世界主要農(nóng)業(yè)支持政策

歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策歷史悠久，且在調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展新挑戰(zhàn)方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)。近兩年，歐盟、美國(guó)和日本分別對(duì)其農(nóng)業(yè)支持政策進(jìn)行了重大修改。研究歐美日發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的最新動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，分析其補(bǔ)貼政策改革的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策具有重要的借鑒意義。

WTO框架下的農(nóng)業(yè)支持政策

世界貿(mào)易組織（WTO）根據(jù)是否有貿(mào)易扭曲作用將農(nóng)業(yè)支持措施分為三種類(lèi)型，即“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”政策。

“綠箱”政策是指政府執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移而來(lái)，沒(méi)有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用，對(duì)生產(chǎn)的影響很小，以及不具有給生產(chǎn)者提供價(jià)格支持作用的補(bǔ)貼措施。屬于該類(lèi)措施的補(bǔ)貼被認(rèn)為是綠色補(bǔ)貼，可免除削減義務(wù)。

“黃箱”政策是指那些對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策，要求成員方必須進(jìn)行削減。主要包括：價(jià)格補(bǔ)貼，營(yíng)銷(xiāo)貸款，面積補(bǔ)貼，牲畜數(shù)量補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等投入補(bǔ)貼，部分有補(bǔ)貼的貸款項(xiàng)目等。WTO要求用綜合支持量來(lái)衡量國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)支持水平。綜合支持量是指“給基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生產(chǎn)某項(xiàng)特定農(nóng)產(chǎn)品提供的，或者給全體農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生產(chǎn)非特定農(nóng)產(chǎn)品提供的年度支持的貨幣價(jià)值”。對(duì)具體農(nóng)產(chǎn)品（或所有農(nóng)產(chǎn)品）的支持，只要其綜合支持總量不超過(guò)該產(chǎn)品生產(chǎn)總值（或農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值）的5%（發(fā)展中國(guó)家為10%），就無(wú)需削減其國(guó)內(nèi)支持；綜合支持量必須以1986年到1988年的平均水平為基礎(chǔ)，自1995年開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家在6年內(nèi)逐步削減20%，發(fā)展中國(guó)家在10年內(nèi)逐步削減13%；對(duì)發(fā)展中國(guó)家的某些“黃箱”政策措施，也列入免于削減范圍，如農(nóng)業(yè)投資補(bǔ)貼，為鼓勵(lì)生產(chǎn)者不生產(chǎn)違禁麻醉作物而提供的國(guó)內(nèi)支持，對(duì)低收入者或資源貧乏的生產(chǎn)者獲得的農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)貼等。

“藍(lán)箱”政策是指一些與生產(chǎn)限制計(jì)劃相聯(lián)系的直接支付的“黃箱”措施支持，可得到免除減讓。但其條件是必須滿(mǎn)足下列要求之一：（1）按固定面積或者產(chǎn)量提供的補(bǔ)貼；（2）享受補(bǔ)貼的產(chǎn)品數(shù)量不超過(guò)基期（即1986-1988年）平均生產(chǎn)水平的85%；（3）按牲口的固定頭數(shù)所提供的補(bǔ)貼。目前只有歐盟實(shí)施過(guò)“藍(lán)箱”政策。

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革的主要措施

歐盟新一輪農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整，主要思路是減少直接補(bǔ)貼、補(bǔ)貼方式脫鉤、建立環(huán)境保護(hù)型補(bǔ)貼制度和促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

其一，減少價(jià)格支持補(bǔ)貼力度。歐盟財(cái)政負(fù)擔(dān)和農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩狀況不斷加重，來(lái)自外部的貿(mào)易談判壓力也逐漸加強(qiáng)，促使歐盟啟動(dòng)旨在調(diào)低價(jià)格支持的改革。在2003年對(duì)油菜籽、谷物和蛋白類(lèi)作物降低價(jià)格支持的基礎(chǔ)上，2008年歐盟降低了谷類(lèi)、奶制品、糖類(lèi)的價(jià)格支持。歐盟對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格干預(yù)大幅減少，1991-2009年間，對(duì)硬質(zhì)小麥和大米的價(jià)格干預(yù)分別下降了75%和71%。2012年價(jià)格支持支出在農(nóng)業(yè)總支出的比重從1990年超過(guò)90%降為21%。

其二，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼方式。對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的計(jì)算方式進(jìn)行改革，推出了“單一農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼”，由以當(dāng)年作物種類(lèi)和種植面積為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼計(jì)算方式，轉(zhuǎn)為以2000-2002年間的作物種類(lèi)和面積為基礎(chǔ)加以確定。同時(shí)，農(nóng)民如果想要獲得補(bǔ)貼，還需要在環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物福利等方面達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。新的補(bǔ)貼政策減少了對(duì)生產(chǎn)的扭曲，把掛鉤的直接補(bǔ)貼改為脫鉤的直接補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了由“黃箱”向“綠箱”政策的轉(zhuǎn)變。

其三，密切關(guān)注環(huán)境問(wèn)題。歐盟委員會(huì)非常重視維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境二者之間的平衡關(guān)系，強(qiáng)調(diào)兩者有機(jī)結(jié)合、協(xié)同發(fā)展，因此在農(nóng)業(yè)政策調(diào)整時(shí)采取了許多舉措來(lái)應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策要求農(nóng)戶(hù)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)必須遵守相關(guān)的環(huán)境保護(hù)規(guī)定，并簽署相應(yīng)的條款，同時(shí)將大約30%的直接支付與農(nóng)戶(hù)的履行情況掛鉤。此外，還通過(guò)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)輪種、提倡休耕的方式來(lái)減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。

其四，加大農(nóng)村發(fā)展支持方面的補(bǔ)貼力度。近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)萎縮等挑戰(zhàn)，歐盟農(nóng)業(yè)政策做出適時(shí)調(diào)整。削減了對(duì)大農(nóng)場(chǎng)主的直接支付，將結(jié)余下來(lái)的資金用于農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目。增加對(duì)青年農(nóng)民和小農(nóng)戶(hù)的扶持力度，規(guī)定對(duì)青年農(nóng)民的補(bǔ)貼在最初5年給付標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再額外增加25%，對(duì)小農(nóng)戶(hù)計(jì)劃中的農(nóng)民每年都給予一定的補(bǔ)貼支持。

美國(guó)農(nóng)業(yè)法案改革的主要措施

2014年農(nóng)業(yè)法案主要在價(jià)格支持和收入補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策以及資源環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼政策等多個(gè)方面進(jìn)行了改革。

一是取消直接支付補(bǔ)貼。2008年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，2008-2013作物年度，美國(guó)政府以固定比例對(duì)農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)者基礎(chǔ)面積內(nèi)的涵蓋商品提供直接支付補(bǔ)貼。支付比例是固定的，不依賴(lài)市場(chǎng)價(jià)格。支付總額=直接支付比率×基礎(chǔ)面積的85%×直接支付產(chǎn)量，其中2009-2011作物年度支付面積為基礎(chǔ)面積的83.3%。

二是取消反循環(huán)支付補(bǔ)貼。在2008-2013作物年度，美國(guó)政府同樣向涵蓋商品提供反循環(huán)支付補(bǔ)貼。支付比率是法律規(guī)定的目標(biāo)價(jià)格與全國(guó)市場(chǎng)平均價(jià)格（或貸款利率，取較高者）之間的差額，減去直接支付比率。

三是取消平均收入選擇計(jì)劃。在2008-2013作物年度，平均收入選擇計(jì)劃是用來(lái)作為反循環(huán)支付補(bǔ)貼的一種替代。這種以收入為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼適用于兩種情況：一是農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際州收入低于保障州收入水平；二是農(nóng)場(chǎng)實(shí)際收入低于平均收入選擇計(jì)劃的基準(zhǔn)收入水平。補(bǔ)貼總額等于平均收入選擇計(jì)劃保障收入水平-實(shí)際州收入與25%平均收入選擇計(jì)劃保障收入水平二者之間的較少者×83.3%（針對(duì)2009-2011作物年度）或85%（針對(duì)2012-2013作物年度）的涵蓋商品種植面積（不超過(guò)涵蓋商品的基礎(chǔ)面積）×5年奧林匹克農(nóng)場(chǎng)平均產(chǎn)量（除去產(chǎn)量最高和最低年份）。對(duì)于參加平均收入選擇計(jì)劃的生產(chǎn)者，其營(yíng)銷(xiāo)援助貸款計(jì)劃的貸款利率減少30%，直接支付減少20%。

四是出臺(tái)價(jià)格損失覆蓋計(jì)劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋計(jì)劃。2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，價(jià)格損失覆蓋計(jì)劃覆蓋的商品主要有小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生以及豆類(lèi)，主要程序是首先設(shè)定參考價(jià)格，在市場(chǎng)價(jià)格低于參考價(jià)格時(shí)向農(nóng)戶(hù)提供補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋計(jì)劃是指當(dāng)種植作物的收入低于近5年平均水平14%以上，農(nóng)戶(hù)將獲得超過(guò)近5年作物收入平均水平10%的補(bǔ)貼。

五是調(diào)整資源保護(hù)補(bǔ)貼。2014年農(nóng)業(yè)法案保留了用于農(nóng)業(yè)資源保護(hù)項(xiàng)目的補(bǔ)貼，但數(shù)量有所下降，休耕的面積也將下降。根據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算局的調(diào)查，在2014-2018年間，用于美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目的固定資金將減少2億美元，不到280億美元的百分之一，2017年休耕儲(chǔ)備項(xiàng)目面積限制減少到2400萬(wàn)英畝。

日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的主要措施

2012年日本提出構(gòu)建“日本型直接補(bǔ)貼政策”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革思路。其補(bǔ)貼政策調(diào)整的主要內(nèi)容是綜合現(xiàn)有補(bǔ)貼內(nèi)容，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，加大對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入提升的力度。將對(duì)以稻米種植戶(hù)為對(duì)象的收入直接補(bǔ)貼，擴(kuò)展到對(duì)于保持水土、保護(hù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和拓展農(nóng)業(yè)多功能性更大范圍。2012年日本通過(guò)《農(nóng)業(yè)多功能性法》，對(duì)水田、旱地等農(nóng)地作為農(nóng)地有效利用的行為進(jìn)行直接補(bǔ)貼，以構(gòu)建日本型直接補(bǔ)貼政策的法制化框架。2013年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)著眼于農(nóng)地有效利用，推出了丘陵山區(qū)等直接補(bǔ)貼政策、農(nóng)地水環(huán)境保護(hù)管理直接補(bǔ)貼和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼。

責(zé)任編輯 王碧清