省直屬國有林場森林資源抵押擔(dān)保的約束機制缺陷

蔣凡 石榮勝 黃壽昌

摘要：從國有林場外部和內(nèi)部的約束機制缺陷角度分析了省直屬國有林場森林資源抵押貸款行為。外部約束機制缺陷，主要從國家層面相關(guān)法律制度、省級林業(yè)行政主管部門、省財政部門、省國資部門、借貸銀行等約束主體進行分析;內(nèi)部約束機制缺陷，主要從國有林場場長的責(zé)任目標(biāo)制度失靈和場辦企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善等角度進行分析。由于國有林場缺乏來自內(nèi)部和外部的共同約束，導(dǎo)致國有林場順利通過了對場辦企業(yè)向銀行貸款提供抵押擔(dān)保。在此基礎(chǔ)上提出了國有林場森林資源約束機制缺陷改善的政策建議。

關(guān)鍵詞：國有林場;約束機制缺陷;森林資源;抵押貸款

中圖分類號：F302.2 ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0220-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.044 ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract： The mortgage loan behavior of forest resources in state-owned forest farms was analyzed from the angle of the defect of the external and internal restraint mechanism. The defects of the external restraint mechanism were mainly analyzed from the relevant legal system at the national level， the provincial forestry administrative departments， the provincial financial departments， the provincial state-owned capital departments， and the lending banks. The defects of internal restraint mechanism were mainly analyzed from the point of view of failure of liability target system and imperfect management structure of enterprise corporate. Due to the lack of internal and external constraints of state-owned forest farms， state-owned forest farms have successfully provided mortgage guarantees to on-site enterprises to bank loans. On the basis of this，some suggestions on improving the limitation mechanism of state-owned forest resources were put forward.

Key words： state-owned forest farms; limitation mechanism defect; forest resources; mortgage loans

在官員晉升激勵制度和財政分權(quán)制度的共同作用下，中央政府曾一度將GDP增長率作為各級官員職位晉升選拔的主要考核指標(biāo)，而逐級放大的“壓力型”政府管理體制最終促使國有林場場長追求短期政績。為了在短期內(nèi)建立政績，提升國有林場的GDP增長率，國有林場場長會動用一切行政力量和經(jīng)濟資源支持政績。而國有林場辦企業(yè)是非常符合短期內(nèi)見效益的投資項目或經(jīng)濟措施。首先，辦企業(yè)可以短期內(nèi)使該國有林場的收入有一個大的飛躍。其次，通過結(jié)合國有林場的資源優(yōu)勢或利用國家相關(guān)政策辦企業(yè)，容易得到國有林場職工的支持。如利用豐富的木材資源辦木材加工廠，開發(fā)利用靠近城市的土地資源辦房地產(chǎn)公司，或者利用國家迫切發(fā)展林下經(jīng)濟政策創(chuàng)辦養(yǎng)殖公司。

隨著國有林場辦企業(yè)的規(guī)模越來越大，由于林場辦的國有企業(yè)在生產(chǎn)過程中管理方式落后、經(jīng)驗不足、產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)品競爭力低下，造成場辦企業(yè)經(jīng)營效率低下，持續(xù)虧損，入不敷出。在出現(xiàn)虧損時，場辦企業(yè)不斷地向國有林場求助以彌補虧損。為了維持場辦企業(yè)的正常運營，持續(xù)為國有林場創(chuàng)造收入業(yè)績，而不至于破產(chǎn)倒閉影響國有林場場長的政績，國有林場不得不持續(xù)對場辦企業(yè)向銀行貸款提供抵押擔(dān)保來維持場辦企業(yè)的運營。而國有林場通常采用森林資源，主要是林地使用權(quán)和林木所有權(quán)等森林資源，通過抵押擔(dān)保獲取銀行貸款，以維持場辦企業(yè)的運營。

這些抵押擔(dān)保貸款使國有林場形成了巨額或有負(fù)債，這種或有負(fù)債已經(jīng)成為威脅國有林場金融風(fēng)險和林區(qū)穩(wěn)定的重要因素。國有林場為什么會持續(xù)對場辦企業(yè)向銀行貸款提供抵押擔(dān)保來維持場辦企業(yè)的運營，而無視帶來的金融風(fēng)險？本研究將試圖從約束機制理論視角構(gòu)建一個解釋性框架，來分析問題產(chǎn)生的原因。

1 ?約束機制缺陷的理論基礎(chǔ)

人們的行為往往會受到多種方式的約束。約束一般分為外部約束和內(nèi)部約束。外部約束包括以下幾個層次：第一，法律條款形成的約束，主要是由法律法規(guī)設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，并以制裁為后盾，強制性地約束人們的行為;第二，上下級直接管理與被管理關(guān)系形成的約束，主要是通過建立一系列的管理制度對其進行監(jiān)督約束;第三，由利益關(guān)系形成的制約約束。內(nèi)部約束是指人們預(yù)期會承擔(dān)某種責(zé)任而對自我行為進行的約束。

一個強有力的約束機制取決于約束主體對約束客體的約束意愿和約束能力的強弱。只有當(dāng)約束主體對約束客體的約束意愿和約束能力都較強時，這個約束機制才會有效[1];如果約束主體的約束能力較強而約束意愿較弱，或者約束意愿較強但約束能力較弱，或者兩者均較弱，這樣均難以形成有效的約束機制。因此，本研究的約束機制缺陷是指某種約束機制的約束能力較弱或者約束意愿較弱，或者兩者皆較弱，從而使約束主體未能對約束客體的行為進行有效約束。

2 ?基于約束機制缺陷角度分析國有林場森林資源抵押貸款

在中國，可以對省直屬國有林場通過森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保行為進行約束的主體包括相關(guān)的國務(wù)院行政主管部門、省級林業(yè)行政主管部門、省級財政部門、省級國資部門、借貸銀行、國有林場及場辦企業(yè)等。在場辦企業(yè)持續(xù)虧損的情況下，國有林場仍然繼續(xù)為場辦企業(yè)貸款提供抵押擔(dān)保，說明在制度層面上給該行為創(chuàng)造了非常強的再生性和穩(wěn)定性。

2.1 ?國有林場外部的約束機制缺陷

2.1.1 ?國家層面有關(guān)國有林場森林資源抵押擔(dān)保的法律制度約束存在沖突 ?目前在國家層面，允許國有林場將其國有森林資源資產(chǎn)進行抵押的法律制度僅見于《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。該辦法的第六條、第七條、第八條和第二十一條分別規(guī)定：各級財政部門按規(guī)定權(quán)限審批本級事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和擔(dān)保等事項;事業(yè)單位的主管部門審核本部門所屬的事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出借、出租和擔(dān)保等事項;事業(yè)單位負(fù)責(zé)辦理本單位對外投資、出借、出租和擔(dān)保等事項的報批手續(xù);事業(yè)單位負(fù)責(zé)本單位用于對外投資、出借、出租和擔(dān)保資產(chǎn)的保值增值;事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出借、出租和擔(dān)保等應(yīng)當(dāng)進行必要的可行性論證，并向主管部門提出申請，經(jīng)審核同意后，報同級財政部門審核批準(zhǔn)?？梢娫摗稌盒修k法》對事業(yè)單位制定了比較完善的國有資產(chǎn)抵押擔(dān)保制度。

曾經(jīng)允許國有林場抵押國有森林資源資產(chǎn)，但現(xiàn)已經(jīng)廢止的法律制度有《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》（以下簡稱《登記辦法》）。該《登記辦法》第三條明確規(guī)定：可用于抵押的森林資源資產(chǎn)為商品林中的森林、林木和林地使用權(quán)。但該《登記辦法》于2016年廢止。

目前中國在國家層面不允許國有林場將其國有森林資源資產(chǎn)抵押的法律制度見于《中華人民共和國擔(dān)保法》（以下簡稱《擔(dān)保法》）、《國家林業(yè)局關(guān)于加強國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進行的意見》（以下簡稱《改革意見》）和《國有林場管理辦法》等文件。其中《擔(dān)保法》第九條規(guī)定：以公益為目的的社會性團體、事業(yè)單位不得為保證人;《改革意見》第四條規(guī)定：嚴(yán)禁國有林場森林資源流轉(zhuǎn)，各省級林業(yè)行政主管部門要嚴(yán)格執(zhí)行《國家林業(yè)局關(guān)于進一步加強森林資源管理促進和保障集體林權(quán)制度改革的通知》所要求的在國家層面尚未出臺國有森林、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體辦法之前，不得審批流轉(zhuǎn)國有林場森林資源的規(guī)定;在國有林場改革期間，不得以籌集改革資金等為理由將國有林場森林資源對外抵押、擔(dān)保、合資合作、作價入股、租賃或轉(zhuǎn)讓，防止國有林場森林資源資產(chǎn)流失?！秶辛謭龉芾磙k法》第三十五條規(guī)定：國有林場不得以其經(jīng)營的國有森林資源資產(chǎn)為其他單位和個人提供任何形式的擔(dān)保?？梢?，上述三份規(guī)范性文件明確禁止國有林場將其國有森林資源資產(chǎn)進行抵押貸款。

雖然國家層面在國有森林資源資產(chǎn)不可以抵押的法律法規(guī)文件數(shù)量更多，層次更高，但因為存在國有森林資源資產(chǎn)可以抵押的法律制度，特別是在《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》沒有廢止以前，國有林場場長更能找出理由將國有林場森林資源資產(chǎn)進行抵押擔(dān)保為場辦企業(yè)籌資。由于法律制度是否允許國有森林資源抵押貸款以及國有林場逾期無力償還銀行借款時司法程序如何操作沒有明確統(tǒng)一的立法與適用規(guī)則，從而給國有林場場長留下空子。因此，國家層面在國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保的法律法規(guī)存在制度缺陷。

可見，國家層面的法律法規(guī)對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束意愿雖然較強，但由于法律法規(guī)存在沖突，導(dǎo)致約束能力較弱。

2.1.2 ?省級林業(yè)行政主管部門對國有林場森林資源抵押擔(dān)保的約束機制缺陷 ?在中國現(xiàn)行的行政管理體制中，省級林業(yè)行政主管部門和省直屬國有林場有著明顯的同構(gòu)性，即它們都面臨著相似的制度環(huán)境和考核激勵制度。因此，省級林業(yè)行政主管部門同樣受到上級對GDP增長率考核為手段的職位晉升激勵機制約束，也存在著追求短期政績的動機[2]。此外，省級林業(yè)行政主管部門除了超越本級部門的預(yù)算約束來實現(xiàn)短期政績目標(biāo)以外，還可以要求直屬國有林場官員做出短期政績，甚至鼓勵直屬國有林場官員制造短期政績工程，因為直屬國有林場的政績也是省級林業(yè)行政主管部門政績的一部分。因此，省級林業(yè)行政主管部門對其直屬國有林場場長的短期政績工程行為往往默許甚至鼓勵。

一旦使這種默許劫取預(yù)算外資源的行為具有了合法性，國有林場場長與省級林業(yè)行政主管部門官員的激勵目標(biāo)一致，便產(chǎn)生了強大而穩(wěn)定的組織保護屏障，大大削弱了制度設(shè)計上所預(yù)期的約束能力。其結(jié)果是，這種行政管理體制中常常出現(xiàn)共振現(xiàn)象，即省級林業(yè)行政主管部門不斷下達(dá)經(jīng)濟目標(biāo)指令，國有林場場長不斷創(chuàng)造各種短期政績迎合，上下級追求短期政績的行為互為強化[3]。

可見，省級林業(yè)行政主管部門對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束能力較強，但約束意愿較弱。

2.1.3 ?省財政部門和省國資部門對國有林場森林資源抵押擔(dān)保的約束機制缺陷 ?長期以來，省級財政部門、省級國資部門對國有林場場辦企業(yè)中的國有資產(chǎn)的管理職責(zé)和管理邊界劃分尚不清晰。如何監(jiān)管，監(jiān)管哪些方面，采用哪些程序監(jiān)管，依據(jù)哪些法律規(guī)定等均不明確，一定程度上影響了場辦企業(yè)健康有序發(fā)展?！妒聵I(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第五十六條規(guī)定：事業(yè)單位創(chuàng)辦的具有法人資格的企業(yè)，由同級財政部門按照企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)督管理。但在實際工作中，財政部門對國有林場場辦企業(yè)的管理僅僅停留在設(shè)立時的審批、產(chǎn)權(quán)的登記、年度財務(wù)報表的上報等簡單層面上，對場辦企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的績效考核、國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的考核、經(jīng)營管理人員的獎懲等制度均未落到實處[4]。此外，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)國有資產(chǎn)法》）第十一條規(guī)定：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人的職責(zé);同時，各級地方人民政府根據(jù)需要也可以授權(quán)其他部門或者機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》界定了國資委的管理范圍為本級人民政府授權(quán)并履行出資人職責(zé)的企業(yè)，但對國資委履行出資人職責(zé)以外的國有企業(yè)，由政府哪個部門監(jiān)管并未做明確規(guī)定;目前，國資委僅對國有林場場辦企業(yè)開展國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和年度資產(chǎn)統(tǒng)計工作。

可見，省級財政部門和省級國資部門對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束意愿和約束能力均較弱。

2.1.4 ?借貸銀行對國有林場森林資源抵押擔(dān)保的約束機制缺陷 ?從當(dāng)前中國的國有林場管理體制來看，國有林場可視為地方政府的社會服務(wù)組織機構(gòu)，不存在破產(chǎn)制度。因此，即便是場辦企業(yè)過度負(fù)債而不能償還，國有林場抵押擔(dān)保所欠債務(wù)時，可以期待地方政府為之償還債務(wù)。在這種“國有林場不可能破產(chǎn)”的預(yù)期下，國有林場的信用較高。對金融機構(gòu)來說，與一般企業(yè)融資項目比較，國有林場辦企業(yè)的投資項目風(fēng)險較低，收益卻基本等同于甚至高于同期市場利率，這使得在國有林場抵押擔(dān)保的情況下，借款給場辦企業(yè)變得非常有利可圖[5]。國有林場對借貸銀行的抵押擔(dān)保，使得借貸銀行因道德風(fēng)險行為所產(chǎn)生的各種風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了國有林場。這種借貸銀行的風(fēng)險外部化，扭曲了借貸銀行的激勵機制，導(dǎo)致其采取各種敗德行為和消極行為，而使借貸銀行對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保的約束機制缺陷[6]。主要表現(xiàn)為：①借貸銀行嚴(yán)格審查貸款項目的消極性。Berglof等[7]認(rèn)為，如果銀行對貸款項目認(rèn)真審查，將會使銀行避免貸款給一些風(fēng)險較高的項目，這將提高融資項目中好項目的比例，降低整個銀行體系中的信貸風(fēng)險。而如果國有林場對借貸銀行給場辦企業(yè)貸款給予抵押擔(dān)保的情況下，那么借貸銀行就會放松對實施項目審查以篩選出好項目、淘汰掉壞項目。因此，在國有林場為場辦企業(yè)提供抵押擔(dān)保的情況下，導(dǎo)致了借貸銀行的消極性。②借貸銀行的過度放款。借貸銀行往往認(rèn)為這種貸款對象實際就是國有林場，與一般企業(yè)和個人貸款不同，若出現(xiàn)風(fēng)險責(zé)任也在國有林場，由于國有林場有國有森林資源作為貸款抵押擔(dān)保，且國有林場目前沒有破產(chǎn)的案例，對銀行家來講風(fēng)險和責(zé)任不大[8]。在這種“理性思維”的指導(dǎo)下，銀行不惜降低貸款條件和降低貸款利率將貸款達(dá)成，形成過度放款。

可見，借貸銀行對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束能力和約束意愿均較弱。

2.2 ?國有林場內(nèi)部的約束機制缺陷

2.2.1 ?國有林場場長的責(zé)任目標(biāo)制度失靈 ?國有林場場長的責(zé)任目標(biāo)制度失靈導(dǎo)致對國有森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保的約束機制缺陷。在國有林場場長的責(zé)任目標(biāo)實施中，應(yīng)強調(diào)權(quán)、責(zé)、利三位一體的制度安排。這三者對于國有林場場長職位來說應(yīng)該整合融為一體，即國有林場場長可以有職有權(quán)，場長決策所產(chǎn)生的利益為其領(lǐng)導(dǎo)的單位所獲得，而其必須承擔(dān)決策錯誤所造成的損失：如果對國有森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保導(dǎo)致國有林場大量或有負(fù)債，在硬預(yù)算約束的條件下，國有林場場長應(yīng)受到相應(yīng)懲罰。但在現(xiàn)有的國有林場管理體制中，權(quán)、責(zé)、利三者存在分離，甚至在一些條件下這種分離成為必然：國有林場場長所擁有的“權(quán)”使得他會盡快上馬政績工程，為自己的短期政績發(fā)出有效信號，然而此舉所獲得的“利”可能是私人性的;隨著國有林場場長職位流動速度的加快，國有林場場長在這個職位上的任職時間進一步縮短，“短期任職”的預(yù)期，意味著當(dāng)國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保的問題最終暴露時，原來的場長已經(jīng)離開了這個職位，不必承擔(dān)決策錯誤的責(zé)任[7]。因此，國有林場場長的“權(quán)”“責(zé)”與“利”在動態(tài)過程中分離了，這些對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保所產(chǎn)生問題的“責(zé)”不會歸咎到他個人頭上。從這個角度來看，國有林場場長的責(zé)任目標(biāo)制度失靈了。

可見，國有林場場長對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束能力較強，但約束意愿較弱。

2.2.2 ?場辦企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善 ?場辦企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保的約束機制缺陷。場辦企業(yè)雖然已按照公司的章程建立了由董事會、股東會、監(jiān)事會及經(jīng)理層的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，但在場辦企業(yè)實際運行中，各個管理層的職責(zé)劃分不清，董事會、股東會、監(jiān)事會形同虛設(shè)、管理缺位，導(dǎo)致監(jiān)督不力。主要表現(xiàn)在：一是場辦企業(yè)受國有林場干預(yù)過多。國有林場對場辦企業(yè)的行政干預(yù)過多，場辦企業(yè)難以走向市場。二是國有林場內(nèi)部派管理人員作為場辦企業(yè)兼職董事，且所占比例較大。來自國有林場的董事會成員代表了林場的意志，場辦企業(yè)董事會民主決策機制難以發(fā)揮作用，大大削弱了董事會的作用。三是經(jīng)理層全部由國有林場指派，難以對經(jīng)理層形成有效的約束。場辦企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，嚴(yán)重影響了場辦企業(yè)的內(nèi)部自我監(jiān)督和制衡機制，進而影響場辦企業(yè)對不斷貸款的潛在風(fēng)險的約束，導(dǎo)致對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保的約束機制缺陷。

可見，場辦企業(yè)對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束能力和約束意愿均較弱。

3 ?約束機制缺陷導(dǎo)致國有林場順利通過森林資源抵押擔(dān)保

綜上所述，國家層面的法律法規(guī)對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束意愿較強，但約束能力較弱;省級林業(yè)行政主管部門對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束能力較強，但約束意愿較弱;省級財政部門和省級國資部門對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束意愿和約束能力均較弱;借貸銀行對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束能力和約束意愿均較弱。因此，來自國有林場外部的約束機制存在缺陷，難以對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款形成有效的約束。

國有林場場長對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束能力較強，但約束意愿較弱;場辦企業(yè)對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款的約束能力和約束意愿均較弱。因此，來自國有林場內(nèi)部的約束機制也存在缺陷，難以對國有林場森林資源資產(chǎn)抵押擔(dān)保貸款形成有效的約束。

來自國有林場外部的約束機制和國有林場內(nèi)部的約束機制均存在缺陷的情況下，國有林場森林資源抵押貸款難以形成有效約束，導(dǎo)致國有林場順利通過對場辦企業(yè)向銀行貸款提供抵押擔(dān)保。

4 ?國有林場森林資源約束機制缺陷改善的政策建議

4.1 ?完善中國國有林場森林資源抵押擔(dān)保相關(guān)法律制度

中國迫切需要完善國有林場森林資源抵押擔(dān)保相關(guān)的法律制度。建議以《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》《中華人民共和國擔(dān)保法》《中華人民共和國物權(quán)法》及相關(guān)金融法規(guī)為上位法，針對森林資源資產(chǎn)抵押貸款現(xiàn)狀，從規(guī)范市場主體、調(diào)整市場交易關(guān)系、維護市場秩序、加強宏觀調(diào)控、監(jiān)管和服務(wù)等方面考慮，由國家制定森林資源資產(chǎn)抵押貸款法律法規(guī)，并修訂相關(guān)的法律法規(guī)[9]。

4.2 ?完善國有林場的績效考核制度

公平公正、科學(xué)合理的績效考核制度，能有力推動中國國有林場在管理方式和經(jīng)營理念等方面的轉(zhuǎn)變，以調(diào)動廣大職工的工作積極性，激發(fā)國有林場活力，促進國有林場持續(xù)健康發(fā)展。因此，應(yīng)深入貫徹落實《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，進一步完善干部考核評價機制。一是國有林場績效考核不能簡單以GDP論英雄。不能僅僅把GDP及增長率作為考核評價國有林場官員政績的主要指標(biāo)，應(yīng)從制度層面糾正單純以GDP及增長速度評定政績的偏向，引導(dǎo)國有林場官員樹立正確的政績觀，把官員主要精力引導(dǎo)到轉(zhuǎn)變工作方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進國有林場改革上來。二是國有林場績效考核不能搞GDP排名。上級行政管理部門不能單純以GDP及增長率來衡量國有林場的發(fā)展成效，也不能簡單以GDP及增長率排名評定國有林場領(lǐng)導(dǎo)班子的政績。三是要加強對國有林場債務(wù)狀況的考核。應(yīng)把國有林場負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，防止官員急于求成，盲目舉債搞“政績工程”。

4.3 ?完善國有林場場長責(zé)任目標(biāo)制度

首先，要提升國有林場官員的社會責(zé)任意識。要從國有林場官員在債務(wù)舉借、債務(wù)使用和債務(wù)償還行為上，更多地從個人利益最大化轉(zhuǎn)向社會利益最大化，從而在思想上改變國有林場官員的利益觀念。其次，要遏制國有林場官員利益行為的消極侵蝕。一是要徹底轉(zhuǎn)變國有林場債務(wù)的“政績”觀念，包括國有林場債務(wù)支出產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)、產(chǎn)生的后期責(zé)任和風(fēng)險等社會利益范疇內(nèi)的評判標(biāo)準(zhǔn)都要納入政績考核范圍;二是嚴(yán)懲國有林場債務(wù)的尋租行為，針對國有林場債務(wù)違規(guī)和違法行為給予嚴(yán)厲懲罰，對其他國有林場官員給予警戒，以打消國有林場官員追求尋租利益的傾向。再次，要消除國有林場官員責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期。國有林場官員之所以不履行債務(wù)管理責(zé)任，是因為其已經(jīng)預(yù)期到債務(wù)責(zé)任能夠向下屆領(lǐng)導(dǎo)班子轉(zhuǎn)移。因此，要實現(xiàn)國有林場官員自覺履行債務(wù)管理責(zé)任，應(yīng)盡可能消除這種基于個人利益行為的責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期，強化國有林場官員承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的獨立性，弱化基于下屆領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)的責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期，不因國有林場官員升遷或更換而消除[10]。

4.4 ?完善國有林場場辦企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

公司法人治理結(jié)構(gòu)實質(zhì)上是執(zhí)行機構(gòu)、決策機構(gòu)和權(quán)力機構(gòu)三者之間相互制衡的關(guān)系。完善國有林場場辦企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)通過場辦企業(yè)董事會、監(jiān)事會、管理層所構(gòu)成的內(nèi)部治理來實現(xiàn)。首先，規(guī)范董事會的職能。董事會在公司法人治理結(jié)構(gòu)中一般處于核心地位。一方面，董事會是場辦企業(yè)股東利益的忠實代表;另一方面，董事會負(fù)責(zé)場辦企業(yè)的重大決策，是推動企業(yè)內(nèi)部加強管理、促進改革、提高效益的有力保障。因此，首先應(yīng)規(guī)范董事會的職能。其次，有效發(fā)揮監(jiān)事會職能。場辦企業(yè)應(yīng)高度重視監(jiān)事會，完善監(jiān)事會機構(gòu)，強化監(jiān)事會的監(jiān)督職能，賦予監(jiān)事會對董事、經(jīng)理罷免的提案權(quán)、獨立調(diào)查權(quán)、董事會列席權(quán)和對董事的質(zhì)詢權(quán)。再次，完善場辦企業(yè)經(jīng)理層的激勵機制。對場辦企業(yè)經(jīng)理層，采取多種方式探索中長期激勵機制，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。通過完善對場辦企業(yè)經(jīng)理層的激勵機制，增強經(jīng)理層的積極性，遏制其利己行為。

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