西方治理理論的方法論轉(zhuǎn)向及其實踐難題

□申 華

（《湖北社會科學》雜志社，湖北 武漢 430077）

西方治理理論的方法論轉(zhuǎn)向及其實踐難題

□申 華

（《湖北社會科學》雜志社，湖北 武漢 430077）

西方治理理論源于傳統(tǒng)管理理論的方法論危機，盡管它的興起意味著國家管理思維由權威主義向多元主義的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣詤⑴c主體、互動性協(xié)調(diào)方式和整合性治理策略，但是這種新的管理方式在實際運行時也存在諸多實踐難題：公私界限與責任劃分的模糊、政府在治理過程中的角色不明、整合性治理策略在實踐中的適用困境，等等。當然，治理理論因強調(diào)公民和公民組織對公共事務的參與，并從中找回公共性，而為現(xiàn)代社會管理的發(fā)展提供了一個新的向度。

西方治理理論；多元性主體；互動性協(xié)調(diào)方式；實踐難題

20世紀90年代興起的西方治理理論已成為主導性的前沿理論，并在社會科學中得到廣泛應用，“治理”也因此成為主流話語。治理理論推動了管理理念與實踐的根本變革，而這種變革的實現(xiàn)最終來源于治理理論在方法論上對傳統(tǒng)管理的超越與轉(zhuǎn)變，方法論包含著某個領域中對知識進行探索的一般性原則，也是對獲得知識或達成目標而采用的一系列具體方法的系統(tǒng)總結。正是從理解問題的原則與解決問題的根本方法上，治理理論為國家管理提供了一個全新的視角，它標志著與傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治方式的決裂。這種決裂意味著政府活動的范圍和規(guī)模以及政府行為方式的根本轉(zhuǎn)變，表明以等級官僚制為特征的傳統(tǒng)政府管理和以市場觀念為導向的新公共管理都無法適應現(xiàn)代多元的復雜社會，必將被新的網(wǎng)絡化治理方式所取代。治理理論實現(xiàn)了對傳統(tǒng)管理思維方式和方法上的突破，但它在實踐中也面臨著諸多困境和難題。那么，傳統(tǒng)的管理理論陷入了何種方法論危機？現(xiàn)代治理理論又是如何應對危機而實現(xiàn)方法論的轉(zhuǎn)向？這種前沿的管理理論在實際運行時又遇到哪些實踐難題？本文將對這些問題進行探討。

1 傳統(tǒng)管理理論的方法論危機

傳統(tǒng)的管理理論遵循的是國家主義的管理思維，即遵循一種強國家弱社會的邏輯，它認定，國家不同于市民社會并高于市民社會，國家“擁有足夠的資源，因而能夠抗得住社會壓力”，官僚化和中央集權化的國家越強大，“實行獨立自主政策的能力就越強”［1］110。 這種思維主要蘊含在傳統(tǒng)的公共行政模式中，它強調(diào)國家（政府）作為公共服務提供者的唯一性，在政治與行政二分的前提下運用等級式管理的官僚制，進行自上而下的單向垂直社會管理。彼得斯將這種管理模式的特征歸納為六個方面：“政治中立的公務員制度”“層級制與規(guī)則”“永久性和穩(wěn)定性”“制度化的公務員制度”“內(nèi)部管制”以及“平等”［2］4-15。當然，這種以政府作為唯一公共產(chǎn)品提供者的傳統(tǒng)公共行政對于公共事務的處理起到過重大作用，為國家的有效運行提供了基本保障。然而政府單方管理機制在民眾日益增長的公共產(chǎn)品需求面前，不存在提供同種公共產(chǎn)品的競爭，競爭的缺乏引發(fā)動力不足，由此造成公共部門反應滯后、效率低下，而無法實現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”，進而暴露“政府失靈”的危險。

20世紀70年代末至80年代初，這種傳統(tǒng)公共行政的僵化和低效促使人們對傳統(tǒng)公共行政進行反思，由此掀起了一場針對官僚制弊害的新公共管理運動，新公共管理運動強調(diào)效率優(yōu)先，即在公共服務和公共產(chǎn)品領域引入市場模式，提倡企業(yè)家精神的政府理念，將公眾視為顧客。這種管理模式引入競爭機制，采用了商業(yè)管理的理論、方法和技術，提高了公共管理和服務的質(zhì)量，在一定程度上帶來了效率與效益。但是，對市場機制的過分推崇使市場化成為一種霸權性話語以致產(chǎn)生“市場失靈”的新問題，因為無序的市場競爭加劇了資源的過度集中，導致公共產(chǎn)品分配的嚴重不均和不公，從而抹殺公共領域的公平性、責任性和合法性，違背了公共行政以民主和社會公正為基石的根本價值，最終陷入公共性危機。正因如此，斯托克強調(diào)作為超越新公共管理的治理“不止于一套新的管理工具，也不止于在公共服務的生產(chǎn)方面獲得更高的效率”［3］19-30，而是注重解決公平價值的缺失問題。羅茨通過研究新公共管理進而發(fā)現(xiàn)了其中的缺陷和局限性：（1）新公共管理接受了超組織視角，注重“3E”和等級控制以及權威與責任的明確分配，卻忽視了等級控制不存在的狀況和對跨組織的聯(lián)系紐帶的管理。（2）它導致20世紀80-90年代目標管理的復興，卻忽視了公共社會服務部門與私人部門之間信任關系的維護。（3）新公共管理僅關注結果與目標，這使其與官僚制可能匹配，但解決不了跨組織中的“多頭管理問題”。（4）競爭與調(diào)控是新公共管理的核心，然而，競爭卻使“調(diào)控問題復雜化”［1］100-101。

強調(diào)政府機制的傳統(tǒng)公共行政和引入市場機制的新公共管理都受到了諸多指責，它們越來越不適應西方由現(xiàn)代國家向后現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)變，這種不適應性主要由如下兩種因素引起：（1）冷戰(zhàn)結束后，隨著全球化趨勢的加強，“全球治理危機”也隨之出現(xiàn)，這表現(xiàn)在當代世界的三個發(fā)展趨勢上：“地區(qū)和全球性的國際制度和組織的持續(xù)和迅猛地增長；跨國社會運動以及非政府組織對國家和國際機構的決策程序、政策和行動的不滿；深植于經(jīng)濟、政治和社會不滿之中的政治民族主義復興”［4］2。這種新的趨勢及其隱含的危機導致主權國家在國際秩序中的地位日益削弱。同時，在經(jīng)濟全球化的背景下，各國為提升自身經(jīng)濟的國際競爭力而強調(diào)政府職能范圍的縮減，提倡政府與市場的合作。（2）現(xiàn)代國家已演變?yōu)椤岸嘀行牡膰摇?，隨著科技發(fā)展與信息的發(fā)達，社會日益多元化與復雜化，而有限理性的代議制政府愈來愈不能有效解決新的社會問題，進而導致政府在后現(xiàn)代社會與政治治理中的主導地位遭到質(zhì)疑和削弱。中央政府的管制、福利和發(fā)展三種功能出現(xiàn)的問題充分凸顯了傳統(tǒng)管理方式的弊端：管制意味著西方社會愈加喪失治理能力，福利則導致福利國家的金融危機和缺乏效率與合法性的官僚化，發(fā)展則是由于國家傳統(tǒng)工具的固有缺陷使其不能解決已認識到的社會和經(jīng)濟問題所致?！凹s20年來，我們一直在談論現(xiàn)代國家履行其職責的失效，至少在一定程度上是失效的”［1］2 0 0。由此，治理理論作為傳統(tǒng)管理理論的替代者便應運而生，以期解決政府失靈和市場失靈的雙重困境。

2 治理理論的方法論轉(zhuǎn)向

治理理論是應對傳統(tǒng)管理理論的方法論危機而出現(xiàn)的，是一種既不同于政府管理也不同于市場調(diào)節(jié)的新的社會管理形式。當然，治理理論尚處于發(fā)展之中，在治理的具體實踐方式，甚至在治理的觀念與內(nèi)涵上都存在著爭議，還沒有形成普遍公認的準確概念。但在對治理理論理解的種種分歧中，也存在著關于何為治理的最基本共識，這種共識集中體現(xiàn)在傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治與政府管理相比，治理所具有的獨特性上。治理不同于并超越于統(tǒng)治的地方至少表現(xiàn)在如下兩個方面：其一，治理雖然需要權威，但這種權威并非一定是政府，而統(tǒng)治的權威則一定是政府。其二，治理的權力運行向度是縱向與橫向的互動協(xié)商過程，而統(tǒng)治則是政府自上而下的強制管理過程。由此看來，傳統(tǒng)政府管理理論向治理理論的轉(zhuǎn)變實為權威主義向多元主義的管理思維方式的變革，這種方法論變革主要體現(xiàn)在多元性參與主體、互動性協(xié)調(diào)方式和整合性治理策略上。

2.1 多元性參與主體

治理理論強調(diào)社會管理參與主體的多樣性，這意味著公共服務提供者的多元化和非政府組織及個體在社會管理中的作用，多元主體間是一種平等的角色關系。傳統(tǒng)的公共行政理論強調(diào)政府作為唯一權威性的公共服務的提供者而存在，然而隨著科技的進步、社會分工的深化和社會結構的復雜化而產(chǎn)生了多中心社會結構，從而使傳統(tǒng)單一的公共行政模式在社會管理時捉襟見肘，能力不足?，F(xiàn)代治理理論正是為適應這種新的社會結構與條件而產(chǎn)生的新思路，它否定政府作為社會管理的一元主導地位，而主張去中心化的、網(wǎng)絡化的自組織治理，強調(diào)在現(xiàn)實的復雜社會中公共事務參與主體的多元化和主體間關系的多樣化。與傳統(tǒng)公共行政相比，現(xiàn)代治理理論是一種思維方式與方法論上的超越，因為傳統(tǒng)公共行政在政治-行政二分的視野中關注“組織內(nèi)部的政策制定、預算和實踐”，而現(xiàn)代治理理論則把關注的焦點轉(zhuǎn)向不同 “組織和行為主體間的復雜關系”［5］5-10。

這種多元主體參與的多中心治理是對社會科學中盛行的政治與行政、政府與市場等簡單兩分法的否定，治理理論力圖 “打破傳統(tǒng)的二元對立”，“人們所質(zhì)詢的每一對簡單的對立都是開向未來的真正的窗口”［6］38。隨著信息時代的到來和社會問題的復雜化，僅僅在政府與市場之間進行比較與選擇的傳統(tǒng)管理思維不合時宜，國家中心主義與市場中心主義都會帶來政府失敗與市場失靈的后果，解決公共產(chǎn)品供給和公共事務管理的方式不能局限于公共權力部門內(nèi)部的權力網(wǎng)絡，也不能完全求助于個別利益競爭的市場，而是引入公民與公民組織等其他社會主體，這種動態(tài)化的多元化的管理方法打破了傳統(tǒng)的公私劃分，承認治理主體的缺失的“第三項”，“它對強調(diào)非此即彼的兩分法既是批判又是補充。 ”［1］57

2.2 互動性協(xié)調(diào)方式

治理理論強調(diào)互動性的協(xié)調(diào)方式，即平等的多元主體之間以民主協(xié)商的方式處理社會問題，這種方式既超越了傳統(tǒng)公共行政依靠政府權威的單向社會管理，也超越了新公共管理將公民視為顧客和消費者而要求政府為公民提供公共服務的市場化管理思維。治理理論力圖突破政府與社會分離之下的單方管理，并向雙方互動式管理的轉(zhuǎn)變。治理理論所強調(diào)的互動式治理方式的最大優(yōu)勢在于，多元主體間平等的協(xié)商交流有利于不同機構、組織、個體的價值傾向性和利益偏好得到充分的表達和整合，它內(nèi)含了自組織治理的原則和反思理性的精神，從而有利于避免政府的實在理性和市場的程序理性容易導致的政府失敗和市場失靈，“它取得成功的關鍵在于持續(xù)不斷地堅持對話，以此產(chǎn)生和交換更多的信息 （從而減少但不會消除有限理性帶來的問題）”［1］65。正是在這種意義上，相對于自由市場的運行方式和政府管理方式，治理具有互動、協(xié)商和反思的特征。根據(jù)治理的邏輯和思維方式，對于社會經(jīng)濟發(fā)展中的新問題，不能簡單地借助自上而下的國家計劃或憑借市場中介的無為而治方式尋求解決，而是求助于以自組織間平等的互動協(xié)商為主要特征的網(wǎng)絡化合作治理方式，以政策制定與實施中的橫向合作形式取代傳統(tǒng)的等級模式。

強調(diào)橫向協(xié)調(diào)的互動性治理過程既是主體間互惠合作的長遠行動策略，也是治理主體間共同學習政策的過程，它反映了國家與社會之間的新型互動關系，“正是公共部門和私人部門行為體之間的互動以及行政管理部門和企業(yè)之間的互動”導致了社會政治治理這一“現(xiàn)代形式“的出現(xiàn)”［7］22。 由此看來，治理是不同于傳統(tǒng)行政的國家與社會之間合作的新模式，它意味著公私資源與結構的結合、社會自主網(wǎng)絡的形成、公民的積極參與等，它源于市場失效引起的國家干預主義與國家失效引起的新自由主義之間的績效對比，其目的在于強調(diào)社會與國家之間的全新合作。總之，治理標志著國家與社會之間并非傳統(tǒng)管理理論中所謂的零和博弈關系即國家與社會之間的強弱關聯(lián)，而是一種新型的正和博弈關系，它意味著國家與社會之間的良性互動，通過兩者間的互動性協(xié)調(diào)既能克服有限政府在管理能力上的不足，又能緩解市場在社會資源配置中的缺陷。因此，治理成功的關鍵在于國家與社會中各種有效力量之間相互妥協(xié)和協(xié)調(diào)的能力，而不是國家管理范圍的簡單縮小與管理強度簡單減弱。

2.3 整合性治理策略

相較于傳統(tǒng)管理理論，治理理論柔性與硬性兼?zhèn)洌杭葓猿种卫淼幕纠砟钣忠笠虻刂埔耍瑥娬{(diào)多層次多工具并存的整合性治理策略。這種整合性體現(xiàn)在三個方面：“一是不同治理層級的整合，如全球與國家層面的整合、中央與地方機關的整合；二是不同治理功能的整合，如政府為把不同的功能整合在一起，進行大部制改革；第三是公私部門的整合，如在公私部門之間建立合作伙伴關系”［7］。治理理論之所以強調(diào)整合性策略，因為“組織設計沒有普世的規(guī)則，這意味著公共管理學肯定不僅是門科學，還應具有藝術價值”［8］44。 這種藝術價值主要體現(xiàn)在將共同原則適用于多樣的情況和背景中，因地制宜的治理方式也由此成為有效治理的關鍵，即“自組織治理要取得成功，有賴于所采取的協(xié)調(diào)方式、治理對象以及有關角色據(jù)以協(xié)調(diào)活動實現(xiàn)目標的環(huán)境”［1］66。這種基于環(huán)境多樣性的復雜治理則可以簡要分為以社會為中心和以國家為中心的兩種模式，前者從社會中心論出發(fā)，強調(diào)“各種不同類型的網(wǎng)絡和公共-私有伙伴關系”；后者則采用國家中心觀，強調(diào)“國家及其機構的‘指導’能力，以及同非國家的（私有的）利益和行為體的關系”［9］19-40。

基于此，整合性治理策略為公共行政的踐行者與研究者提供了一個組織框架，在理論上為多元政體國家提供了復雜治理背景下的情景坐標。在科層制成熟、市場機制完善和公民社會強大的西方國家，適于推行以社會為中心的治理模式；而在不具備這些條件的發(fā)展中國家則重在加強政府能力的建設，適于采納以國家為中心的治理模式，因為發(fā)展中國家面臨著政治改革與經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力，發(fā)散式的社會中心治理模式難以保證社會轉(zhuǎn)型與社會穩(wěn)定?；趶碗s性背景下的整合性治理策略為國家統(tǒng)治繪制了一幅地圖，使其能夠透過簡單化的鏡頭來觀察復雜的現(xiàn)實，實現(xiàn)按圖索驥的有效治理，即治理策略的關鍵作用并非僅僅將事物簡單化，而是這種簡單化的方式能否有助于加深對現(xiàn)實的理解和把握，有利于探尋解決問題的正確道路?？傊腔诂F(xiàn)代社會問題的日益復雜化與全球國家的多樣化，使得治理作為一種藝術需要展現(xiàn)其仁者見仁、智者見智的實用性，在地區(qū)、國家乃至世界層面為社會問題和國際問題的解決提供種種簡潔的方式和方案，指明管理的方式與方向，從而使國家治理比傳統(tǒng)政府管理更具有靈活性、適應性和簡潔性。

3 治理理論的實踐難題

治理理論意味著傳統(tǒng)管理理論的方法論變革。人類理性認知的能力有限，不可能對未來作出準確預測，治理正是承認并接受這種不確定性，而將公共問題的處理方式理解為一種藝術。但治理理論也存在實踐上的困境與難題，它“推翻以前的管理方法，雖然能解決一些問題，但在此過程中不僅老問題可能會重新出現(xiàn)，而且還可能帶來一些新問題”［2］4。

3.1 責任劃分模糊性的難題

治理理論由于強調(diào)參與主體的多樣性、過程的互動性和策略的靈活性，以致出現(xiàn)公與私之間、政府與社會之間等責任劃分的模糊性，這種非明確的責任劃分帶來兩種困境：其一，治理有可能成為增強政府合法性的工具，實現(xiàn)政府的責任轉(zhuǎn)移，因為政策制定者和公眾在治理責任模糊性的前提下，并不清楚相關事務由哪一方負責，這就為政府和公職人員在治理出現(xiàn)問題時推卸責任提供了空間和可能。換言之，治理作為將公私部門聯(lián)系起來，強調(diào)多元主體參與的管理過程本身將有關的責任進行了偽裝，使公民更加難以區(qū)分主體間的責任并影響政府的作為。當然，這種模糊性特點在某種程度上也使治理成為一個無所不指而又無確切內(nèi)涵的時髦詞語，并可應用于多種領域和多個層面。例如，歐盟的治理就像持有不同治理觀的人們坐在同一張餐桌旁，使用著同樣的餐具卻在享用著不同的菜肴一樣，因為歐盟的治理意味著一個 “難以表達的理念”“一個凝聚思想的”“比較靈活的概念”［7］70。 其二，治理中界限與責任的模糊性凸顯了治理本身的實踐合法性困境。作為現(xiàn)代政治概念的合法性源于近代出現(xiàn)的唯意志論，即公民意志的認可或同意，它主要經(jīng)由盧梭的人民主權觀而為大眾所認知和接受，并發(fā)展成為現(xiàn)代政治合法性的基礎。合法的政府是指經(jīng)由公民的同意和授權而作為公民的委托人而行使公共權力的政府，政府解決公共問題的權威性和合法性只能來源于人民的授權。而治理作為一種不同于政府與市場的新的管理方式，雖然具有非強制性，主張通過多元參與的協(xié)商協(xié)調(diào)解決政府與市場無力解決的難題，但治理的合法性依然受到了諸多質(zhì)疑。正是因為興起的有關治理體制的諸多主張既缺乏廣泛而充分的認同，也缺乏合乎規(guī)范的成熟根據(jù)，人們在路徑依賴觀念的影響下，往往還是認為最能穩(wěn)妥而公正地提供公共產(chǎn)品的方式是傳統(tǒng)的得到授權的政府權威形式。正如卡藍默所言，引入治理觀念使 “我們逐漸陷入了那種原本打算修理一座建筑物，卻發(fā)現(xiàn)是結構本身出了問題這樣一種境地”［6］引言12。國際層面的全球治理機制也存在同樣的合法性困境，因為全球治理機制的合法性要么來源于國家同意，要么源于全球性民主，但這兩種情況都存在邏輯與實踐的困難。如果說各個國家對全球治理機制的一致同意即可提供該機制的合法性，那么，其中的困難在于“許多國家是非民主國家，并且因侵害了公民的基本人權而導致其自身不合法”，不合法國家的同意何以“確保全球治理機制的合法性”［10］29-42？而將全球性民主視為全球治理機制的合法性也缺乏現(xiàn)實基礎，因為還不存在 “習慣性商談公共事務的世界性全球公共政治共同體”或“全球政府形式的適當共識”，也不存在“對共同探討全球共同利益的規(guī)范性框架共識”。由此看來，治理的合法性至少處于脆弱階段。

3.2 政府的角色定位難題

治理理念的興起意味著國家向市場和公民社會的放權，蘊含著去國家化的傾向，它主張自組織間的自主合作以弱化政府的管控能力。因為現(xiàn)代政府的有限理性難以解決動態(tài)性、多樣性和復雜性的現(xiàn)代社會問題，依靠一元化的強制性政府管理難免導致政府失敗。而治理理論的突出特征是對政府管控具有一種天然的排斥力，要求政府由權威而公正的管理者轉(zhuǎn)換為公共管理的平等的合作者和參與者。

但是，在公共物品的提供和公共事務的管理中，政府具有不可取代的特殊作用，我們不能排除官僚制的功用。在要求治理的同時，也仍存在政府管理，“國家在某些領域必須弱化，但在其他領域卻需要強化”［8］5。治理不能完全取代政府管理，而且治理本身也離不開政府管理。

治理之所以離不開政府管理，主要原因在于：其一，現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)在于對社會資源的公平分配和對公共價值的維護。民主政府是作為民眾的普遍利益代表和社會正義的保障而存在，而市場作為追求個別利益最大化的不同特殊利益之間競爭的平臺，并不能確保社會資源的公平分配，如果政府喪失了清晰而權威性的政治地位，治理便缺乏處理公共利益問題的必要的公正環(huán)境和法治結構。其二，治理也存在著失敗，在解決治理失敗的元治理中，政府承擔了關鍵角色，發(fā)揮著雙重功能：它既為元治理提供重新調(diào)整與協(xié)商的規(guī)則，也為元治理提供社會團結和合作的凝聚力量，從而使公共價值而非某一方面的價值指引和規(guī)范治理。只有在有效政府提供這兩種核心功能的前提下，元治理才可能發(fā)揮非政府力量的最大作用，以社會為中心的自組織網(wǎng)絡治理才有可能。其三，在國際層面，伴隨著跨國組織、國際組織和世界公民的出現(xiàn)，國家的主權地位被削弱，以致產(chǎn)生了無政府治理的理念，但這并不能否認政府作為主權國家代表的角色。超國家組織的自主空間和對國家權力的分享須得到相關國家的政府的認可，而對于涉及國家利益的議題，政府具有決定權。其四，治理作為一種通過公民直接參與解決社會問題的方式，必定受到規(guī)模與范圍的限制，它只能在微觀領域或環(huán)節(jié)具有適用性，如果將治理推廣到眾多人口對更廣大公共領域的直接決策之中，會導致烏合之眾的管理混亂，而陷入奧爾森所謂的集體行動困境。更廣大層面，尤其是整個國家層面的管理仍然離不開富有效率的等級式的官僚制。

由此看來，治理理論對政府的角色定位處于兩難處境，就治理的理念和目標來看，具有去國家、去中心化的排斥政府主導的后現(xiàn)代傾向，但治理的真正運行和實踐卻離不開政府提供的權威性的宏觀結構和法治秩序，尤其是有效治理（善治）更離不開民主政府運行的前提。

3.3 治理策略的適用難題

盡管治理理論強調(diào)整合性的治理策略，運用多層次多功能的治理方式使其能在復雜的國際環(huán)境中具有適度的靈活性，但這并不能克服治理實踐的局限性。這種局限性主要是由兩個方面的因素導致的：其一，治理遠未成為一種成熟的具有實踐能力的公共行政范式，它還處于觀念建構和實踐探索的初步階段。學者們對治理的廣泛接受，只是出于對微觀管理的工具與技術需要，但“無政府的治理”等“后現(xiàn)代”主張在現(xiàn)代社會成為主導性的實踐原則。事實上，如果“參照庫恩科學進步的5條標準,就簡單性、一致性等要求而言，治理理論在公共行政學科中的成就還存在很大局限”［11］87-100。 此處，自組織治理本身像政府和市場一樣也會出現(xiàn)失敗，而且作為應對治理失敗的元治理形式隨著社會生活復雜性的增加也存在失靈的可能，治理作為一種不成熟的社會管理方式，存在著諸多實踐應用上的難題。其二，治理理論無法擺脫意識形態(tài)的藩籬。“治理”一詞早已有之，但將它作為淡化主權觀念和政府權威管控，并被賦予多元協(xié)商與合作共治這一現(xiàn)代意義的概念始于1989年世界銀行在其報告中特意提到的“治理危機”。世界銀行作為世界金融機構只是經(jīng)濟上對一些國家和地區(qū)，尤其是發(fā)展中國家進行經(jīng)濟援助，但不能涉及主權國家的內(nèi)政，更不能對相關國家提出具有意識形態(tài)色彩的要求，為此，特意使用“治理”一詞，即表明它并不對任何主權國家提出政府結構和意識形態(tài)上的要求，但可以提出受援助國在治理效果上的要求，否則援助無法帶來發(fā)展的績效，所以，治理最初是作為一個避免政治制度和政治結構之爭，擺脫意識形態(tài)色彩的技術性手段而被應用于國際領域。但這種力圖避開價值爭議的工具理性最終還是無法擺脫價值取向與政治立場。事實上，治理理論包含的精神及其現(xiàn)實應用條件內(nèi)含了平等民主和契約自由的要求，還是以“現(xiàn)代化理論和西方自由主義”為底色［12］43-46，治理的動態(tài)性和多樣性還是受到特定價值理性的限制，因而，它在實踐中提出的自組織協(xié)調(diào)方式在全球的推廣與應用中也受到空間與時間的考驗。治理并不是在簡單地去權威并由各方自由協(xié)商就能順利實施。沒有國家權力的分立、法治、政府透明、官員責任等外部政治法律環(huán)境，沒有合作伙伴間在協(xié)商中的基本共識，治理就是中斷。而分權、法治和責任政府，以及多元價值的共識本身就是一種現(xiàn)代意識形態(tài)和現(xiàn)代價值要求。

4 結語

傳統(tǒng)管理理論因其存在的政府失敗與市場失靈的方法論危機，而使人們對政府管控和市場機制產(chǎn)生懷疑，并進而轉(zhuǎn)向第三種社會管理方式——治理，治理理論家力圖以多元主體參與的多向性和互動性的協(xié)商方式和整合性的治理策略彌補傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的缺陷。治理理論實現(xiàn)了傳統(tǒng)管理理論在方法論上的轉(zhuǎn)向，也在一定范圍和一定程度上解決了官僚制低效率和市場機制非公平性分配的問題，但治理在其實踐中也遇到了一系列難題。

治理實踐中責任劃分的模糊性為政府推諉責任提供了可能，同時，這種模糊性凸顯了治理自身的合法性缺陷，因為無論是國內(nèi)治理還是全球治理既缺乏充分的認同，也缺乏成熟的法律和規(guī)則依據(jù)，解決這一難題的可能出路在于通過制訂法律與法規(guī)以明確治理中公私部門的職責劃分。

治理在管理理念上對政府權威角色的排斥與治理在實踐中對政府提供的宏觀善治結構和法治秩序的需要之間存在著矛盾，治理理論對待政府的這種矛盾態(tài)度不可能簡單地通過先去國家，而在元治理中又找回國家的方式來解決，因為政府在治理的整個過程中都發(fā)揮著奠定制度背景的基礎性作用。

此外，治理強調(diào)多主體進行多向性和互動性地動態(tài)管理，具有去結構、去意識形態(tài)的特征，但治理的有效實踐又離不開國家分權、法治、責任政府和基本價值共識，這一實踐要求反映了現(xiàn)代社會，尤其是西方社會的意識形態(tài)。治理力圖超越現(xiàn)代化觀念最終又求助于現(xiàn)代化，力圖擺脫意識形態(tài)卻又內(nèi)含了特定的意識形態(tài)，從而使治理在實踐中陷入兩難處境。當然，對治理理論的實踐困境的剖析并不意味著完全否定治理理論的價值，治理理論讓人們看到了傳統(tǒng)政府管理和引入市場觀念的新公共管理的局限性，同時，治理理論呼吁公民和公民組織對公共事務的參與，并通過公共參與而找回公共性，這為現(xiàn)代社會管理的發(fā)展提供了一個新的向度。

［1］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學文獻出版社，2000.

［2］B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.吳愛明，夏宏圖，譯.北京:中國人民大學出版社，2001.

［3］格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點［J］.華夏風，譯.國際社會科學（中文版），1999(1).

［4］詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理［M］.張勝軍，劉小林，等譯.南昌:江西人民出版社，2001.

［5］杰瑞·斯托克.地方治理研究：范式、理論與啟示［J］.樓蘇萍，譯.浙江大學學報（人文社會科學版），2007（2）.

［6］皮埃爾·卡藍默.破碎的民主：試論治理的革命［M］.高凌瀚，譯.北京:三聯(lián)書店，2005.

［7］讓-皮埃爾·戈丹.何謂治理［M］.鐘震宇，譯.北京:社會科學文獻出版社，2010.

［8］弗朗西斯·福山.國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序［M］.黃勝強，許銘原，譯.北京:中國社會科學出版社，2007.

［9］貝婭特·科勒·科赫，貝特霍爾德·里滕伯格.歐盟研究中的“治理轉(zhuǎn)向”［J］.陳新，譯.歐洲研究，2007（5）.

［10］艾倫·布坎南，羅伯特·基歐漢.全球治理機制的合法性［J］.趙晶晶，楊娜，譯.南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版），2011（2）.

［11］王詩宗.治理理論與公共行政學范式進步［J］.中國社會科學，2010（4）.

［12］楊雪冬.論治理的制度基礎［J］.天津社會科學，2002（2）.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.033

C93-0

A

1004-0544（2017）07-0177-06

申華（1977－），女，湖北隨州人，《湖北社會科學》雜志社編輯。