優(yōu)化信息平臺 適應(yīng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記新形勢

汪永明　胡渝清

一、信息平臺建設(shè)面臨的新要求

《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作提出了新的要求，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是更好地保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人合法財產(chǎn)權(quán)，保障不動產(chǎn)交易安全，維護(hù)正常的市場交易秩序；二是提高政府治理效率和水平；三是方便企業(yè)、方便群眾，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。信息平臺的統(tǒng)一和建設(shè)面臨著更加艱巨和復(fù)雜的任務(wù)。

1.相關(guān)上位法對登記結(jié)果提出了更精準(zhǔn)的要求

《條例》用了整章篇幅對不動產(chǎn)登記簿（登記結(jié)果的體現(xiàn)）做出了規(guī)定，要求不動產(chǎn)基本單元及編碼、主體自然狀況、主體權(quán)屬狀況及權(quán)利事項等必須準(zhǔn)確無誤。目前，重慶市正在擬定的《重慶市不動產(chǎn)登記條例》將進(jìn)一步細(xì)化以上要求。因此，新系統(tǒng)建設(shè)須從登記業(yè)務(wù)的“收、審、登、發(fā)”主要環(huán)節(jié)全面考慮，以登記業(yè)務(wù)的法律特征和合理流程再造為驅(qū)動、信息技術(shù)為手段來確保電子登記簿中的登記結(jié)果準(zhǔn)確無誤，進(jìn)而維護(hù)不動產(chǎn)登記簿的核心地位。

2.農(nóng)村不動產(chǎn)的納入對信息平臺的兼容性和高效性提出了更高要求

一是農(nóng)村區(qū)域廣闊，我市農(nóng)村區(qū)域占全市幅員總面積超90%，人口多，涉及登記的數(shù)據(jù)量將更大；二是原有基礎(chǔ)薄弱，數(shù)據(jù)格式不規(guī)范，數(shù)據(jù)銜接難度大；三是由于原多部門分別登記發(fā)證，已發(fā)權(quán)利證書存在權(quán)利重疊的現(xiàn)象，矛盾較多，情況復(fù)雜；四是農(nóng)村區(qū)域廣，交通不發(fā)達(dá)，權(quán)利人多跑路，辦事困難；五是基層工作力量薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理點少，通常一個片區(qū)國土所要轄2-4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3.相關(guān)部門及社會公眾對登記信息共享提出更精細(xì)、更便捷的新要求

隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的社會關(guān)注程度不斷增強(qiáng)，政府相關(guān)部門和社會公眾對登記信息共享利用的要求逐漸精細(xì)化、便捷化。以渝中區(qū)為例，2016年前三季度受理的登記案件數(shù)量為54563件，而受理的檔案查詢申請數(shù)量為88081件，不動產(chǎn)登記信息查詢的社會需求已經(jīng)超過了不動產(chǎn)登記辦件的需求；另一方面，對登記信息利用的精細(xì)化程度要求不斷提高，金融機(jī)構(gòu)在辦理抵押、注銷抵押時，稅務(wù)部門在辦理核稅、減免稅費(fèi)時，公檢法紀(jì)部門在辦理司法協(xié)執(zhí)、線索查詢時，均對登記信息查詢的精細(xì)化程度提出了更高的要求。

4.“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等概念對登記信息的安全提出更高的保密要求

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等概念深入人心，互聯(lián)網(wǎng)資源、信息通信技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)在信息利用、社會資源配置上的優(yōu)勢日益明顯。這些新興的信息化形態(tài)在解決登記各方信息不對稱上、提供便捷化服務(wù)上、收集辦事群眾行為反饋上、輔助管理上凸顯了巨大的便民作用，但同時對登記信息的保密工作卻提出了極高的要求。

二、當(dāng)前信息平臺建設(shè)取得的成效

我市自推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作以來，市國土房管局充分利用原有成果基礎(chǔ)，按照國土資源部相關(guān)要求和我市“先城市，后農(nóng)村”的工作思路，目前在原“地房籍信息系統(tǒng)”基礎(chǔ)上順利完成了初步升級改造，及時滿足了城鎮(zhèn)不動產(chǎn)登記的需要。

1.信息平臺的建設(shè)總體規(guī)劃構(gòu)建完成

于2015年10月完成制定的《重慶市不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），構(gòu)建了該行業(yè)平臺信息化建設(shè)的總體規(guī)劃。從背景、目的、內(nèi)容、計劃等多個方面規(guī)劃了我市不動產(chǎn)登記信息平臺的建設(shè)藍(lán)圖，后續(xù)的平臺建設(shè)工作將按照《總體方案》的設(shè)計有序推進(jìn)。

2.實現(xiàn)了城鎮(zhèn)區(qū)域國有土地上不動產(chǎn)登記信息平臺的統(tǒng)一

我市房地產(chǎn)交易管理、登記確權(quán)、權(quán)籍調(diào)查等信息系統(tǒng)，在歷史上存在各行政區(qū)域各自實施、標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏互通的情況。于2011年至2012年上線實施的“重慶市地房籍管理信息系統(tǒng)”，使相關(guān)各類信息系統(tǒng)在使用上完成了統(tǒng)一；2015年至2016年，在“地房籍系統(tǒng)”基礎(chǔ)上上線實施的“重慶市不動產(chǎn)登記系統(tǒng)”，實現(xiàn)了信息平臺的整合和集中。

3.滿足了城鎮(zhèn)區(qū)域國有土地上不動產(chǎn)登記的主要業(yè)務(wù)需求

以“不動產(chǎn)登記系統(tǒng)”為代表的現(xiàn)有信息平臺，實現(xiàn)了對城鎮(zhèn)區(qū)域國有土地上的不動產(chǎn)登記、房地產(chǎn)交易管理、權(quán)籍調(diào)查管理三個部分的信息化支撐，初步搭建了宅基地、農(nóng)林不動產(chǎn)登記的雛形，并在長壽、豐都開展試點。現(xiàn)有信息平臺基本滿足了城鎮(zhèn)區(qū)域國有土地上不動產(chǎn)登記的主要業(yè)務(wù)需求。

4.為統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供了手段

現(xiàn)有信息平臺依照《不動產(chǎn)登記暫行條例》和《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》的要求，實現(xiàn)了部分不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。一是統(tǒng)一了登記程序，實現(xiàn)了申請、受理、審核、登簿、發(fā)證的程序統(tǒng)一；二是統(tǒng)一了登記業(yè)務(wù)類別，設(shè)置完成了城鎮(zhèn)區(qū)域國有土地上不動產(chǎn)登記的10個登記大類和69個登記小類，借助信息化手段明確了登記的業(yè)務(wù)范圍；三是統(tǒng)一了登記簿，實現(xiàn)了國有土地及其定著物的電子登記簿。

三、新形勢下信息平臺優(yōu)化建設(shè)總體思路

為達(dá)到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的真正目的，信息平臺建設(shè)須以“便民、高效”為宗旨，不能出現(xiàn)因統(tǒng)一登記反而辦事困難，時間更長甚至給權(quán)利人帶來不必要的損失等情況。因此，在全市國土房管系統(tǒng)信息化建設(shè)總體規(guī)劃下，考慮到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記所面臨的新形勢和新要求，“不動產(chǎn)登記系統(tǒng)”應(yīng)按照“總體控制、業(yè)務(wù)獨(dú)立”的區(qū)分模式單獨(dú)進(jìn)行打造。由于此項工作參與人數(shù)多、設(shè)備投入大，故工作推進(jìn)中，應(yīng)以《總體方案》為指導(dǎo)，管理上認(rèn)真劃分信息化管理機(jī)構(gòu)、信息化建設(shè)機(jī)構(gòu)以及登記機(jī)構(gòu)等參與各方的職責(zé)邊界；技術(shù)上要根據(jù)登記業(yè)務(wù)的類型、流程及要求，突出以滿足登記業(yè)務(wù)需求為主導(dǎo)、信息技術(shù)為手段的思路進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計；應(yīng)用上要以登記信息的合法應(yīng)用需求為驅(qū)動不斷優(yōu)化和升級系統(tǒng)，同時，使用先進(jìn)技術(shù)手段做好登記信息的安全保密工作；保障上要充分考慮全市區(qū)域大、區(qū)縣基礎(chǔ)不一的實際特點，采取登記數(shù)據(jù)集中匯交管理下的分片區(qū)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理的模式。

四、信息平臺建設(shè)中參與各方的職能設(shè)置

要進(jìn)一步厘清平臺建設(shè)過程中各個環(huán)節(jié)的職能劃分，承擔(dān)平臺建設(shè)職能的具體單位要各取所長、分工合作?？紤]將平臺信息化建設(shè)職能劃分為三個層級，即信息化領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督職能，基礎(chǔ)平臺信息化建設(shè)職能，專業(yè)平臺信息化建設(shè)職能。

1.信息化領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管職能

承擔(dān)國土房管行業(yè)的信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，制定行業(yè)信息化總體規(guī)劃，制定信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展信息技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督與培訓(xùn)，提供信息化咨詢，指導(dǎo)信息安全工作等。體現(xiàn)為統(tǒng)一規(guī)劃，集中管理。

2.基礎(chǔ)平臺信息化建設(shè)職能

承擔(dān)國土房管行業(yè)基礎(chǔ)平臺信息化的建設(shè)職責(zé)，開展行業(yè)內(nèi)通用領(lǐng)域的信息化建設(shè)。如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)、云計算、大數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)匯集、對外公示一致性、數(shù)據(jù)涉密管理等。體現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，集中建設(shè)。

3.專業(yè)平臺信息化建設(shè)職能

是指國土房管行業(yè)內(nèi)，與具體職能業(yè)務(wù)相關(guān)的一系列信息平臺的建設(shè)職能。如不動產(chǎn)登記、土地利用、執(zhí)法監(jiān)察、公積金、公租房等。體現(xiàn)為統(tǒng)籌安排、分部建設(shè)。

不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作為具體的登記職能單位，需要在上級信息化建設(shè)部門的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，在基礎(chǔ)平臺信息化建設(shè)成果的支撐下，開展不動產(chǎn)登記信息平臺的建設(shè)工作。

具體到不動產(chǎn)登記信息平臺的建設(shè)，主要需要支撐不動產(chǎn)登記行業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)，如城鎮(zhèn)區(qū)域不動產(chǎn)登記、農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)登記、不動產(chǎn)登記信息查詢利用、房地產(chǎn)交易管理、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查等業(yè)務(wù)范圍。

五、健全登記業(yè)務(wù)為主導(dǎo)、信息技術(shù)為手段的建設(shè)機(jī)制

不動產(chǎn)登記具有法律專業(yè)性，登記工作涉及到眾多專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，登記信息利用的精確化要求也非常高。在建設(shè)信息平臺時，需要堅持登記業(yè)務(wù)為主導(dǎo)，充分發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，登記機(jī)構(gòu)同信息化建設(shè)機(jī)構(gòu)分工協(xié)作、加強(qiáng)交流，健全平臺的建設(shè)機(jī)制。

1.登記業(yè)務(wù)主導(dǎo)，開展平臺的業(yè)務(wù)分析、需求分析、系統(tǒng)設(shè)計

在建設(shè)信息平臺時，應(yīng)當(dāng)按照“先摸清業(yè)務(wù)規(guī)則，再開展需求分析，最后設(shè)計信息系統(tǒng)”的步驟來進(jìn)行。登記機(jī)構(gòu)作為業(yè)務(wù)的具體承擔(dān)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在這部分工作中發(fā)揮熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢。

首先，政策法規(guī)和辦件需要是信息平臺建設(shè)的業(yè)務(wù)依據(jù)，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)著力于這兩方面的研究工作，一方面開展政策法規(guī)研究，確保系統(tǒng)的合法合理，另一方面整理日常辦件過程中的業(yè)務(wù)需要，實現(xiàn)系統(tǒng)對登記辦件、信息利用、權(quán)籍調(diào)查、市場監(jiān)管、管理決策等業(yè)務(wù)的支持。

其次，在進(jìn)行業(yè)務(wù)分析的基礎(chǔ)上，開展系統(tǒng)建設(shè)的需求分析工作。主要包含三方面的工作：一是需求調(diào)研、收集工作，制定需求調(diào)研計劃，完成《軟件可行性研究報告》；二是需求評審工作，不動產(chǎn)信息平臺的相關(guān)使用單位、建設(shè)單位建立聯(lián)系機(jī)制，對需求分析報告進(jìn)行評審，降低因需求調(diào)研不到位、分析有誤、人員理解不一致等原因帶來的風(fēng)險，形成“軟件需求說明書”；三是需求管理工作，在系統(tǒng)試運(yùn)行時、局部調(diào)整時、革新?lián)Q代時，不斷收集因需求變化帶來的系統(tǒng)問題，并建立機(jī)制對這些變化的需求進(jìn)行管理，確保系統(tǒng)生命周期的延續(xù)。

最后，在建立起需求分析機(jī)制的前提下，開展平臺的設(shè)計工作。一是邏輯模型設(shè)計，分析設(shè)計信息平臺的關(guān)系數(shù)據(jù)模型（如受理要件、審批流程、登記簿），以及非關(guān)系數(shù)據(jù)模型（如一張圖）；二是功能設(shè)計，對信息平臺將要實現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行明確，劃分系統(tǒng)與子系統(tǒng)的功能邊界，接口方式，形成“系統(tǒng)功能說明書”；三是部署設(shè)計，充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)信息資源（網(wǎng)絡(luò)資源、虛擬主機(jī)資源、存儲資源、數(shù)據(jù)災(zāi)備資源等），劃分集中部署與分部部署的模塊，開展數(shù)據(jù)安全管理。

信息平臺的系統(tǒng)設(shè)計，既涉及業(yè)務(wù)，又涉及信息技術(shù)，登記機(jī)構(gòu)與信息化建設(shè)機(jī)構(gòu)需要在該環(huán)節(jié)上加強(qiáng)溝通，將業(yè)務(wù)優(yōu)勢與技術(shù)優(yōu)勢有效結(jié)合。

2.發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，運(yùn)用軟件工程的思想開展信息系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)營

盡管信息平臺的建設(shè)應(yīng)當(dāng)由業(yè)務(wù)進(jìn)行主導(dǎo)，但最終仍會落足在信息技術(shù)上。信息化建設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)在該環(huán)節(jié)中發(fā)揮知識優(yōu)勢，合理運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段，提高系統(tǒng)的科技含量。建設(shè)一套系統(tǒng)是實現(xiàn)統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息平臺的起點，而運(yùn)營好這套系統(tǒng)才是實現(xiàn)平臺價值的體現(xiàn)。

運(yùn)用軟件工程的思想，開展系統(tǒng)版本迭代，通過機(jī)制不斷完善系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)生命周期的延續(xù)。

六、堅持登記信息合法利用、確保信息安全的原則

不動產(chǎn)登記產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息既要服務(wù)于社會利用，又要保障信息安全，這兩者看似一對矛盾體，但能通過合理地建設(shè)信息平臺來兼顧。

一方面，要發(fā)揮登記機(jī)構(gòu)熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，仔細(xì)研究法律法規(guī)對于登記信息查詢的要求，認(rèn)真分析登記機(jī)構(gòu)查詢辦件的業(yè)務(wù)實際，合法合理地開展信息平臺的設(shè)計與優(yōu)化工作。

另一方面，要發(fā)揮信息化建設(shè)部門的技術(shù)優(yōu)勢，構(gòu)造包括物理安全、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、應(yīng)用安全、安全制度在內(nèi)的信息安全體系，同時提供“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)、大數(shù)據(jù)服務(wù)等快捷的信息利用手段。

可以考慮在建設(shè)信息系統(tǒng)時，引入“信息安全中間層”的概念，由中間層充當(dāng)外界數(shù)據(jù)利用與登記系統(tǒng)之間的橋梁，同時保證數(shù)據(jù)安全。

陳品祿/責(zé)任編輯