現(xiàn)代財政制度建設(shè)中的困惑如何破解

[摘要] 自2013年中央提出建立現(xiàn)代財政制度以來，社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況不斷印證了其戰(zhàn)略判斷的準確性，財政現(xiàn)代化建設(shè)對實現(xiàn)國家長治久安具有十分重要的意義。到2020年基本建立現(xiàn)代財政制度，目前還存在理論界認知不統(tǒng)一、中央與地方實踐分歧、系統(tǒng)性要求與漸進式改革相矛盾等困惑。應(yīng)考慮通過深化財稅改革、加強理論探討和多角度闡述財政現(xiàn)代性等措施，推進現(xiàn)代財政制度的建立。

[關(guān)鍵詞] 現(xiàn)代財政 財稅改革 跨學(xué)科研究

[中圖分類號] F812 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0065-04

一、建立現(xiàn)代財政制度面臨的困惑

2013年中央提出建立現(xiàn)代財政制度，凸顯出我國財政現(xiàn)代化對實現(xiàn)國家長治久安的重要意義。然而，在建立現(xiàn)代財政制度實踐中也存在一些困惑。

（一）認知上的不統(tǒng)一

自中央提出建立現(xiàn)代財政制度以來，理論界圍繞著現(xiàn)代財政展開了討論，但討論結(jié)果在聚焦于現(xiàn)代稅收制度、現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代政府間財政關(guān)系的同時，卻在更大范圍內(nèi)引出了對財政的紛爭。紛爭主要反映了自國家分配論后，理論界對財政本質(zhì)、屬性等基本理論問題的界定出現(xiàn)的分歧，尤其是隨著市場經(jīng)濟模式弊端的不斷顯現(xiàn)，這種分歧正在擴大。而從我國現(xiàn)實國情看，一方面，對中高速經(jīng)濟增長的需求依然迫切，還需借鑒市場經(jīng)濟模式發(fā)展經(jīng)濟；另一方面，價值觀缺失、環(huán)境污染等公共危機的不斷累加，又亟需從公共治理、倫理規(guī)范等角度對市場經(jīng)濟主導(dǎo)的經(jīng)濟增長進行修正。從國家治理角度來勾勒現(xiàn)代財政制度框架，對財政理論界來說，不失是一種折衷辦法。但就財政紛爭而言，這種折衷顯然不夠，財政定位模糊不清，既無法解決財政一直關(guān)注的傳統(tǒng)問題，也無法全面闡明財政與國家治理間的現(xiàn)代關(guān)系，這也是為什么自2013年底中央提出現(xiàn)代財政制度以來，理論界的討論卻不盡如人意。

而且，現(xiàn)今更為棘手的一個問題是如何實現(xiàn)公共財政研究與現(xiàn)代財政討論的有效對接，雖然對公共財政與現(xiàn)代財政的關(guān)系，筆者進行了深入分析，并認為從長遠看現(xiàn)代財政改革有助于理解財政的公共性本質(zhì)，但這畢竟也只是一家之言，還需經(jīng)過理論界的深入討論建立起公共財政與現(xiàn)代財政間的邏輯關(guān)聯(lián)。

（二）中央與地方的實踐分歧

中央與地方政府對待現(xiàn)代財政的實踐態(tài)度，同中央與地方在財政收支上的配置變化有直接關(guān)系。建國初期，統(tǒng)收統(tǒng)支體制保證了中央政府的穩(wěn)定財源，1953～1957年，中央財政收入占全國財政收入的比重平均為78%。1958年，財政體制進行調(diào)整，新體制下中央與地方在財政收入上的配置比例仍維持在80%和20%，但在財政支出上的配置比例從之前的73%和27%變化為44%和56%，地方收支缺口的突然放大促使財政體制于1959年繼續(xù)調(diào)整，中央與地方的收入配置也隨之變?yōu)?4%和76%。1959～1979年，中央以平均23%的財政收入負擔平均54%的財政支出的嘗試，并未換來穩(wěn)定的高經(jīng)濟增長，這一時期全國財政收入的平均增速為7.2%，最高時達到45.8%，最低時甚至為-37.8%。1980～1993年間中央財政支出平均占比下降到40%，相比所獲財政收入平均占比提高到32%，中央收支倒掛情況有所改觀，中國宏觀經(jīng)濟開始雙位數(shù)增長。可反觀財政，長期包干制下，事權(quán)下放所導(dǎo)致的全國財政收支萎縮以及經(jīng)營企業(yè)之利所導(dǎo)致的稅外之費的不斷放大，嚴重影響了財政整體運行質(zhì)量。1993年，全國財政收入占GDP比重下滑至12.3%，這與我國人口、面積的體量極不相稱，分稅制改革勢在必行。

從效果上看，分稅制有效提高了兩個比重，但同時卻延續(xù)了包干制下中央與地方財政收支配置關(guān)系的變化情況。1994～2012年，中央財政收入平均占比繼續(xù)放大到52%，財政支出平均占比繼續(xù)下降到26%，收支倒掛的主體由中央政府反轉(zhuǎn)為地方政府。而且，與分稅制同步進行的還有現(xiàn)代企業(yè)制度改革，“政企分開”的改革要求割斷了地方政府與經(jīng)營性企業(yè)間的直接利益鏈接，客觀上加重了地方政府收支倒掛的局面。故在分稅制不斷深化的過程中，財政狀況趨于好轉(zhuǎn)的中央政府越來越強調(diào)財政運行的規(guī)范性和民生性，而財政狀況轉(zhuǎn)而惡化的地方政府則聚焦于獲取財政收入，并在實踐過程中逐漸固化到經(jīng)營土地和債務(wù)融資上來。

基于這種認識，可以說2013年底提出的現(xiàn)代財政制度，某種程度上加劇了中央與地方政府不同的財政運行趨向。面對國內(nèi)外錯綜復(fù)雜的發(fā)展態(tài)勢，中央政府需要財政運行更加規(guī)范、民生、多元和有效，而這本身就給地方政府帶來了更大的財政壓力。

（三）系統(tǒng)性要求與漸進式改革相矛盾

縱覽改革開放以來的財稅改革措施，包干制改革以利益出讓為名將經(jīng)營權(quán)和經(jīng)濟權(quán)下放，擴大了我國經(jīng)濟主體范圍，這雖有利于經(jīng)濟增長，但在下放過程中也造成財政運行的非規(guī)范化，如包干形式多樣化、地方政府間非規(guī)范財政競爭等；隨后的分稅制改革和積極財政政策的實施，在財政制度規(guī)范化方面有所建樹，但又因財權(quán)事權(quán)不匹配、財政轉(zhuǎn)移支付非均等化、財政運行GDP單一考量等原因，使我國財政在未能解決個體追求經(jīng)濟利益與整體實現(xiàn)平衡穩(wěn)定間矛盾的同時，又產(chǎn)生出中央政府與地方政府、生產(chǎn)與分配、供給與需求等新矛盾，進而誘發(fā)土地財政、稅費并立等非規(guī)范操作。進入21世紀，財稅改革集中于預(yù)算方面，力圖通過預(yù)算制度的規(guī)范化來提升財政整體的規(guī)范化，以增強財政支撐社會經(jīng)濟尤其是經(jīng)濟發(fā)展的能力，但從效果上看并未改變財政制度規(guī)范化與非規(guī)范化并存的局面。

從財稅主體—政府與公眾的視角來看漸進式改革的這一缺陷，有一定緣由：從政府視角看，漸進式改革容易形成固化的部門和地區(qū)財稅利益，從而使后續(xù)財稅改革措施受到既得利益集團的阻撓。漸進式改革進程越長，這種阻力越大，反過來漸進式改革的速度就變得越慢，利益固化成為漸進式改革最大的障礙；從公眾視角看，漸進式改革使個體對財稅改革的整體規(guī)劃和長遠目標缺乏清晰認識，從而更在意短期利益，愿以公共責任缺失為代價換取靈活的非規(guī)范財稅政策。故集理論與實踐創(chuàng)新于一身的現(xiàn)代財政制度雖與當前國內(nèi)外態(tài)勢、財政自身發(fā)展相契合，但其系統(tǒng)性要求卻與漸進式改革內(nèi)在的維持現(xiàn)狀張力相抵觸，建立難度自然很大。

二、破解困惑的具體建議

2015年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出，要加大積極財政政策力度，階段性提高財政赤字率，并保障政府應(yīng)該承擔的支出責任。與此同時，亞投行在美聯(lián)儲加息的背景下正式成立，標志著全球迎來了首個由中國倡議設(shè)立的多邊金融機構(gòu)。這一系列重大事例的發(fā)生都折射出我國當前發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與機遇正在加速?；诖?，我們亟需一個運行更趨完善的現(xiàn)代財政作為堅實后盾。那么，如何在2020年基本建立現(xiàn)代財政制度，筆者以為，可從以下幾方面重點突破。

（一）深化財稅改革

就建立現(xiàn)代財政制度而言，以實踐推改革，以改革促發(fā)展，是一條有效的建設(shè)途徑。事實亦如此，自2013年底中央提出現(xiàn)代財政以來，財稅方面的改革陡然加速，預(yù)算法修訂、營改增、消費稅與資源稅調(diào)整以及環(huán)境稅、房地產(chǎn)稅和個人所得稅的改革預(yù)期等，既吸引了社會公眾的廣泛關(guān)注，也在無形中推動著我國財政理論的創(chuàng)新與發(fā)展。從2020年基本建立現(xiàn)代財政制度的目標出發(fā)，今后幾年的財稅改革應(yīng)側(cè)重以下方面：

1. 調(diào)整中央與地方事權(quán)。一是理論和實踐層面上都要重視事權(quán)歸屬問題，變“以收定支”為“收支同等重要”；二是細分公共品或服務(wù)的實踐類型，尤其是中央政府擔責的全國性公共品或服務(wù)的范圍要界定清楚，并以此為依據(jù)，放大中央政府事權(quán)，使中央政府在實現(xiàn)社會經(jīng)濟和諧可持續(xù)發(fā)展、形成全國統(tǒng)一有序市場、促進公平正義等公共倫理觀方面發(fā)揮主體作用。同時，這也能有效緩解地方政府的支出壓力，改善地方政府的財政狀況，促使地方政府在財政現(xiàn)代化進程中認同更為長遠的財稅改革目標；三是進一步改進財政轉(zhuǎn)移支付制度，控制財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，降低返還性、專項性轉(zhuǎn)移支付比例，使財政轉(zhuǎn)移支付專注于彌補地區(qū)財力差異。

2. 規(guī)范財政體制。財政體制的規(guī)范性是自分稅制以來就在追求的改革目標，但實際效果主要集中于宏觀調(diào)控、財權(quán)劃分和預(yù)算監(jiān)管等內(nèi)容，從建立現(xiàn)代財政制度出發(fā)還需做到：一是實現(xiàn)法治財政。依法理財是財政實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本前提，也就是說，沒有健全的財政法律框架，效率再高的財政體制也不能稱之為現(xiàn)代財政。這一點在以往的財政運行過程中經(jīng)常被政府事務(wù)的靈活性所取代，應(yīng)以此次建立現(xiàn)代財政制度為契機加以糾正，使我國在憲法、財政基本法和財政行政法規(guī)規(guī)章三個層次上的法律建設(shè)都得到提升。另外，還要嚴格規(guī)范地方財政立法，在保持地方一定自主權(quán)的同時加強監(jiān)管；二是稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整。改革開放以來，我國稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)歷過數(shù)次大的調(diào)整，一些主要稅種的調(diào)整更是不曾間斷，但即便如此，若從現(xiàn)代財政的要求出發(fā)，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)必須再有大的調(diào)整。而且，現(xiàn)行稅種的數(shù)量不足使中央政府集中財力、改進收入劃分的努力總是變成對地方財力的擠壓，這也是地方財政非規(guī)范收入不斷放大的重要原因。故應(yīng)加快開征財產(chǎn)稅類稅種，調(diào)整現(xiàn)行所得稅類稅種，擴大直接稅征收范圍和收入比例，綜合個體收入、消費和財產(chǎn)能力分攤稅負，在實踐社會公平的同時擴大稅源，盡早建立起中央與地方兩級穩(wěn)定的稅源結(jié)構(gòu)。

3. 深化預(yù)算制度。2000年以來的我國財稅改革主要集中在預(yù)算制度方面，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和收支分類改革的相繼開展，強化了預(yù)算管理所應(yīng)發(fā)揮的計劃、協(xié)商和監(jiān)管功能，但作為要建立的現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，現(xiàn)行預(yù)算制度還需從以下幾點出發(fā)深化改革：一是提升預(yù)算高度與重要性。大力宣傳和普及預(yù)算理念，使年度預(yù)算工作成為立法機構(gòu)、行政機構(gòu)、社會中介組織和公眾共同關(guān)注的頭等大事；二是規(guī)范復(fù)式預(yù)算體系。1995年執(zhí)行的《預(yù)算法》中確定的包括公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算等在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系依舊具有現(xiàn)實意義，若能突破地方和部門利益，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范編制并公開國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算等，那就為將全部政府收支納入預(yù)算監(jiān)管奠定了堅實基礎(chǔ)；三是清晰預(yù)算周期各環(huán)節(jié)要求。完整的現(xiàn)代預(yù)算一個周期涉及編制、審核、執(zhí)行和決算四個環(huán)節(jié)，現(xiàn)代預(yù)算編制要求精確細化，預(yù)算審核要求獨立求疑，預(yù)算執(zhí)行要求及時規(guī)范，預(yù)算決算要求公開績效，應(yīng)對照這些具體要求，對我國預(yù)算周期各環(huán)節(jié)存在的突出問題抓緊糾正，特別是預(yù)算審核與預(yù)算執(zhí)行重疊的問題，要予以重視及早解決。

4. 革新財政行為考量。財稅改革還需注重對財政行為考量的革新，畢竟，對各級地方政府而言，實踐上需要具體的考量指標體系，上一級政府對本級政府工作績效的評價也需要具體的考量指標體系。各級政府應(yīng)圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展理念，積極革新財政行為考量指標體系，使我國財政的現(xiàn)代化之路持續(xù)進行下去。

（二）加強理論研究

1. 財政學(xué)科的定位。公共財政論下的財政學(xué)科是應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)分支之一，這與20世紀90年代我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需求相一致，但若與十八屆三中全會提出的“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的要求相比，這一學(xué)科定位就顯得有些狹窄了。再加之國家分配論的研究傳統(tǒng)，對財政學(xué)科的跨學(xué)科定位之爭也就在情理之中了。不過，就規(guī)范的理論研究而言，財政學(xué)科要跨的學(xué)科有哪些、這些學(xué)科圍繞財政的交叉點在哪、跨學(xué)科下的財政理論框架是怎樣的等問題都很空洞，需要下大力氣展開研究，以豐富財政的跨學(xué)科理論內(nèi)容。

2. 跨學(xué)科下財政本質(zhì)、屬性與職能的界定。相應(yīng)地，跨學(xué)科視角下的財政本質(zhì)、屬性與職能等基本理論問題也應(yīng)重新界定。若交叉其它學(xué)科對政府財政行為的認識，那財政本質(zhì)是否還可概括為公共財政論、超出經(jīng)濟范疇的財政又該具有哪些屬性，以及滿足國家治理要求的財政用什么職能體系，來替代馬斯格雷夫的三職能論，都需要我國財政理論界反復(fù)討論、集思廣益，從而為現(xiàn)代財政制度建設(shè)提供較為統(tǒng)一的認知基礎(chǔ)。

3. 與國家分配理論、公共財政理論的銜接。巧合的是，若用現(xiàn)代財政引發(fā)的跨學(xué)科視角重新審視國家分配與公共財政之爭，會發(fā)現(xiàn)兩者間的聯(lián)系大過相互的分歧，這也說明圍繞現(xiàn)代財政展開的理論創(chuàng)新具有很強的融合性。這一理論創(chuàng)新過程不是要否定以往的財政理論，而是循著建國以來的現(xiàn)代化之路實現(xiàn)不同階段財政理論間的繼承與發(fā)展。尤其是對公共財政理論而言，它對理性個體的主體權(quán)利申張，對形成有限政府、責任政府、績效政府和法治政府功不可沒，并將繼續(xù)在未來的財政現(xiàn)代化之路上發(fā)揮重要作用。

（三）多角度闡述財政現(xiàn)代性

現(xiàn)代財政是一個綜合話題，要想說清楚，哲學(xué)意義上的現(xiàn)代性、管理意義上的現(xiàn)代化、歷史意義上的繼承與創(chuàng)新以及經(jīng)濟意義上的績效性等，都是需要討論的，這也是現(xiàn)代財政一提出就會引起財政跨學(xué)科研究與西方經(jīng)濟學(xué)研究之爭的原因之一。不過，若參考這種理解，就會發(fā)現(xiàn)這兩年關(guān)于現(xiàn)代財政的研究視角較為單一，或者出現(xiàn)了用西方話語中的“現(xiàn)代財政”簡單替換，從而導(dǎo)致我國財政實踐活動的指導(dǎo)性有所削弱，這就使實踐者和社會公眾很難對現(xiàn)代財政有深刻認識。故建設(shè)現(xiàn)代財政制度，需要通過跨學(xué)科研究來對我國財政的“現(xiàn)代性”破題，以使2020年后基本建立的現(xiàn)代財政制度符合我國國情，發(fā)揮出國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的作用。

[參考文獻]

[1]馬珺.財政學(xué)研究的不同范式及其方法論基礎(chǔ)[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2015，（7）：15-28.

[2]王慶.論現(xiàn)代財政與公共財政—兼述我國現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建[J].當代財經(jīng)，2014，（10）：25-35.

[3]安格斯 . 麥迪森.世界經(jīng)濟千年統(tǒng)計[M].伍曉鷹，施發(fā)啟譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[4]岳軍，王杰茹.公共治理、現(xiàn)代財政制度與法治財政[J].當代財經(jīng)，2015，（11）：25-32.

[5]新華社.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2015-11/04/c_128392424.htm，2015-11-4.

[6]龍佳解，蔣紅群.論當代中國現(xiàn)代性的困境及其重建[J].求實，2011，（1）：47-50.

The Difficulties and Countermeasures of the Construction of Modern Financial System in China

Wang Qing

（Lanzhou university of finance and economics，Lanzhou 730020）

Abstract： Since the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed "the establishment of a modern financial system"， the actual situation of social and economic development confirms the accuracy of the strategic judgment， and highlights the importance of strengthening the organization of governments at all levels， especially the central government， through the financial modernization. However， if we need to establish the modern financial system in 2020， there exist such difficulties as the different theoretical understanding， the practical attitude between central and local government and the lack of financial assessment. Therefore， we should promote the construction of modern financial system through deepening the finance and tax reform， strengthening theoretical research， explaining the financial modernity in many aspects and innovating the financial assessment.

Keywords： Modern Finance， Finance and Tax Reform， Inter Disciplinary Research