文 / 孔峰
2001年8月組建的國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》、《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略(2006—2020年)》等一系列指導(dǎo)性文件,對(duì)國(guó)家信息化發(fā)展做出了全面部署,為未來(lái)信息化發(fā)展提供了明確指導(dǎo)。其中,《若干意見(jiàn)》明確提出,要推進(jìn)政府信息公開(kāi)和政務(wù)信息共享;加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃,強(qiáng)化對(duì)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)督管理,制定信息資源開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃[1]。2012年工業(yè)與信息化部制定的《國(guó)家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》重點(diǎn)要求,把電子政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同作為發(fā)展目標(biāo),并提出主要業(yè)務(wù)的平均信息共享率要達(dá)到50%以上。
“頂層設(shè)計(jì)”一詞源于系統(tǒng)工程領(lǐng)域,本意是對(duì)項(xiàng)目各層次和各要素追根溯源,統(tǒng)攬全局,綜合運(yùn)用結(jié)構(gòu)論、整體論和系統(tǒng)論的方法和理論體系,從最高層次對(duì)整體進(jìn)行宏觀(guān)性規(guī)劃和戰(zhàn)略性構(gòu)思[2]。楊學(xué)山[3]從政府管理目標(biāo)、合作與共享體制、信息安全風(fēng)險(xiǎn)等方面論述了電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的重要性。蔣紅珍、樊博[4]從立法角度闡述了電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì),指出政府信息共享要在政府業(yè)務(wù)流程再造和組織結(jié)構(gòu)重組的基礎(chǔ)上進(jìn)行。周育紅[5]從制度設(shè)計(jì)的角度分析了政務(wù)信息資源共享的制度環(huán)境體系。汪玉凱[6]從頂層設(shè)計(jì)的角度分析了我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的問(wèn)題。上述成果為本研究提供了借鑒和參考。
針對(duì)檔案信息資源整合與共享,研究提出了如圖1所示的頂層設(shè)計(jì)框架,整個(gè)檔案信息資源整合與共享圍繞檔案公共服務(wù)平臺(tái)展開(kāi),以服務(wù)保障體制為基礎(chǔ),以檔案門(mén)戶(hù)為服務(wù)窗口,綜合提供各類(lèi)檔案服務(wù)。檔案信息資源整合與共享的推進(jìn)保障機(jī)制由“基礎(chǔ)建設(shè)”、“管理體制”、“運(yùn)行機(jī)制”、“配套建設(shè)”四部分組成,分別從信息資源整合的基礎(chǔ)環(huán)境,管理體制、制度分工,整合業(yè)務(wù)運(yùn)行和監(jiān)督考核以及相關(guān)配套進(jìn)行定義,從而保證整個(gè)檔案信息資源整合與共享工作能夠順利實(shí)施。
圖1 檔案信息資源整合與共享機(jī)制頂層設(shè)計(jì)
進(jìn)行檔案信息資源整合與共享基礎(chǔ)建設(shè),首先要制定和完善檔案信息資源建設(shè)規(guī)劃。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)從檔案信息資源整合與共享的工作要求出發(fā),制定檔案信息共享目標(biāo),同時(shí),以需求為向?qū)?,進(jìn)行信息資源規(guī)劃建設(shè),通過(guò)任務(wù)分解,落實(shí)和明確各項(xiàng)工作目標(biāo)、實(shí)施重點(diǎn)和相應(yīng)的保障配套,使檔案信息資源整合得以實(shí)施。
各級(jí)檔案部門(mén)在履行職責(zé)、處理業(yè)務(wù)和日常工作中產(chǎn)生大量的檔案信息資源,但是這些資源的使用和存儲(chǔ)都局限于本單位,在檔案資源整合過(guò)程中存在著跨部門(mén)、跨地域、跨行業(yè)等問(wèn)題。設(shè)計(jì)并建立檔案信息資源交換目錄,建立基于檔案元數(shù)據(jù)的檔案信息資源目錄體系,有助于確定各檔案部門(mén)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)情況,明確信息提供與支撐部門(mén),并且設(shè)計(jì)信息資源發(fā)布、查找和使用規(guī)范。通過(guò)檔案信息資源交換目錄的設(shè)計(jì),可以打通各級(jí)信息化行政部門(mén)的信息資源發(fā)布、交換和利用的渠道。
這要求建立基于計(jì)算資源、存儲(chǔ)資源、網(wǎng)絡(luò)資源、軟件技術(shù)服務(wù)和運(yùn)行保障服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái),使檔案部門(mén)無(wú)需關(guān)注檔案信息資源管理平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)、部署和管理細(xì)節(jié),就可以直接使用信息資源的存儲(chǔ)和服務(wù),并提供信息系統(tǒng)的軟件支持,包括數(shù)據(jù)庫(kù)管理軟件、操作系統(tǒng)、軟件開(kāi)發(fā)平臺(tái)的配置、部署服務(wù),為檔案部門(mén)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、軟件應(yīng)用等全周期的運(yùn)行保障服務(wù),按照相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)志提供安全可靠、方便快捷的保障支持。
檔案信息資源的共享與利用是建設(shè)服務(wù)型政府、健全政府服務(wù)體系、提高政府辦事效率的重要條件,各級(jí)檔案部門(mén)應(yīng)高度重視檔案信息資源共享的組織和領(lǐng)導(dǎo)工作,并在一定管理層級(jí)上設(shè)置專(zhuān)屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域檔案信息資源的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織、方案設(shè)計(jì)和設(shè)施建設(shè)的工作,并將整個(gè)管理工作與各政府部門(mén)的業(yè)績(jī)考核掛鉤,理順管理體制,明確工作責(zé)任。
我們?cè)谥匾暯M織領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí),需要針對(duì)檔案信息資源整合與共享中面臨的實(shí)際問(wèn)題和困難,建立相應(yīng)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制;主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并即時(shí)溝通、協(xié)調(diào)工作中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題,建立信息共享的責(zé)權(quán)機(jī)制,形成信息發(fā)布方和信息接收方的高效溝通處理機(jī)制,加快信息共享的效率和效果。
我們?cè)跈n案信息資源利用的過(guò)程中,要分別明確信息資源提供方和使用方在使用中的義務(wù)和職責(zé)。其中,信息資源提供方對(duì)其提供信息內(nèi)容的真實(shí)性、完整性及時(shí)效性承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,對(duì)信息提供及時(shí)有效的更新和維護(hù);信息使用方要對(duì)使用的信息進(jìn)行備案,并承擔(dān)使用信息的保密與維護(hù)責(zé)任,確保檔案信息的正常使用。
同時(shí),信息資源的利用還涉及相關(guān)的信息共享平臺(tái)服務(wù)提供方。服務(wù)提供方需要對(duì)數(shù)據(jù)傳輸、使用、存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)提供相關(guān)的管理和服務(wù),并確保信息安全和保密。
首先,健全信息使用規(guī)章制度。明確誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)的信息使用原則,對(duì)信息資源的使用原則、使用級(jí)別、保管方式、發(fā)布形式、有效期限、維護(hù)要求等方面進(jìn)行詳細(xì)的定義和規(guī)范。我們應(yīng)當(dāng)做好信息使用備案工作,按照統(tǒng)一定義的檔案信息資源目錄進(jìn)行信息資源使用,對(duì)于不同的工作內(nèi)容、使用目的,按照不同的信息使用級(jí)別合理使用檔案信息資源,同時(shí),對(duì)于使用的信息資源進(jìn)行備案處理,便于相應(yīng)的監(jiān)督檢查。
其次,保障信息安全和隱私。我們?cè)谑褂眯畔⒌耐瑫r(shí),要重視檔案信息資源的安全保密工作和隱私保護(hù)原則;在處理和使用各種涉密資源、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私信息類(lèi)檔案資源時(shí),應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有的國(guó)家政策法規(guī),嚴(yán)格保證檔案信息資源的私密性。同時(shí),各級(jí)資源使用單位,不得在業(yè)務(wù)之外使用和收集相關(guān)信息。
檔案信息資源具有權(quán)威性、完備性、虛擬性和多維性等特點(diǎn)[7]。同時(shí),檔案信息資源還具有很強(qiáng)的時(shí)效性。我們針對(duì)不同類(lèi)別的信息資源,應(yīng)及時(shí)歸檔保存,并作為歷史資源使用。因此,在檔案信息資源共享與利用機(jī)制中,我們要保證歷史檔案信息資源的完整性、真實(shí)性和可用性,保證其在不同的歷史時(shí)期被合理利用。
首先,建立檔案信息資源管理的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。這要求對(duì)檔案信息資源整合與共享過(guò)程中所涉及的經(jīng)費(fèi)管理、信息資源和業(yè)務(wù)處理建立監(jiān)督檢查機(jī)制。進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算評(píng)審,落實(shí)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行檢查與驗(yàn)收制度;對(duì)信息資源的流轉(zhuǎn),保密和使用進(jìn)行監(jiān)管;在信息資源的共享使用過(guò)程中,嚴(yán)格執(zhí)行備案?jìng)洳橹贫?。同時(shí),監(jiān)督監(jiān)管應(yīng)按照專(zhuān)人分級(jí)管理,各級(jí)檔案資源共享部門(mén)設(shè)置專(zhuān)人專(zhuān)崗從事相關(guān)監(jiān)督監(jiān)察工作。
其次,建立檔案信息資源的共享機(jī)制。在全國(guó)或者區(qū)域等不同層面上,我們要對(duì)各類(lèi)檔案信息資源建立相應(yīng)的共享機(jī)制;明確信息共享方式和程序,完善檔案信息的分類(lèi)和使用范圍;根據(jù)共享信息的特點(diǎn),建立權(quán)屬職責(zé)、共享流程和相應(yīng)的約束條件,并針對(duì)共享單位的性質(zhì)、范圍和使用方式進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。
再次,完善檔案信息資源的共享流程。信息資源可以分為基礎(chǔ)信息資源與主題信息資源兩個(gè)級(jí)別。我們必須對(duì)于不同層級(jí)的檔案信息資源建立相應(yīng)的共享流程;將各個(gè)檔案單位普遍使用的,涵蓋范圍較大的,橫跨多部門(mén)和單位的數(shù)據(jù)納入基礎(chǔ)信息資源進(jìn)行管理;將與行業(yè)相關(guān)、自頂向下貫穿整個(gè)業(yè)務(wù)流程的數(shù)據(jù)納入主體信息資源進(jìn)行管理。
針對(duì)基礎(chǔ)信息資源層級(jí),我們必須確定信息產(chǎn)生源單位,由信息源單位作為組織單位,信息使用單位作為協(xié)作單位,共同組建基礎(chǔ)信息資源維護(hù)機(jī)構(gòu),對(duì)信息的產(chǎn)生、修改、使用、維護(hù)和注銷(xiāo)進(jìn)行流程確定,并建立相應(yīng)的交換體系,在各個(gè)環(huán)節(jié)建立報(bào)備機(jī)制。
針對(duì)主題信息資源層級(jí),我們必須確定保準(zhǔn)業(yè)務(wù)流程,以貫穿整個(gè)業(yè)務(wù)為核心,串聯(lián)業(yè)務(wù)自頂向下的相關(guān)部門(mén),確定共享信息的內(nèi)容、使用范圍、方式和時(shí)限等,并建立報(bào)備機(jī)制。
第四,開(kāi)展檔案信息資源整合與共享的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。我們必須全面開(kāi)展檔案信息資源整合與共享績(jī)效評(píng)價(jià)工作,從而全面客觀(guān)評(píng)價(jià)現(xiàn)有實(shí)際工作水平,找出工作的不足,展示工作成效。績(jī)效評(píng)價(jià)工作要從確定評(píng)價(jià)目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)入手。首先,根據(jù)用戶(hù)滿(mǎn)意度、數(shù)據(jù)質(zhì)量、信息共享度、共享時(shí)效等提出具體的要求,同時(shí),根據(jù)地域、領(lǐng)域和信息化開(kāi)展程度確定績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo);其次,設(shè)計(jì)相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,量化每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)依據(jù)和權(quán)重,并按照信息共享發(fā)展目標(biāo)引導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。
首先,明確檔案信息資源整合與共享的資金保障標(biāo)準(zhǔn)。基于檔案信息資源整合與共享制度建立,我們必須完善檔案信息資源整合與共享的工作模式,建立政府資金配套和保障標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)資金保障機(jī)制,完善資金投入和使用制度,發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)資金的引導(dǎo)作用,鼓勵(lì)和激發(fā)各相關(guān)部門(mén)的參與度和積極性。
我們必須建立完善資金分配制度,針對(duì)不同的共享部門(mén),根據(jù)信息資源共享參與度、共享內(nèi)容、共享工作量、難易程度、數(shù)據(jù)量等不同指標(biāo),建立并設(shè)計(jì)配套資金分配制度,并增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理工作,提高經(jīng)費(fèi)使用效率,并實(shí)施全過(guò)程的跟蹤監(jiān)控管理。
其次,完善檔案信息資源共享激勵(lì)政策。針對(duì)檔案信息資源共享的激勵(lì)政策應(yīng)該與績(jī)效評(píng)價(jià)共同展開(kāi)、共同設(shè)計(jì)。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)評(píng)價(jià)對(duì)檔案資源共享單位在資源共享活動(dòng)中的貢獻(xiàn)、投入和成效,對(duì)其給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)措施,并且對(duì)于長(zhǎng)期推動(dòng)和開(kāi)展信息資源共享的部門(mén)給予相關(guān)政策傾斜,并與政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤,使資源共享工作不孤立存在。我們必須通過(guò)激勵(lì)政策,提高共享部門(mén)之間的意愿程度,強(qiáng)化單位部門(mén)間的合作意識(shí),提高信息資源共享工作的推進(jìn)效率。
再次,營(yíng)造檔案信息資源管理的社會(huì)共建氛圍。檔案信息資源的利用和共享不能僅僅由政府部門(mén)自上而下進(jìn)行推動(dòng),還需要社會(huì)媒體和公眾的共同努力,營(yíng)造檔案信息資源共享的社會(huì)氛圍,通過(guò)大力宣傳檔案信息資源的社會(huì)價(jià)值,弘揚(yáng)社會(huì)共享的理念,倡導(dǎo)檔案資源共享的精神,培養(yǎng)社會(huì)公共資源的共享意識(shí),建立健全檔案資源社會(huì)共享的宣傳和普及制度,探索不同的社會(huì)共享宣傳途徑,為檔案信息資源整合與共享提供良好的社會(huì)參與氛圍。
[1]中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn). 2004-12-12.
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