風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)與管理 —以太湖風(fēng)景名勝西山景區(qū)為例

■ 儲(chǔ)榮華 吳德法 成孝靜

位于太湖南部中心山水精華之地的西山景區(qū)，是太湖風(fēng)景名勝的突出代表。文章在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析研究西山景區(qū)的資源保護(hù)與管理，并為發(fā)展提供對(duì)策建議。

由于環(huán)太湖區(qū)域城市化進(jìn)程的不斷擴(kuò)展，太湖風(fēng)景名勝區(qū)中一些近郊型景區(qū)逐漸被城市吞噬成為城中型，而原來的一部分遠(yuǎn)郊型景區(qū)正在逐漸演變?yōu)榻夹汀Ｎ魃骄皡^(qū)地處距蘇州城區(qū)45公里開外的太湖水域，主要為島嶼組成，其遠(yuǎn)郊型景區(qū)的區(qū)位得以穩(wěn)定，受到來自城市的干擾相對(duì)較少，部分景區(qū)資源和古村落得以保存。但由于景區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)重合等客觀原因，其內(nèi)在城鎮(zhèn)化發(fā)展的與景區(qū)資源保護(hù)成為主要矛盾，由此也帶來不少問題。

一、西山景區(qū)保護(hù)與管理的現(xiàn)實(shí)問題

（一）頭銜眾多，條塊分割嚴(yán)重

西山除了是國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)外，還是蘇州太湖國家旅游度假區(qū)的一部分，也是江蘇省歷史文化名鎮(zhèn)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，另外還有國家森林公園、國家地質(zhì)公園和國家級(jí)休閑島等眾多“頭銜”。這一方面說明了西山景區(qū)資源的豐富和珍貴引起了各方面的重視和青睞，另一方面也出現(xiàn)了“一島多治”的局面，帶來了條塊分割、多頭管理的問題。

1992年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)建立蘇州太湖國家旅游度假區(qū)，太湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的光福和西山兩個(gè)景區(qū)都被劃入其中。但風(fēng)景名勝資源往往是珍貴卻又脆弱的，旅游度假區(qū)的開發(fā)模式容易導(dǎo)致景區(qū)建設(shè)城市化，從而使景區(qū)資源逐漸被侵蝕。1997年江蘇西山國家森林公園經(jīng)原國家林業(yè)局批準(zhǔn)為國家級(jí)森林公，2004年太湖西山國家地質(zhì)公園由原國土部批準(zhǔn)設(shè)立，另外作為歷史文化名鎮(zhèn)，西山鎮(zhèn)又由文物局對(duì)其中的部分文保單位進(jìn)行管理。農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、旅游度假區(qū)、森林公園以及風(fēng)景名勝區(qū)互不隸屬，對(duì)于資源保護(hù)和規(guī)劃建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)要求也互不相同，易造成管理上的矛盾和沖突。

旅游度假區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和西山景區(qū)的范圍關(guān)系示意圖

（二）規(guī)劃滯后，保護(hù)缺乏引導(dǎo)

隨著資源和環(huán)境危機(jī)的日漸突出，城市用地建設(shè)與風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的諸多矛盾日益加劇，老版規(guī)劃越來越不能適應(yīng)景區(qū)保護(hù)和建設(shè)的要求。雖然新版規(guī)劃2003年就已經(jīng)啟動(dòng)修編，但從修編開始到初稿完成花了7年時(shí)間，從報(bào)國務(wù)院審查到最終批復(fù)又用了6年時(shí)間，按照《國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》規(guī)定，“在新規(guī)劃批準(zhǔn)前，原規(guī)劃繼續(xù)有效”，所以從1986年6月至2016年7月期間長達(dá)30年時(shí)間內(nèi)，太湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)所有規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)原則上都只能以“86版”《太湖風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃》為依據(jù)。這也是西山景區(qū)在2010年之后的幾次“國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測督查”中出現(xiàn)較多問題的客觀原因之一。

（三）利益驅(qū)使，違法違規(guī)多發(fā)

由于風(fēng)景名勝區(qū)的“公地”屬性，在市場經(jīng)濟(jì)的大潮下，隨著風(fēng)景名勝區(qū)資源的衍生價(jià)值不斷提高，對(duì)各種利益群體的吸引力也不斷加大，同時(shí)在規(guī)劃缺位和執(zhí)法不力的負(fù)面加持下，較低的違法成本卻能換來較高的經(jīng)濟(jì)利益，所以風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)且屢禁不止。

從住房城鄉(xiāng)建設(shè)部“2014年度國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法檢查”和“2016年度國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測督查”的情況來看，2014年太湖風(fēng)景名勝區(qū)蘇州片區(qū)內(nèi)被住建部通報(bào)整改的兩個(gè)項(xiàng)目均發(fā)生在西山景區(qū)范圍內(nèi)。2016年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測中，共發(fā)現(xiàn)太湖風(fēng)景名勝區(qū)有103處變化圖斑，其中22個(gè)變化圖斑在西山景區(qū)，是單個(gè)景區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)疑似新增建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量最多的一個(gè)景區(qū)。

（四）投入不足，管理人才短缺

在太湖風(fēng)景名勝區(qū)成立初期，江蘇省政府每年下?lián)?0萬太湖風(fēng)景區(qū)景點(diǎn)補(bǔ)助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，利用這部分經(jīng)費(fèi)太湖風(fēng)景名勝區(qū)逐步搶救和修復(fù)了一批瀕臨湮沒的景點(diǎn)、景物和古建筑，至1999年，共計(jì)修復(fù)歷史傳統(tǒng)景點(diǎn)40個(gè)，為太湖風(fēng)景名勝事業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

從國家層面來看，截至2017年，國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量比1982年增加了5．5倍，保護(hù)管理任務(wù)以及所需的人財(cái)物更是成倍增加，但中央財(cái)政資金安排僅從最初的每年1000萬元增加至每年2300萬元，遠(yuǎn)不能滿足風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的需要和資源保護(hù)的需求。2013年后，中央財(cái)政更是取消了該項(xiàng)補(bǔ)助資金。政府資金投入不足，風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，成為景區(qū)資源保護(hù)不力的一個(gè)重要因素。江蘇省政府從2000年便停止了景點(diǎn)補(bǔ)助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，原本就不寬裕的保護(hù)投入再次被縮減，保護(hù)資金需求的增加與現(xiàn)實(shí)資金供給的差距越來越大，這是西山景區(qū)過度依賴門票經(jīng)濟(jì)的成因之一。

管理人員方面，西山景區(qū)早期成立了風(fēng)景管理所，是一個(gè)事業(yè)編制的單位，專門從事景區(qū)保護(hù)管理相關(guān)工作，其編制人員自1998年已不再更新，隨著景區(qū)內(nèi)大部分景點(diǎn)逐步交由蘇州金庭旅游集團(tuán)有限公司管理，風(fēng)景管理所的職能正在日漸弱化。風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的專業(yè)性較強(qiáng)，需要多專業(yè)的協(xié)同，而西山鎮(zhèn)由于人員編制職數(shù)限制，鎮(zhèn)政府內(nèi)負(fù)責(zé)景區(qū)管理的人員有限，且多為兼職。

（五）產(chǎn)權(quán)不清，古村保護(hù)乏力

西山景區(qū)的古村落資源非常豐富，范圍內(nèi)有154個(gè)自然村莊。村落內(nèi)的街巷和建筑因地就勢，建筑風(fēng)格古樸統(tǒng)一，使村落整體與自然環(huán)境充分協(xié)調(diào)，形成“山、水、宅”的融合格局，其中保留有眾多的明清古建筑，具有較高的風(fēng)景資源價(jià)值?！短L(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》將西山景區(qū)定位為一個(gè)“以湖島風(fēng)光和山鄉(xiāng)古村為特色的山水古鎮(zhèn)型景區(qū)”，可見古村資源在西山景區(qū)中的重要地位，然而這些古村落的保護(hù)情況卻不容樂觀。

首先，交通工具和生活方式的改變?cè)斐闪司坝^資源破壞。西山原屬太湖內(nèi)島，交通條件相對(duì)閉塞，這一方面窒礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面也使島內(nèi)傳統(tǒng)村落的風(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)文化景觀得以保留。但隨著環(huán)島公路建設(shè)和太湖大橋通車，內(nèi)島與外界的運(yùn)輸條件改善，旅游業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)興起，原住民的生產(chǎn)生活方式隨之發(fā)生改變。傳統(tǒng)文化景觀保護(hù)觀念卻相對(duì)落后，加之當(dāng)?shù)刂匾暢潭炔粔?，古村景觀資源和環(huán)境遭到了一定程度的破壞。

其次，建筑工藝和生活水平的提升導(dǎo)致了傳統(tǒng)建筑樣式衰敗。隨著現(xiàn)代建筑工藝的提升，西山住宅逐漸進(jìn)入瓦房改樓房階段，磚混結(jié)構(gòu)逐漸代替了原來的磚木結(jié)構(gòu)，院落布局也不再是原來的三合院布局，建筑尺度不一，建筑風(fēng)格多樣而不協(xié)調(diào)，傳統(tǒng)建筑形式走向衰敗，古村整體空間格局和界面都發(fā)生了改變。如何妥善處理歷史遺存與原住民生活和發(fā)展所需要的新功能，是古村落保護(hù)與更新面臨的一個(gè)重要問題。

最后，產(chǎn)權(quán)不清和政府財(cái)力的不足阻礙了傳統(tǒng)建筑修復(fù)。隨著村內(nèi)大量人口逐步遷往生活條件更好的中心鎮(zhèn)區(qū)務(wù)工或經(jīng)商，村中呈現(xiàn)“老、婦、幼”留守的“空心化”局面。住戶也多為租住雜居，房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜；很多老宅年久失修，甚至被用來擺放雜物，整體風(fēng)貌破敗不堪。加之地方政府財(cái)力有限，很難一次性投入大量資金用來修復(fù)古建筑。雖然蘇州出臺(tái)地方文件鼓勵(lì)個(gè)人和國內(nèi)組織購買、租用古建筑，但因村內(nèi)古宅大多屬于族群共有而非某一個(gè)人所有，產(chǎn)權(quán)關(guān)系異常復(fù)雜，在一定程度上阻礙了民間資本介入修復(fù)保護(hù)的路徑。

（六）體制不順，多頭管理混亂

30多年來，蘇州、無錫兩市的景區(qū)管理部門一直在發(fā)生變化，分區(qū)管理的職責(zé)和權(quán)限有待進(jìn)一步完善，目前的管理體制狀況較為復(fù)雜，各景區(qū)由屬地的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)具體管理，同時(shí)散布在各個(gè)景區(qū)的國家森林公園、國家旅游度假區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)等則分屬各自條線管理。

多機(jī)構(gòu)多部門之間缺乏橫向交流和協(xié)調(diào)，“各自為政”式的管理使景區(qū)管理銜接頭緒復(fù)雜，不利于形成“統(tǒng)一管理”的合力，缺乏有力的排他型管理機(jī)構(gòu)，也更容易導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。

（七）法律缺位，聯(lián)合聯(lián)動(dòng)匱乏

國務(wù)院于2006年頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，江蘇省也隨之于2007年頒布了《江蘇省太湖風(fēng)景名勝區(qū)條例》。但這些“條例”相較于全國人大頒布的法律，其權(quán)威性不足，風(fēng)景區(qū)管理缺乏根本性的法律依據(jù)。

就法律體系而言，風(fēng)景名勝法律法規(guī)內(nèi)容存在著許多不協(xié)調(diào)。首先，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》關(guān)于區(qū)域規(guī)劃編制的組織單位級(jí)別規(guī)定不同，易造成規(guī)劃目標(biāo)、內(nèi)容的不一致。其次，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的法律位階較低的現(xiàn)狀，導(dǎo)致風(fēng)景名勝管理部門對(duì)一些景區(qū)相鄰的區(qū)外不法行為無力強(qiáng)制執(zhí)法，只能申請(qǐng)住建部門組織相關(guān)單位和專家協(xié)調(diào)論證。另外，風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)對(duì)于相互交疊的區(qū)域，兩者的管理職權(quán)在各自的規(guī)章中沒有界定。這些問題的存在，使風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的相關(guān)地方政府往往會(huì)從地方利益出發(fā)，在規(guī)劃、建設(shè)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)鉆空子，西山景區(qū)也不例外。

執(zhí)法方面，執(zhí)法體制機(jī)制不健全，管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)雖在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》得以明確，但對(duì)于違法建設(shè)的執(zhí)法主體并不明確。太湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)辦公室也沒有專門的執(zhí)法隊(duì)伍，土地、規(guī)劃、林業(yè)、公安等行政執(zhí)法權(quán)限仍在地方政府相關(guān)職能部門，難以實(shí)行相對(duì)集中的聯(lián)合聯(lián)動(dòng)行政執(zhí)法。

（八）宣傳不夠，公眾參與甚微

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公益宣傳和公眾參與是西山景區(qū)的一個(gè)痛點(diǎn)，雖然西山景區(qū)已經(jīng)建有一個(gè)網(wǎng)站“蘇州太湖西山島旅游網(wǎng)”和相應(yīng)的微博、微信公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，但主要集中在對(duì)西山“吃、住、游、購、娛”幾個(gè)方面的宣傳，而關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)資源公益價(jià)值的科普和教育內(nèi)容微乎其微。

公眾參與方面也多流于形式，無論是規(guī)劃編制、資源保護(hù)還是監(jiān)管評(píng)估過程中都缺乏有效的機(jī)制保障和平臺(tái)搭建。景區(qū)管理多為“自上而下”的決策管理，鮮有“自下而上”的群眾反饋，僅在違法違章建設(shè)舉報(bào)和旅游服務(wù)投訴等方面留有公眾參與的途徑。

監(jiān)督機(jī)制和公眾參與體系建立不完善，容易導(dǎo)致管理與監(jiān)督上的空檔，一定程度上致使管理決策不力和實(shí)施效率降低。

二、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的發(fā)展建議

（一）理順體制機(jī)制，推行多規(guī)合一

推行“多規(guī)合一”是落實(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃的有效途徑之一，其并不是獨(dú)立的某種規(guī)劃，而是一種將幾種相關(guān)的規(guī)劃進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌方法，力求基于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)將“一張藍(lán)圖”畫到底，從而更好地管理各類區(qū)域并提高相應(yīng)管理水平。這一點(diǎn)在西山景區(qū)詳規(guī)編制的過程中已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)，隨著當(dāng)下體制機(jī)制改革以及自然資源管理體系的建立，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、高效的中國特色自然保護(hù)地體系，勢必為理順機(jī)制、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理鋪平道路。

（二）完善法律體系，加強(qiáng)綜合執(zhí)法

法律體系方面，應(yīng)在確保風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)專門立法基礎(chǔ)性法律地位的同時(shí)，高度重視配套法律法規(guī)以及規(guī)章的制定，通過其他相關(guān)法律對(duì)與風(fēng)景名勝區(qū)有關(guān)事宜做出詳細(xì)規(guī)定。完善各項(xiàng)規(guī)章制度，建立體系完整、層次清楚、權(quán)責(zé)清晰且便于操作的風(fēng)景名勝區(qū)立法體系，使相關(guān)管理機(jī)構(gòu)能夠有法可依、有章可循，從而達(dá)到更好的保護(hù)景區(qū)資源的目的。

（三）拓寬資金渠道，注重招才引智

西山景區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展要杜絕只注重眼前利益通過對(duì)土地和風(fēng)景資源的過渡開發(fā)謀取短效的經(jīng)濟(jì)效益，逐漸扭轉(zhuǎn)門票經(jīng)濟(jì)為主的單一增長模式，可通過風(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)與建設(shè)，讓良好的生態(tài)轉(zhuǎn)化為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境優(yōu)勢，帶動(dòng)全島的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在景區(qū)經(jīng)營方面，可嘗試允許相關(guān)企業(yè)通過特許經(jīng)營模式為景區(qū)的建設(shè)運(yùn)營提供公共服務(wù)。也可探索通過PPP（公私合營）模式讓企業(yè)與政府合作建設(shè)景區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施并參與后續(xù)的運(yùn)營維護(hù)。另外，景區(qū)資金短缺的情況下，也可考慮引入“BOT模式”，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)兼顧規(guī)范企業(yè)的開發(fā)行為。

轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念引入先進(jìn)經(jīng)營模式的同時(shí)，還應(yīng)注重景區(qū)管理人才的招納和培養(yǎng)，不僅要保證景區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員編制和人才質(zhì)量，還要多對(duì)景區(qū)景點(diǎn)的一線工作人員進(jìn)行培訓(xùn)教育。應(yīng)將風(fēng)景名勝區(qū)的資源價(jià)值理念貫徹到景區(qū)保護(hù)和發(fā)展的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

（四）鼓勵(lì)公眾參與，加強(qiáng)科教宣傳

景區(qū)管理機(jī)構(gòu)可通過當(dāng)前先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)手段搭建風(fēng)景名勝區(qū)的公眾參與平臺(tái)，讓大眾通過資訊查詢、違章舉報(bào)、規(guī)劃反饋和保護(hù)建議等方式參與到景區(qū)的建設(shè)、保護(hù)和管理中來，同時(shí)，政府也可通過這個(gè)平臺(tái)對(duì)大眾進(jìn)行信息公開、輿論疏導(dǎo)、資金政策支持等相應(yīng)途徑的正向引導(dǎo)。

科教宣傳是風(fēng)景名勝區(qū)資源價(jià)值公益性體現(xiàn)的一個(gè)重要方面，在保護(hù)好、建設(shè)好、利用好景區(qū)資源謀求長遠(yuǎn)發(fā)展的同時(shí)，可充分挖掘西山景區(qū)在山水風(fēng)景、吳越文化、果林農(nóng)漁、地質(zhì)遺跡以及森林資源等方面的科普教育價(jià)值，開展科考研究和科學(xué)教育活動(dòng)，將環(huán)境保護(hù)、資源永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展的理念深植到景區(qū)管理人員和廣大人民群眾的心中，為風(fēng)景名勝事業(yè)埋下智慧的種子。