鄰避效應(yīng)下建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入把關(guān)的實踐探索

王以淼，舒軍龍

(浙江省環(huán)境保護廳，浙江杭州 310012)

鄰避效應(yīng)下建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入把關(guān)的實踐探索

王以淼，舒軍龍

(浙江省環(huán)境保護廳，浙江杭州 310012)

近年來，因項目建設(shè)引發(fā)的鄰避沖突有越來越多的趨勢，對各級環(huán)保部門提高建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入把關(guān)能力提出了新的要求。通過簡要介紹建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入把關(guān)工作面臨的鄰避效應(yīng)困境，探討了環(huán)境鄰避沖突產(chǎn)生的原因，以及國外化解鄰避效應(yīng)的相關(guān)經(jīng)驗，重點介紹了近年來浙江省環(huán)保管理部門在化解鄰避效應(yīng)時的主要做法和經(jīng)驗。

建設(shè)項目；環(huán)境準(zhǔn)入；鄰避效應(yīng)；實踐

鄰避效應(yīng)(Not In My Back Yard)是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項目對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，產(chǎn)生“不要建在我家后院”的心理，并采取強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨閇1]。鄰避項目，從狹義上來講，是指服務(wù)于區(qū)域內(nèi)廣大民眾、產(chǎn)生利益為大眾共享的公共設(shè)施項目，如城市高架與地鐵、醫(yī)院、垃圾焚燒廠、殯儀館、移動通信基站等建設(shè)項目；從廣義上來講，也可包括那些經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的、能帶來較好社會效益和經(jīng)濟效益的建設(shè)項目，如近年來引起廣泛關(guān)注、發(fā)生多起群體性事件的對二甲苯(PX)生產(chǎn)項目。

我國近年來因項目建設(shè)引發(fā)的鄰避沖突有越來越多的趨勢[2]，成為新一輪城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中頻發(fā)的社會現(xiàn)象。從環(huán)境保護主管部門的工作職責(zé)出發(fā)，提高鄰避效應(yīng)下建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入把關(guān)的能力，妥善化解鄰避效應(yīng)帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險，對提高環(huán)境治理能力、加快生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

1 建設(shè)項目面臨的鄰避效應(yīng)

近年來浙江省環(huán)保部門負(fù)責(zé)審批的垃圾焚燒發(fā)電、區(qū)域集中供熱、高速公路和城市地鐵等多個建設(shè)項目，都遭遇了不同程度的鄰避效應(yīng)，導(dǎo)致部分項目前期進(jìn)度受到較大影響，甚至使得個別項目“流產(chǎn)”[2]。環(huán)保部門不僅要應(yīng)對紛至而來的公眾對項目環(huán)評結(jié)論的質(zhì)疑，做好相應(yīng)的解釋、溝通工作，同時要配合當(dāng)?shù)卣龊孟鄳?yīng)的矛盾疏導(dǎo)、化解工作，如舉行聽證會、座談會等，牽涉了大量的時間、精力。

一些不明真相的公眾往往將涉及環(huán)境問題的鄰避沖突事件原因歸結(jié)為：公眾權(quán)利已經(jīng)或?qū)⒁艿轿廴卷椖壳趾Γ块T缺乏有效的解決措施，公眾權(quán)利無法得到救濟最后奮起抗?fàn)?。實際上，這類事件往往裹挾著各種利益訴求，遭到反對的項目實質(zhì)上涉及房地產(chǎn)、征地拆遷等諸多復(fù)雜利益，環(huán)保只是以其正當(dāng)性充當(dāng)了各種利益訴求的集中爆發(fā)點。

因此，一方面，對具有鄰避效應(yīng)的建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)評審批時需科學(xué)論證、嚴(yán)格把關(guān)，否則可能“引火燒身”，如果因環(huán)評審批程序不當(dāng)或者環(huán)保要求把關(guān)不嚴(yán)，發(fā)生群體性事件后環(huán)保部門往往會被追責(zé)，甚至給環(huán)保工作帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響；另一方面，一些項目確實有建設(shè)的必要，如果因項目前期部分公眾的鄰避情緒而被迫中止，將會形成政府、社會、公眾、項目業(yè)主等多方的“多輸”局面[2]。譬如一些地方因公眾均反對將垃圾焚燒廠建在自己的居住地附近，導(dǎo)致“垃圾圍城”尷尬局面的出現(xiàn)。這類事件往往導(dǎo)致政府、社會、公眾、投資方的利益都不同程度地受到了損害。

2 鄰避效應(yīng)的原因淺析

通過對浙江省“十二五”以來發(fā)生的多起鄰避沖突事件調(diào)查，在建設(shè)項目環(huán)評審批把關(guān)中，公眾反對鄰避項目建設(shè)的主要理由有：(1)國家有規(guī)定，項目建設(shè)前期手續(xù)(環(huán)保、規(guī)劃等審批)要充分聽取公眾意見，我們小區(qū)(村里)絕大部分都反對項目建設(shè)，為什么不聽取我們周邊公眾意見，還要堅持在這里建設(shè)該類項目；(2)擔(dān)心項目建設(shè)與營運對周邊公眾帶來身體健康、環(huán)境質(zhì)量等方面的影響[2]，如垃圾焚燒項目帶來的惡臭和二噁英影響，城市高架帶來的交通噪聲，地鐵項目帶來人群嘈雜與振動等影響；(3)即使項目建設(shè)和運行產(chǎn)生的影響比較有限、可以承受，但總歸會不可避免地或多或少帶來環(huán)境負(fù)面影響，也可能影響建設(shè)地周邊土地利用價值，如導(dǎo)致房價下跌或升值空間有限，這些負(fù)面影響為什么要周邊的公眾承擔(dān)，而不是其他地方的公眾來承擔(dān)。

綜合來看，鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生有以下一些主要原因[2-3]：一是社會誠信的缺失。社會公眾普遍對政府和項目建設(shè)單位缺乏足夠的信任，容易產(chǎn)生不安全感和不公平感。例如，政府、建設(shè)單位、專家等對公眾說，這類項目的環(huán)境影響是非常小的，不會帶來明顯影響，周邊公眾仍會表示不相信。而事實上，確實有先前建成運行的一些同類項目因管理不善、環(huán)保措施未完全落實而造成一定的影響。二是相關(guān)知識與信息不對稱。政府、建設(shè)單位、專家等對項目信息(如項目建設(shè)內(nèi)容、環(huán)境影響程度等)的了解遠(yuǎn)多于普通公眾。當(dāng)利益相關(guān)人缺乏對公益性鄰避設(shè)施的近期與遠(yuǎn)期后果的充分了解時，容易接受一些不準(zhǔn)確或錯誤的概念，在主觀上降低鄰避設(shè)施的正面效應(yīng)，夸大其負(fù)面后果。三是公眾維權(quán)意識的覺醒。很多公眾雖然知道一些重大項目的建設(shè)會帶來明顯的社會效益，且確實有必要建設(shè)，但也意識到自身利益可能會因此帶來部分損害，故想通過擴大鄰避效應(yīng)以博得對自身利益的維護。四是基于自身利益出發(fā)的狹隘和局部的觀念。“只要不建在我家附近就行”，“憑什么由我們來承擔(dān)應(yīng)該整個社會承擔(dān)的后果”，這些觀點在部分普通群眾中有一定的市場。五是政府的相應(yīng)補償機制還不到位。一些項目確實是現(xiàn)階段必須要建的工程，但也確實會對部分公眾造成一些影響，公眾難免會對項目建設(shè)持反對態(tài)度。如高架橋建設(shè)，環(huán)評結(jié)論為高架橋兩側(cè)30 m內(nèi)噪聲會超標(biāo)、住宅須搬遷，政府和建設(shè)單位也會對嚴(yán)重受影響的住戶予以補償或搬遷；但對于30 m外的近距離住戶，其居住聲環(huán)境從建設(shè)前的40 dB(A)增加到45或50 dB(A)，項目建設(shè)與運行噪聲影響是有的，但仍符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，政府或者建設(shè)單位沒給予一點補償，其心理自然難以平衡。

3 國外對鄰避效應(yīng)的化解措施

20世紀(jì)70年代開始，鄰避運動在美國逐漸興起，隨后在歐美發(fā)達(dá)國家愈演愈烈，到了20世紀(jì)90年代，鄰避運動又相繼在日本、韓國等出現(xiàn)?？傮w來看，發(fā)達(dá)國家雖然至今沒有完全有效地解決鄰避矛盾，但已形成一套相對完善的用于解決或改善鄰避效應(yīng)的體系[4-5]。

總體上說，國外發(fā)達(dá)國家化解鄰避沖突的主要措施包括4類：

一是政策上制定相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)置規(guī)范透明的操作程序，強化公眾參與，努力實現(xiàn)決策民主化。瑞典在20世紀(jì)90年代核廢料處置場所選址時，通過技術(shù)調(diào)查和全民投票相結(jié)合的方式，在整個選址過程中遵循自愿原則，取得了較理想效果；美國、德國等部分發(fā)達(dá)國家通過立法等手段，強調(diào)對選址立法的規(guī)定，強化鄰避設(shè)施在城市規(guī)劃中地位的認(rèn)同，從源頭上減少鄰避沖突的發(fā)生。

二是經(jīng)濟上給予適當(dāng)?shù)睦嫜a償，包括直接的現(xiàn)金支付、賦稅減免、實物補償、增加福利、項目運營利益激勵、財產(chǎn)保險、設(shè)立應(yīng)急基金等[4]。美國學(xué)者做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟未補償和補償后公眾對鄰避項目的支持率相差近1倍。

三是加大環(huán)境風(fēng)險削減措施，盡可能降低項目主體的鄰避效果，如制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和管理制度、采取生態(tài)工程緩解措施、設(shè)立日常環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)、定期進(jìn)行環(huán)保評估等。歐美一些發(fā)達(dá)國家已建立了對鄰避項目開展定期環(huán)保評估并公開結(jié)果的相關(guān)制度。

四是引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識鄰避設(shè)施的風(fēng)險及危害。一些發(fā)達(dá)國家通過各種宣傳手段，使公眾對鄰避設(shè)施加深了解，從而改善公眾與其對立的局勢。

綜上所述，部分發(fā)達(dá)國家對垃圾處置場、核廢料處置廠等類型的鄰避設(shè)施的治理方略值得我國學(xué)習(xí)借鑒。

4 浙江省化解鄰避矛盾的探索與實踐

據(jù)不完全統(tǒng)計，自2011年以來，浙江省在建設(shè)項目前期階段引發(fā)鄰避效應(yīng)，并造成一定社會影響的項目有96個。其中，城市道路及輕軌等交通設(shè)施類項目51個，占比53.1%；醫(yī)院及停車場等社會服務(wù)類項目27個，占比28.1%；垃圾及污水集中處置等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施類項目16個，占比16.7%。三者分別排在前三位。有些項目，如寧波鎮(zhèn)海煉化擴建項目、杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項目，發(fā)生鄰避效應(yīng)后在全社會造成了較大負(fù)面影響。

近年來，浙江省各級環(huán)保部門以“五大發(fā)展理念”為指導(dǎo)，在依法保障公眾合理環(huán)境權(quán)益的同時，積極配合地方政府妥善解決鄰避效應(yīng)矛盾，有力推進(jìn)符合審批條件的項目環(huán)評審批。2011年以來，浙江省引發(fā)鄰避效應(yīng)的96個建設(shè)項目，目前已完成環(huán)評審批的有88個，占比91.7%，現(xiàn)暫緩環(huán)評審批的有6個，占比6.2%，當(dāng)?shù)攸h委政府明確不再建設(shè)的項目為2個。浙江省的主要做法是：

4.1 政府牽頭，部門合力化解鄰避效應(yīng)

各地環(huán)保部門對環(huán)評階段存在鄰避效應(yīng)隱患的項目，及早向黨委政府匯報溝通，由政府牽頭做好相關(guān)社會維穩(wěn)、宣傳解釋等工作，各部門按照責(zé)任分工履行各自職責(zé)，合力推進(jìn)項目前期工作。近年來，PX項目成了“人人喊打的過街老鼠”，嚴(yán)重影響我國化工行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局。為順利推進(jìn)舟山煉化一體化項目前期工作，舟山市委、市政府積極爭取國家、省級有關(guān)宣傳、公安、網(wǎng)絡(luò)信息等主管部門支持，加大輿論引導(dǎo)；全市上下多次召開動員部署會，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，并將宣傳維穩(wěn)工作落實到人；環(huán)評公告公示之前，充分征求地方政府和部門意見，政府、項目業(yè)主、環(huán)評單位分工負(fù)責(zé)。通過努力，在整個舟山石化基地規(guī)劃環(huán)評、煉化一體化項目環(huán)評的多次公告公示期間，輿情總體平穩(wěn)可控。

4.2 規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建科學(xué)民主決策體系

項目選址選線是否科學(xué)合理是避免或減輕鄰避效應(yīng)的首要因素，對可能存在鄰避效應(yīng)隱患的項目，浙江省環(huán)保部門在環(huán)評審批時，嚴(yán)格要求項目建設(shè)必須符合相關(guān)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評，選址選線應(yīng)先取得規(guī)劃主管部門認(rèn)可。一些建設(shè)項目的鄰避效應(yīng)，如嘉興海鹽縣垃圾焚燒發(fā)電項目，就是在項目選址規(guī)劃公示階段引發(fā)公眾質(zhì)疑，使得縣委縣政府作出項目停止建設(shè)、另行科學(xué)決策的決定，避免了環(huán)評階段鄰避效應(yīng)的惡化。同時，對存在鄰避效應(yīng)隱患的項目，廣泛聽取專家和公眾意見，對公眾提出的座談會、聽證會等訴求，依法組織開展；對公眾舉報的項目環(huán)境違法行為，依法進(jìn)行查處，確保環(huán)評審批經(jīng)得起時間的檢驗、社會的質(zhì)疑和信息的公開。杭州市在審批千島湖引水工程環(huán)評時，針對上游沿線的各縣擔(dān)心項目建設(shè)影響千島湖下泄水量，損害自身利益和境內(nèi)水質(zhì)問題，建設(shè)單位和相關(guān)部門加大環(huán)評公眾參與力度，邀請各方人大、政協(xié)、市民代表(包括反對者代表)和專家學(xué)者，多次召開座談會，增加調(diào)查者數(shù)量，廣泛征求各方意見，確保環(huán)評審批相關(guān)決策科學(xué)合理。

4.3 提高標(biāo)準(zhǔn)，保障公眾正當(dāng)環(huán)境利益

部分鄰避效應(yīng)項目對周邊環(huán)境的危害性是民眾擔(dān)心、恐慌的癥結(jié)所在。因此，在向公眾如實公開、加大宣傳項目環(huán)境影響相關(guān)信息的同時，要在經(jīng)濟、技術(shù)可行的前提下，進(jìn)一步強化項目污染防治要求，確保項目建設(shè)將環(huán)境影響降到最低。與歐美國家標(biāo)準(zhǔn)相比，目前我國一些行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)相對較寬松，為此，浙江省對垃圾焚燒發(fā)電等環(huán)境敏感、可能引發(fā)鄰避效應(yīng)的項目，督促項目業(yè)主強化社會責(zé)任，提出項目污染排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保管理水平必須達(dá)到國際先進(jìn)水平，切實減少排污總量，降低環(huán)境影響，確保區(qū)域環(huán)境質(zhì)量得到改善等要求，得到了政府、公眾和項目業(yè)主的理解、支持。[2]如杭州九峰垃圾發(fā)電項目，二噁英國標(biāo)和歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)均為0.1 ng TEQ/Nm3,該項目的標(biāo)準(zhǔn)定為0.08 ng TEQ/Nm3；NOx的24 h均值國標(biāo)為250 mg/Nm3，歐盟標(biāo)準(zhǔn)為200 mg/Nm3，該項目定為75 mg/Nm3。

4.4 注重民生，完善項目補償協(xié)商機制

借鑒日本等發(fā)達(dá)國家在處理鄰避矛盾時的有益經(jīng)驗和相關(guān)制度，對一些可能引發(fā)鄰避效應(yīng)的項目，浙江省環(huán)保部門積極建議政府牽頭、企業(yè)主導(dǎo)、環(huán)保參與，在項目建設(shè)前，出臺類似“環(huán)保協(xié)議書”的機制，通過村企共建等形式給予周邊公眾相關(guān)利益補償，確保區(qū)域周邊公眾利益不受損失。如針對杭州九峰垃圾發(fā)電項目周邊群眾關(guān)注的長遠(yuǎn)發(fā)展問題，杭州市政府充分考慮政策補償利益平衡，研究出臺環(huán)境改善專項資金制度，明確自2017年起，由生活垃圾輸出城區(qū)根據(jù)處理量按75元/噸的標(biāo)準(zhǔn)繳納環(huán)境改善專項資金，撥付給生活垃圾集中處理的輸入城區(qū)，用于生活垃圾集中處理設(shè)施周邊區(qū)域環(huán)境美化、市政配套設(shè)施建設(shè)維護、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展扶持、環(huán)保宣傳、監(jiān)督管理等工作。通過出臺利益惠及政策，最大限度地減輕鄰避效應(yīng)影響，減少項目建設(shè)與周邊居民的矛盾。

4.5 取信于民，強化事中事后環(huán)境監(jiān)管

追求利潤最大化是一般企業(yè)的發(fā)展原則，在環(huán)境監(jiān)管乏力下企業(yè)總有偷排污染物的本能沖動。因此，必須強化鄰避效應(yīng)項目環(huán)境準(zhǔn)入后的事中事后環(huán)境監(jiān)管，督促項目各項污染防治措施落實到位，確保企業(yè)依法、規(guī)范、有序運行，這也是維護政府公信力的需要[2]。為此，浙江省明確要求各類垃圾、污泥、危廢焚燒處置等項目，在建設(shè)期要借助第三方力量開展環(huán)境監(jiān)理，項目投運后在廠區(qū)門口建設(shè)污染物排放監(jiān)測信息實時顯示屏，確保公眾隨時能監(jiān)督項目運行情況；杭州、嘉興等地也建立以周邊群眾為主的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，實施不定期對垃圾焚燒企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場檢查。同時，對產(chǎn)生廠群糾紛的環(huán)保信訪，環(huán)保部門第一時間趕赴現(xiàn)場，第一時間調(diào)查取證，對存在的環(huán)境違法問題及時立案，查處結(jié)果第一時間向社會公開，接受公眾監(jiān)督。

5 結(jié)語

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，公眾環(huán)保、權(quán)利意識的不斷增強，鄰避沖突逐漸成為我國一個不容忽視的社會問題，對建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入把關(guān)工作也提出了新的要求，環(huán)保管理部門需要不斷提升自身管理水平。鄰避矛盾化解工作是一項系統(tǒng)工程，需要地方政府、項目業(yè)主、周邊公眾共同秉持客觀、公正、理性的態(tài)度，采取綜合性的應(yīng)對措施。國外一些成熟的應(yīng)對方略值得我們學(xué)習(xí)借鑒。鄰避沖突的解決，需要依靠與公民權(quán)利意識覺醒程度相匹配的社會公共治理水平，要基于我國經(jīng)濟社會的實際情況，建立有效的機制和方法，避免和化解環(huán)境鄰避運動。

[1] 李文青, 于忠華, 楊峰, 等. 環(huán)保型鄰避矛盾原因及對策分析[J]. 中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報, 2015, 25(4): 19- 22.

[2] 舒軍龍. 建立協(xié)商機制 避免鄰避效應(yīng)[N]. 中國環(huán)境報, 2016- 04- 15(3).

[3] 樊良樹. “中國式鄰避行動”的特征、困境及展望[J]. 中國國情國力, 2016(5): 27- 29.

[4] 朱雨琦, 吳云清. 發(fā)達(dá)國家鄰避沖突的解決及對我國的啟示[J]. 城市, 2016(9): 26- 30.

[5] 陳佛保, 郝前進(jìn). 美國處理鄰避沖突的做法[J]. 城市問題, 2013(6): 84- 85.

Practice and Discussion on the Environmental Permission of Construction Projects under the NIMBY Effect

WANG Yi-miao, SHU Jun-long

(Zhejiang Environmental Protection Bureau, Hangzhou 310012, China)

NIMBY conflicts of the construction projects have greatly increased in recent years. Thus, it is very important that the environmental protection agencies at different levels could improve their capability to determine whether the project is worth constructing, and offer the right environmental permission for the potential construction. This paper briefly summarized the NIMBY dilemma during the environmental permission work, the causes driving to the environmental NIMBY conflicts, as well as the foreign experience to resolve NIMBY. The practice and experience of Zhejiang province environmental protection management department in handling the NIMBY effect were also introduced in this paper.

construction projects; environmental permission; NIMBY effect; practice

2017-01-16

王以淼(1963—)，男，浙江象山人，浙江省環(huán)境保護廳副廳長，碩士，主要從事環(huán)境影響評價管理等環(huán)保管理工作，E-mail：wym@zjepb.gov.cn

10.14068/j.ceia.2017.02.008

X828

A

2095-6444(2017)02-0030-04