公民參與地方政府績效評估：成效、問題與改進

程廣鑫 姜 媛

(1.德州學(xué)院， 山東 德州 253023； 2.青島八大峽小學(xué)， 山東 青島 266000)

公民參與地方政府績效評估：成效、問題與改進

程廣鑫1姜 媛2

(1.德州學(xué)院， 山東 德州 253023； 2.青島八大峽小學(xué)， 山東 青島 266000)

公民參與地方政府績效評估是改進和提高政府績效的有效途徑。我國公民參與政府績效評估經(jīng)過10余年發(fā)展，取得了巨大成效，但也存在諸如傳統(tǒng)管理觀念僵化、公民參與能力和素質(zhì)不高、法律保障不健全、參與方式及技術(shù)不完善、評估結(jié)果缺乏合理使用等問題?；诘胤秸冃гu估過程中存在的問題，從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理觀念、提升公民參與能力、強化法律保障體系建設(shè)、完善參與評估技術(shù)方法、有效運用評估結(jié)果等方面提出改進對策。

政府績效； 公民參與； 績效評估

作為公共服務(wù)的直接接受對象，公民對政府的績效最有表決權(quán)。提高政府績效評估水平，關(guān)鍵在于鼓勵公民參與政府績效評估，這既是評估制度建設(shè)的需要，也是我國科學(xué)行政理念的體現(xiàn)，同時也是提升政府管理、強化政府服務(wù)職能的有效手段。

我國傳統(tǒng)的政府績效評估，主要是上級部門聽取下級部門的報告及上級部門按照一定的考評方法對下級部門的任務(wù)完成情況進行評估，缺乏社會公眾和評議機構(gòu)的參與。21世紀之前，我國各地政府績效評估基本局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，處于相對封閉狀態(tài)，缺乏外部力量的監(jiān)督和控制，這導(dǎo)致政府行為效率低、質(zhì)量差、公民認同度不高。進入21世紀，我國政府績效評估工作有了長足進展，正在由探索、創(chuàng)新階段逐步走向統(tǒng)一和規(guī)范化階段。

一、公民參與地方政府績效評估取得的成效

近些年以來，我國各地進行公民參與政府績效評估嘗試，“網(wǎng)上評議政府”“民評官干部考核”“萬人評議政府”等均取得良好成效。公民將參與績效評價作為一種參政議政、行使自身權(quán)利、維護自身權(quán)益的有效手段[1]122-124。政府官員的重視和引導(dǎo)，專家學(xué)者的呼吁和宣傳，廣大公民的支持和配合，這些因素共同作用促進了公民參與政府績效評估氛圍的形成。

(一)政府績效水平逐步提升

通過公民參與能明確政府服務(wù)標準，有效確保行政治理規(guī)范，為政府工作人員提高績效水平提供了合理的、可行的建議。第一，公民對地方政府績效進行評估，能夠發(fā)現(xiàn)政府官員在工作過程中的違法或不當行使職權(quán)行為，防止政府在履行社會服務(wù)職能時出現(xiàn)尋租腐敗問題，進而提高政府行為績效[2]62-65。第二，公民參與績效評估強化了公民對政府的考核監(jiān)督，加大了政府機構(gòu)及其相關(guān)人員的工作壓力，迫使政府為提高自身管理水平和治理能力而不斷改進行政方法和工作方式。

(二)政府責任意識增強

評估結(jié)果是衡量上級政府管理水平和對下級政府進行獎懲的重要依據(jù)。通過政府績效考核，上級政府了解公民對政府績效的評價，把握下級政府的服務(wù)水平狀況，對下級政府的行政行為進行積極引導(dǎo)，提升政府的公共服務(wù)水平，更好地履行社會職責。公民對政府績效的評估結(jié)果一般分為非常滿意、滿意、一般和不滿意四個檔次，對考核成績較好的部門人員給予精神或財物獎勵，對考核成績較低的部門人員給以警告、降職甚至免職等處罰。通過對績效考核結(jié)果的“獎優(yōu)罰劣”，有效強化政府官員的責任意識和服務(wù)意識，從而提升了政府的行政效率[3]。

(三)行政民主化進程得以加快

公民參與地方政府績效評估，能夠加快我國行政民主化進程。表現(xiàn)在：第一，公民權(quán)利得到重視，尤其是公民的政治權(quán)利和參與權(quán)利。作為地方政府績效評估的重要參與者，公民的參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到重視，話語權(quán)被提升。第二，公民的知情權(quán)得到保障。政務(wù)信息公開化是公民參與地方政府績效評估的重要基礎(chǔ)，公民在參與評估過程中，能夠較為全面地了解政府的行為過程信息，保證公民的知情權(quán)。第三，公民的訴求得到較大滿足，政府回應(yīng)性進一步提升?；谡谝欢〞r期的行為表現(xiàn)，公民客觀、公正地作出評價，提供具有參考價值的工作建議。政府根據(jù)評估小組提供的工作建議進行整改，改進公民不滿的工作方式，減少不必要的工作流程，加強政府對公民訴求進行回應(yīng)。

二、公民參與地方政府績效評估存在的問題

雖然我國地方政府績效考核中的公民參與取得了一定的進展，但仍處于初級階段。由于自身素質(zhì)與參與評估所需的能力不匹配，同時受到傳統(tǒng)政府管理觀念及參與方式方法等因素的影響，導(dǎo)致公民參與績效評估受到阻礙，并引發(fā)了一系列問題。

(一)政府管理觀念僵化

傳統(tǒng)的政府管理理念崇尚等級權(quán)威和非人格化，這種理念的弊端雖正在克服，但短時期內(nèi)仍不能完全消除?！肮俦疚弧薄俺缟袡?quán)威”“非人格化”的傳統(tǒng)管理理念使政府官員極為重視自己的“官員”身份而忽視“公仆”身份，極為注重從本部門或本人利益出發(fā)，易于形成“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不滿意”的官場游戲規(guī)則和行政思維模式。在這種僵化的管理理念下，排斥公民參與政府行為便成為應(yīng)有之義。以政府信息公開為例，地方政府部門掌握信息的發(fā)布權(quán)力，但部分官員通過篡改信息、編造虛假信息的方式使公民無法獲取真實信息，或是政府公開的信息是公民不關(guān)注的、與公民利益無關(guān)的信息。

(二)公民參與能力和素質(zhì)較低

公民自身素質(zhì)是公民參與績效評估能力的體現(xiàn)，是影響參與評估效果的關(guān)鍵因素。公民在參與績效評估過程中所表現(xiàn)出來的能力素質(zhì)與評估所需要的能力素質(zhì)不匹配、不達標，表現(xiàn)為：首先，公民參與意識較低。多數(shù)公民認為參與政府績效考核并不能給自身帶來可觀的收益，不愿花費時間成本去參與評估，“搭便車”心理造成公民參與意識低[4]。其次，公民參與能力不足。公民參與能力既包括對政府政策和行為的理解和判斷能力，也包括溝通能力和學(xué)習能力。由于公民不具備評估所要求的綜合能力，使其不能全面正確理解政府的政策及行為，導(dǎo)致評估結(jié)果的客觀性不足。第三，公民組織化程度低。公民在參與評估過程中缺乏自組織引導(dǎo)，公民參與多呈現(xiàn)分散、無序狀態(tài)，公民力量被分解，影響力極低，造成參與評估效果不佳[5]。

(三)法律保障體系不健全

一些西方國家已建立績效評估法律，如美國的《政府績效與結(jié)果法》、荷蘭的《市政管理法》。目前，我國尚未出臺公民參與政府績效評估的專門立法，與立法配套的法規(guī)、規(guī)章也未能及時出臺，評估保障體系尚不健全[6]。首先，未界定參與者的選擇范圍及選擇方式。自實施公民參與政府績效評估以來，各地市紛紛引入公民參與評估模式，但一些地市存在嚴重的暗箱操作行為。如某市在開展評估時，參與的公民均為該部門人員的親屬，使評估徹底淪為形式。其次，公民獲取信息缺乏保障機制。公民獲取的信息不全面，政府提供的信息不足以支撐整個績效評估工作，使績效評估的效果大打折扣[7]45-46。

(四)參與方式與技術(shù)不完善

政府績效評估是一項對評估標準設(shè)定、評估模型構(gòu)造、評估路徑選擇等要求極高的行為活動。政府績效目標的多樣性、考核過程的復(fù)雜性以及結(jié)果導(dǎo)向的差異性，導(dǎo)致評估技術(shù)手段的復(fù)雜性。績效評估具有較高的復(fù)雜性，這就需要公民參與方式和技術(shù)相對成熟穩(wěn)定，但我國各地公民參與評估的方式和技術(shù)亟待提升。第一，公民參與地方政府績效評估的渠道和方式單一。當前各地公民主要通過滿意度調(diào)查和計算機輔助電話調(diào)查的方式參與績效評估，參與方式和參與渠道較為單一，這嚴重阻礙了一些有意向和熱情的公民參與。第二，公民參與技術(shù)相對落后。由于績效評估涉及面廣，是一個比較復(fù)雜的過程，需要借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，但是部分公民尚不能有效使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)參與評估，致使評估不能有效、有序進行。

(五)評估結(jié)果缺乏合理使用

公民對政府的建議被政府人員采納，其訴求得到政府回應(yīng)，公民便有意愿和熱情參與到績效評估中去。部分地市政府在如火如荼開展績效評估后，將評估結(jié)果束之高閣，評估結(jié)果未被合理使用。第一，評估結(jié)果未能按期、如實公布，甚至最后不公布，評估結(jié)果不能有效使用，這會嚴重打擊公民參與的積極性。第二，評估結(jié)果的使用流于形式。目前，我國的績效評估結(jié)果大多沒有得到有效的使用，公民參與評估只是一種浮于表面的形式主義，沒有實質(zhì)性的意義和作用。在我國政府績效考核結(jié)果使用過程中，多數(shù)將結(jié)果用于績效獎勵、精神補償、績效工資等方面，未能將其作為官員升降的重要依據(jù)。

三、公民參與地方政府績效評估的改進對策

作為一種新生事物，公民參與地方政府績效評估歷經(jīng)10余年的發(fā)展，從初創(chuàng)階段到探索階段、再到發(fā)展階段。我國公民參與地方政府績效評估正處于發(fā)展階段，公民參與的特征為“有限參與”“部分參與”“被動參與”。事物的發(fā)展不是一帆風順的，尤其在發(fā)展階段會遭遇諸多阻礙，暴露出發(fā)展過程中的問題。只有把脈問診，立足于存在問題，對癥下藥，才能推動事物發(fā)展至頂峰。

(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理觀念

在地方政府績效評估過程中，政府官員起著主導(dǎo)性作用。只有政府官員樹立正確的績效觀，支持和認可公民參與政府績效評估，才能促進公民參與的深度和廣度，促使公民參與從“有限參與”到“全面參與”轉(zhuǎn)變[8]35-38。第一，政府官員應(yīng)樹立共同治理的理念。治理理念要求地方政府改變傳統(tǒng)的官本位思想，逐漸摒棄以往單一的政府治理模式，向公民本位以及社會合作治理的模式轉(zhuǎn)變。第二，全力配合公民參與評估。政府官員應(yīng)秉承“民本位”價值理念，提供評估過程所需要的完備信息，杜絕篡改真實信息、編造不實信息、提供虛假信息的行為。第三，積極引導(dǎo)公民參與評估。政府作為績效評估過程的主導(dǎo)，應(yīng)積極引導(dǎo)公民參與績效評估。通過微博、微信、政府門戶網(wǎng)站等媒介宣傳公民參與績效評估的意義所在，引導(dǎo)公民認識到參與評估的重要性。同時，政府官員應(yīng)對公民參與進行適當?shù)募夹g(shù)方法培訓(xùn)，提升公民參與的技能。

(二)提升公民參與能力

公民參與能力是一個綜合概念，它包含理解政策能力、語言交流能力、客觀判斷能力、獨立分析能力等。公民參與能力強弱關(guān)系公民參與評估的成敗，提升公民參與能力應(yīng)把握好三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，強化公民參與的意識。政府績效與每個人息息相關(guān)，政府績效的好壞關(guān)乎到社會能否穩(wěn)定及發(fā)展。公民應(yīng)以主人翁的態(tài)度，積極參與績效評估過程，主動發(fā)現(xiàn)政府管理過程中的問題，監(jiān)督政府行為，以維護廣大人民的合法權(quán)益。第二，提高公民參與能力。地方政府績效評估涉及部門廣、業(yè)務(wù)門類多、專業(yè)性強，而普通公民素質(zhì)參差不齊，部分公民的知識水平和能力并不能達到參與評估的能力要求，因此，公民應(yīng)積極參加政府舉辦的參與評估專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。第三，提升公民組織化程度。分散、單一的公民力量難以支撐促進公民持續(xù)參與績效評估。提升公民組織化程度，聚合分散的個體力量，使公民在組織中找到歸宿、尋找共鳴、激發(fā)熱情，以迸發(fā)強大的社會力量推動公民持續(xù)有效參與評估。

(三)強化法律保障體系建設(shè)

制定績效評估的專門法律，是我國政府擺脫績效評估困境的重要保障。法律從廣義的視角來看，是一系列法律、法規(guī)、條例、制度的總稱。在公民參與政府績效評估的法律體系中，對條件成熟、界定明確、事態(tài)穩(wěn)定、具有共性的領(lǐng)域，從法律和行政法規(guī)方面進行規(guī)范；對條件不成熟、界定不明確、事態(tài)不穩(wěn)定、個性凸顯的層面，應(yīng)鼓勵各地出臺地方性規(guī)章加以規(guī)范。相關(guān)法律體系至少保障三個基本層面：第一，保障公民的參與權(quán)，即公民以法定方式參與政府績效評估的權(quán)利。法律體系應(yīng)明確公民參與績效評估的方式，確定公民占參與主體的比例范圍，確保參與的公民具有代表性等關(guān)鍵性問題。第二，保障公民的知情權(quán)，即公民通過法定方式獲取真實全面的行政活動信息的權(quán)利。第三，保障公民的監(jiān)督權(quán)，即公民以法定方式表達的訴求能夠得到政府及時回應(yīng)的權(quán)利。

(四)完善公民參與技術(shù)與方法

過去公民參與主要通過滿意度調(diào)查和計算機輔助電話調(diào)查的方式，參與渠道單一，參與覆蓋率相對不高，這在一定程度上打擊了部分公民參與的熱情。完善公民參與的技術(shù)手段是保證公民廣泛參與的基礎(chǔ)。第一，依托信息技術(shù)，逐步實現(xiàn)績效評估信息技術(shù)化?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)發(fā)展促進了政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，通過政府門戶網(wǎng)站，政府與公民實現(xiàn)信息互通共享。為了促進公民與政府的交互程度，提升公民對政府的信任，一方面政府應(yīng)進一步加大信息公開力度，另一方面公民應(yīng)積極學(xué)習如何利用互聯(lián)網(wǎng)搜集信息、了解情況，進而作出理性判斷。第二，拓寬公民參與方法。為使評估結(jié)果更加準確，應(yīng)進一步納入民意征求制度、聽證會、座談會、公民投訴制度、網(wǎng)絡(luò)評議等新形式，多樣化的參與方式能使公民選擇適合自己的參與方式，充分保障有意愿和積極性的公民進行參與。

(五)合理使用評估結(jié)果

鼓勵公民參與績效評估，并與行政管理者一同發(fā)現(xiàn)管理過程中的問題并探討改進措施，一方面有利于改善政府資源配置狀況以及內(nèi)部管理方式，另一方面使政府官員在理性思考的基礎(chǔ)上，對未來的行政行為進行合理的規(guī)劃。第一，限期要求政府根據(jù)評估結(jié)果進行整改。地方政府“只評不改”的評估模式在浪費資源的同時，嚴重打擊了公民對政府的信任。通過法定方式限定各級政府在限期內(nèi)根據(jù)評估結(jié)果整改，同時設(shè)立督查小組對整改效果進行追溯。第二，建立科學(xué)的獎懲機制。將績效評估結(jié)果與行政人員的物質(zhì)獎勵、精神獎勵以及官員職位升降聯(lián)系起來，以增加政府人員的工作積極性，改進行政效率。

公民參與的發(fā)展是一個漸進、持續(xù)的過程，實現(xiàn)我國公民從“部分參與”到“全程參與”、從“被動參與”到“主動參與”、從“有限參與”到“深度參與”的轉(zhuǎn)變，還需要相當長的時間。公民參與地方政府績效評估向縱深發(fā)展，需要依賴具體而精良的制度設(shè)計、順暢廣泛的參與渠道、精簡的方式手段、充分完備的參與方案、相應(yīng)的規(guī)范程序和法律保障，公民自身的審慎思考、準備充分也是有效參與的必要條件。在推動公民參與地方政府績效考核的過程中，既要充分認識其理論價值和現(xiàn)實意義，也要注意防范強勢公民參與、無序公民參與可能帶來的風險，確保公民參與地方政府績效評估穩(wěn)定、有序、有效開展。

[1] 周凱.政府績效評估導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

[2] 鄧國勝，肖明超.群眾評議政府績效：理論、方法與實踐[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[3] 石瑛.試論政府績效評估中的公民參與[J].長白學(xué)刊，2010(4)：79-82.

[4] 尹櫻潔.當前公民參與地方政府績效評估的研究[J].法制與社會，2008(11)：22-24.

[5] 何文盛，廖玲玲，孫露文.中國地方政府績效評估中公民參與的障礙分析及對策[J].蘭州大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011(1)：30-32.

[6] 蔡立輝.政府績效評估：現(xiàn)狀與發(fā)展前景[J].中山大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2007(5)：19-20.

[7] [美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

[8] 卓越.公共部門績效評估[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

編輯：楊桂芳

2016-10-11

德州學(xué)院校級科研課題項目“地方政府績效評估中的公民參與問題研究——以山東省德州市為例”(311847)。

程廣鑫(1988—)，男，德州學(xué)院歷史與社會管理學(xué)院助教，碩士。研究方向：政府管理、人力資源管理。 姜 媛(1994—)，女，青島八大峽小學(xué)會計。研究方向：政府管理、人力資源管理。