；繼續(xù)完善醫(yī)療保障和大病救助制度的同時，引進商業(yè)保險制度，針對農(nóng)戶提供適宜的保險業(yè)務(wù)，提高大病報銷額度，確保農(nóng)戶不會因病返貧；建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自然災(zāi)害保險制度，確保農(nóng)戶不因災(zāi)致貧；進一步完善助學(xué)制度，防止因?qū)W致貧[5]。

[1] 潘帥，新常態(tài)下我國精準(zhǔn)扶貧工作機制研究[D].石家莊：河北師范大學(xué)，2016.

[2] 葛志軍，邢成舉.精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋[J].貴州社會科學(xué)，2015(5)：157-163.

[3] 王介勇，陳玉福，嚴(yán)茂超.我國精準(zhǔn)扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究[J].中國科學(xué)院院刊，2016(3):290-293.

[4] 孔祥智.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議[J].改革, 2016(2):105-115.

[5] 鄭為文.解剖麻雀：從嚴(yán)湖村實踐看精準(zhǔn)扶貧[J].中國經(jīng)濟周刊，2016(13):38-41.

編輯：劉小明

2016-09-22

張 玲(1982—)，女，河北青年管理干部學(xué)院講師，碩士。研究方向：管理學(xué)。 杜一鳴(1980—)，男，滿族，河北青年管理干部學(xué)院副教授，碩士。研究方向：法學(xué)。