海洋生態(tài)文明視野下遼寧海域生態(tài)補償機制研究
——基于大連海域的合作治理分析

蔡靜，沈杰人，吳金浩，仲琪璇

(1.大連海洋大學馬克思主義學院 大連 116023；2.大連海洋大學海洋土木與工程學院 大連 116023;3.大連海洋大學水產(chǎn)與生命學院 大連 116023)

海洋生態(tài)文明視野下遼寧海域生態(tài)補償機制研究
——基于大連海域的合作治理分析

蔡靜1，沈杰人2，吳金浩2，仲琪璇3

(1.大連海洋大學馬克思主義學院 大連 116023；2.大連海洋大學海洋土木與工程學院 大連 116023;3.大連海洋大學水產(chǎn)與生命學院 大連 116023)

從海洋大國變?yōu)楹Ｑ髲妵潜厝贿^程，加快建立海洋生態(tài)補償和生態(tài)損害賠償制度是必然選擇。因此，海洋生態(tài)補償機制建設是為了刺激的海洋生態(tài)服務的供應，改善海洋生態(tài)質量，促進海洋轉型必要的方式。結合大連海域個案研究得出對遼寧省的啟示，在此基礎上嘗試構建三維互動的海洋生態(tài)補償機制、補償框架、路徑與運行機制，并提出加速海洋生態(tài)補償立法進程；完善生態(tài)補償管理體制，建立恰當?shù)募罴s束與考核獎罰并舉的制度體系；增加海洋生態(tài)補償資金來源；加速海洋生態(tài)資源產(chǎn)權制度建設；增大相關補償標準量化方式與相應技術的研究；完善公眾參與制度等政策建議。

海洋環(huán)境；生態(tài)文明；補償機制；合作治理；生態(tài)補償

1 提出問題

我國是海洋大國，海洋問題涉及國家利益和海洋環(huán)境，并與人民的福利相連。黨的十八大提出“建立海洋強國”的重大部署，習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習時也正式強調，為了加速建設海洋生態(tài)補償和生態(tài)損害賠償制度，要把海洋生態(tài)文明建設納入海洋開發(fā)總布局之中。

1.1 國內生態(tài)補償發(fā)展歷程

從已有文獻來看，我國生態(tài)補償?shù)膶嵺`始于20世紀70年代的四川青城山，之后于1989年10月在四川樂山召開了有關森林生態(tài)補償?shù)难杏憰?，中國生態(tài)補償?shù)慕ㄔO從此步入了正軌。

我國海洋生態(tài)補償工作起步固然較其他國家來說較晚，可是對于海洋生態(tài)保護來說，地方當局的工作各有特色，取得了一定的成效。《渤海碧海行動計劃》于2001年開始執(zhí)行，大力監(jiān)督陸地水源排污，逐漸減輕海洋工程項目對生態(tài)環(huán)境方面造成的不良反應，保護了漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權益；2002年中國科學院生態(tài)研究中心提出要對不同生態(tài)系統(tǒng)之間的戰(zhàn)略協(xié)調關系進行更深層次的研究；《水法》在2003年中國環(huán)境資源法學研討會上被提出和修正；《近岸海域水污染防治“十二五”規(guī)劃》編制組2011年在4個海區(qū)分別就水域科研的顯著特征、重點內容、行動框架、完善考核等工作與技術內容方面編制大綱，最終形成了數(shù)據(jù)分析報告、共性問題意見、編制資料需求等重要技術類文件。

1.2 國內外研究現(xiàn)狀綜述

國外學者針對海洋生態(tài)補償類型、手段等問題提出自己的觀點，而國內學者在海洋生態(tài)補償方面的研究主要集中在3個方面：海洋生態(tài)價值、海洋生態(tài)系統(tǒng)服務及價值評估以及海洋生態(tài)補償機制。較為系統(tǒng)的論著是以中國21世紀議程管理中心編著的《生態(tài)補償：國際經(jīng)驗與中國實踐》[1]《生態(tài)補償原理與應用》[2]《生態(tài)補償?shù)膰H比較：模式與機制》[3]；中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組著的《中國生態(tài)補償機制與政策研究》[4]和以丁四寶的科研團隊對區(qū)域生態(tài)補償機制的系列成果。而涉及海洋生態(tài)補償方面的研究有：張繼偉基于環(huán)境風險視角，探討海洋自然保護區(qū)的生態(tài)補償問題；唐俐通過《南海海洋生態(tài)補償法律問題探析》[5]一文對南海地區(qū)生態(tài)補償進行了專門研究；李曉冰發(fā)表《關于建立我國金沙江地區(qū)生態(tài)補償機制的思考》[6]等。但總體來說，生態(tài)補償總論多，分論少；森林、礦山等資源性補償研究多，海域生態(tài)補償研究少，且主要集中在5個方面，即為什么補償(補償?shù)膬r值及功能)、誰來補償(補償主體)、補償誰(補償客體)、怎么補償(補償方式)、補償什么，而涉及遼寧海域的研究成果更不多見，要么散見于論著中，如閆偉編著的《區(qū)域生態(tài)補償體系研究》[7]第六章和第八章中，要么體現(xiàn)在個別論文中，如丘君等的《渤海區(qū)域生態(tài)補償機制的研究》[8]、于霖等的《建立渤海海洋生態(tài)保護補償制度研究》[9]等。這些研究無疑給遼寧海洋生態(tài)補償理論和實踐提供了借鑒和參考，但因生態(tài)補償是個復雜的系統(tǒng)，不僅涉及多層次的利益主體關系，而且在技術操作層面各行業(yè)、各領域也均有不同。

其實，海洋生態(tài)補償?shù)谋举|就是生態(tài)利益、經(jīng)濟利益和社會利益的重新分配機制，使這種分配機制順利實現(xiàn)，就要進行合作治理，因為合作是一種能夠創(chuàng)造奇跡和變化的神奇力量[10]?；诖?，我們試圖從社會學所指的合作治理(社會治理)出發(fā)，以大連周圍海域為研究對象,探討海洋生態(tài)補償機制的框架構建、路徑與運行體系,提出構建和完善遼寧海域生態(tài)補償機制的政策建議。

2 海洋生態(tài)補償機制的個案研討——以大連海域為例

大連擁有豐厚的海洋資源，2016年，大連市經(jīng)濟生產(chǎn)總值達到了2 728億元，同比增長6.8%，初步形成了港口運輸、海洋漁業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋化工等系統(tǒng)的海運業(yè)的雛形。然而，在發(fā)展海洋經(jīng)濟的同時，一些不合理的開發(fā)活動對海洋資源和生態(tài)環(huán)境也存在巨大的影響。

2.1 圍填海活動

近年來，大連的圍填海面積居遼寧之首，這對海洋生態(tài)環(huán)境造成很大的影響，主要表現(xiàn)在6個方面：①對海洋環(huán)境的污染加??；②損壞了濱海海灘濕地環(huán)境；③海域面積迅速減少，水文條件發(fā)生變化；④海島資源被嚴重破壞；⑤海岸自然景觀的破壞；⑥影響了其他海洋產(chǎn)業(yè)。盡管大連市加強了對海洋主體功能區(qū)的研究，科學編制和規(guī)劃海洋功能以及圍填海，對區(qū)域建設用海加大管理力度，嚴格項目海域使用論證、創(chuàng)立圍填海項目跟蹤監(jiān)測和后期評估規(guī)制，同時出臺相應海域補償辦法，但仍存在較多問題。

2.2 大連海區(qū)及新港溢油事故

油污問題日漸成為大連海域環(huán)境污染的主要問題。因此，最大限度地保護海域環(huán)境，減少船舶污染事故的發(fā)生、降低污染所造成的損失，是做好污染防治工作最積極有效的方法。同時，還需要做好事故調查、污染取樣、行政處置等相關工作，從而及時有效地補償污染造成的損失。

本研究僅以大連新港溢油事件為例，來探討國家、地方政府、養(yǎng)殖戶、民眾以及開發(fā)投資主體存在的經(jīng)濟利益關系。其中，國家對海洋生態(tài)資源及海洋生態(tài)系統(tǒng)服務持有所有權及價值主張權，由于新港原油泄漏事件損傷了海洋生態(tài)資源的價值，理應從生態(tài)破壞中得到補償；海洋經(jīng)濟既作為臨海城市重要的經(jīng)濟“頂梁柱”，又是地方政府不可或缺的財政根基，新港原油泄露事件也破壞了景觀資源，使周邊旅游業(yè)等受到重大影響，影響到地方的財務收入，所以生態(tài)補償對象也應將地方政府納入其范圍之內；原油泄露事件導致新港海產(chǎn)品降低產(chǎn)量達到九成，沿岸養(yǎng)殖業(yè)戶也損失了大量的魚、蝦等海洋產(chǎn)品，因此原油泄露事件也應對新港靠近海岸線的養(yǎng)殖戶補償，不論是對本年養(yǎng)殖業(yè)還是此后養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)量低落，都應給予大量補償；海產(chǎn)品極有可能會因原油泄露事件的污染對民眾的身體狀態(tài)產(chǎn)生重大危害，所以全體民眾也應得到原油泄露事件的補償。同時，海洋生態(tài)污染導致了海洋生態(tài)的損害以及生態(tài)服務功能的破壞，所以補償機制還應當補償生態(tài)受損者。關于生態(tài)修復，包括物理修復技術和生物修復技術相結合的生態(tài)工程技術，如海岸人工濕地技術，紅樹林、海草床等典型的海岸帶生境修復。生態(tài)補償機制理應包含這些生態(tài)修復技術費用。

以上所有技術和管理系統(tǒng)所帶來的經(jīng)濟費用也必須得到補償，其中包括科研方面的投入，對于高素質科研人員的培養(yǎng)費用，以及一些管理人員和工作人員的管理培訓的費用。

3 海洋生態(tài)補償框架的構建、實現(xiàn)途徑和運行機制

3.1海洋生態(tài)補償機制基本框架與實現(xiàn)途徑

憑借海洋生態(tài)補償?shù)南嚓P理論依據(jù)，不難看出海洋生態(tài)補償機制設計集中包含下列幾個方面：①利益相關方。也就是補償所涉及的相關部門、組織以及個人工作。②補償標準。經(jīng)過合理地評價估計生態(tài)建設的損失和效益，采納對應的量化方式，制定科學的生態(tài)補償標準。③補償方式與途徑，研究要素之間的互相作用的過程、方法和規(guī)律。④補償保障機制。其主要作用在于解決“怎么保證補償”的問題。⑤補償?shù)男Чu估機制。主要關鍵在于實時了解生態(tài)補償機制的全體運行效果，并為補償機制的進一步完善提出實踐方面的經(jīng)驗性參考。

3.2 海域生態(tài)補償機制委員會運行機制建立

成立海域生態(tài)補償機制委員會，并下設4個常規(guī)辦公室，即補償財政辦公室、監(jiān)督評估辦公室、科研機構院校辦公室以及民眾輿論辦公室。4個辦公室分工明確、相輔相成，既有配合，又有監(jiān)督。職責任務如下。

(1)補償財政辦公室(主體)。主要分管財政分配機制，具體機制為：①資金籌集機制，拓展海洋生態(tài)補償資金的主要途徑。充分施展海洋生態(tài)環(huán)境稅費的作用，完善向企業(yè)和利用海洋資源的人員征收海洋生態(tài)環(huán)境稅費。建立海洋生態(tài)補償保證金制度，即為利用多少海洋資源和繳納的保證金成正比。②資金預算機制，(政府手段)完善補償方式及轉移支付以平衡預算。規(guī)范海洋生態(tài)專項轉移支付資金的使用，鑒于政府是公共財政支付的主體，支付手段主要有直接投資、政府購買、轉移支付等，用來購買海洋生態(tài)產(chǎn)品和服務，補貼海洋生態(tài)系統(tǒng)損失等。補償方式多樣化，生態(tài)補償方式呈現(xiàn)多重化，包括實物補償、貨幣補償，技術培訓等，依照市場原則，補償生態(tài)補償受損者的利益，補償標準參照市場價值實行，體現(xiàn)公正和效率。③資金分配機制，合理選擇補償項目。通過稅費優(yōu)惠政策進行補償；通過市場手段完善生態(tài)補償項目。

(2)監(jiān)督評估辦公室。主要分管監(jiān)督進程和項目評估工作。①前期監(jiān)督和評估，主要為評估補償提供依據(jù)，明確補償主體、補償對象、補償方式和補償手段。②中期監(jiān)督和評估，確定補償標準。以第二步為基礎，通過多目標決策優(yōu)化技術或者利益相關者的博弈來確定生態(tài)補償?shù)臉藴?，進行補償。③監(jiān)督和評估補償過程中的公平公開公正，確保補償落到實處，并評估補償帶來的后續(xù)效果。

(3)科研機構院校辦公室。主要提供科技研發(fā)與管理工作。①聯(lián)系科研機構和辦公室，加大生態(tài)修復方面的研究和高素質人才的長效培養(yǎng)。②研究分析更長效，更與時俱進的生態(tài)補償方案。③積極維護和保護知識產(chǎn)權。

(4)公眾輿論辦公室。主要負責收集公眾輿論意見、建議及發(fā)布補償進程。①收集媒體、公眾對于海洋生態(tài)補償?shù)囊庖姾徒ㄗh，以及一些貪污和不公正不透明的方面。反饋給其他3個辦公室。②實時、及時發(fā)布賠償進程及款項籌集和分配去向。③積極維護和保護知識產(chǎn)權。

4 構建和完善海域生態(tài)補償機制的政策建議

(1)加速海洋生態(tài)補償立法進程，保證海洋生態(tài)補償順利開展。加快完善生態(tài)補償法律和政策,國家層面制定建立生態(tài)補償機制的總原則，地方層面根據(jù)實際情況制定適合本地發(fā)展的法律法規(guī)，細化不同地域、不同補償類型的補償主體、內容、標準，明晰各部門、各主體的責、權、利，做到有法可依、分工明確。同時，鼓勵加快成功經(jīng)驗總結的步伐，加大以點帶面的試點力度，更好地創(chuàng)造建立生態(tài)補償?shù)恼咂脚_。

(2)全面建設政府規(guī)劃體制，強化組織，增強管理。逐漸完善生態(tài)補償管理體制，成立相應機制或專門機構來統(tǒng)一協(xié)調管理。建立恰當?shù)募罴s束與考核獎罰并舉的制度體系，實行生態(tài)補償績效評價考核和責任追究制度，勇于接受社會監(jiān)督。

(3)完善融資體制，拓寬融資渠道，增加海洋生態(tài)補償資金來源。充分發(fā)揮政府、市場和社會的合力作用，拓展補償來源多元化，如建立專項基金、發(fā)行彩票、BOT融資、引進國外資產(chǎn)；增加環(huán)保投入，開拓資金渠道，完善投資保障機制。

(4)加速海洋生態(tài)資源產(chǎn)權制度建設步伐，推進生態(tài)補償市場化進程。首先，對海洋資源的歸屬、侵權行為、侵權程度等做出界定，其次，強化社會經(jīng)濟主體的環(huán)境資源產(chǎn)權意識，并且要建立海洋環(huán)境資源代價共擔機制。

(5)加強科研投入，增大相關補償標準量化方式與相應技術的研究。一是在實踐的基礎上，增強研究力度，推進科技創(chuàng)新，提高海洋生態(tài)環(huán)境保護水平；二是政府加強教育培訓力度，提供相應的技術支撐與指導。

(6)調動公眾參與，發(fā)揮群體力量。增加宣傳的強度，提升公民生態(tài)環(huán)保與參與意識，逐漸建立健全相應生態(tài)補償評價體系，增強補償決策力度，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督力量，完善公眾參與制度，扶持綠色社團和環(huán)保組織。

[1] 中國21世紀議程管理中心.可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.生態(tài)補償：國際經(jīng)驗與中國實踐[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.

[2] 中國21世紀議程管理中心.生態(tài)補償原理與應用[M].北京：社會科學文獻出版社,2009.

[3] 中國21世紀議程管理中心.生態(tài)補償?shù)膰H比較：模式與機制[M].北京：社會科學文獻出版社,2012.

[4] 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組.中國生態(tài)補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007.

[5] 唐俐.南海海洋生態(tài)補償法律問題探析[J].法學雜志,2010(1).

[6] 李曉冰.關于建立我國金沙江地區(qū)生態(tài)補償機制的思考[J].云南財經(jīng)大學學報,2009(2).

[7] 閆偉.區(qū)域生態(tài)補償體系研究[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2008.

[8] 丘君.渤海區(qū)域生態(tài)補償機制的研究[J].中國人口·資源與環(huán)境,2008(2).

[9] 孫非亞，于霖.建立渤海海洋生態(tài)保護補償制度研究[J].遼寧法治研究,2009(1).

[10] ?？怂梗桌?后現(xiàn)代公共行政-話語指向[M].楚艷紅，曹沁穎，吳巧林，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

OceanEcologicalCompensationMechanisminLiaoningAreafromtheAngleofEcologicalCivilizationBasedonAnalysisofDalian’sCooperativeGovernance

CAI Jing1，SHEN Jieren2,WU Jinhao2,ZHONG Qixuan3

(1.School of Marxism,Dalian Ocean University,Dalian 116023,China；2.College of Ocean and Civil Engineering,Dalian Ocean University,Dalian 116023,China；3.College of Fisheries and Life Science,Dalian Ocean University,Dalian 116023,China)

s： How to speed up the establishment of marine ecological compensation and the ecological compensation system is inevitable choice from ocean country to marine power.Therefore,construction of marine ecological compensation mechanism is the effective means which incentives marine ecosystem services supply,improves the quality of marine ecology,promotes the ocean to the green transformation.Combined with Dalian maritime case study in Liaoning Province,three-dimensional interactive marine ecological compensation mechanism,the compensation framework,path and operation mechanism were built up.Suggestions on accelerating the legislation process;perfecting the management system;establishing proper system for both incentive constraint and reward-punishment;increasing the source of Ocean Ecological Compensation funds;accelerating the establishment for Marine Ecological Resources Property Right System;strengthening the research on compensation standard quantization methods and corresponding technologies;perfecting the policies and advices of public participation system of Ocean Ecological Compensation were also proposed.

Marine environment,Ecological civilization,Compensation mechanism,Cooperative governance，Ecological compensation

2017-03-13；

2017-07-12

國家社科基金項目：區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅政策創(chuàng)新與機制研究(14BJY003)；遼寧省社科基金項目:遼寧海域生態(tài)補償機制研究(L13djy057).

蔡靜，副教授，博士，研究方向為海洋社會學、海洋生態(tài)等

X55；P74

A

1005-9857(2017)09-0035-04