綠色發(fā)展理念下區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的幾點(diǎn)思考

林麗華，王平，黃華梅

(國(guó)家海洋局南海規(guī)劃與環(huán)境研究院 廣州 510000)

綠色發(fā)展理念下區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的幾點(diǎn)思考

林麗華，王平，黃華梅

(國(guó)家海洋局南海規(guī)劃與環(huán)境研究院 廣州 510000)

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度是我國(guó)海域管理一項(xiàng)重要的創(chuàng)新制度，該制度實(shí)施對(duì)促進(jìn)沿海地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，將生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的戰(zhàn)略高度。在海洋領(lǐng)域落實(shí)綠色發(fā)展理念，是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的必然要求。文章認(rèn)為，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施過程中主要存在海域資源利用率低，部分用海存在盲目性；總體布局和平面設(shè)計(jì)不科學(xué)；功能定位不合理，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明等3個(gè)問題。為全面落實(shí)綠色發(fā)展理念，文章建議從建立用海面積控制指標(biāo)、完善區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制技術(shù)體系、加強(qiáng)自然岸線保護(hù)、優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)布局、強(qiáng)化規(guī)劃論證和審批工作、建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管制度等6個(gè)方面做好區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作。

綠色發(fā)展； 生態(tài)文明建設(shè)； 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃；海洋產(chǎn)業(yè)

1 引言

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度是我國(guó)海域管理的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新制度，該制度實(shí)施以來在規(guī)范區(qū)域建設(shè)用海行為、服務(wù)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，受到沿海地方政府的高度重視，已成為當(dāng)前海域工作的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，生態(tài)文明建設(shè)提高到了前所未有的戰(zhàn)略高度。綠色發(fā)展理念倡導(dǎo)生態(tài)價(jià)值觀，倡導(dǎo)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，這與黨的十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局是一脈相承的。在海洋領(lǐng)域落實(shí)綠色發(fā)展理念，是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的必然要求。面對(duì)新形勢(shì)，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作中如何貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，優(yōu)化海域空間布局，提高海域資源利用效率，推動(dòng)海洋產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展、綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，是當(dāng)前我們應(yīng)該重點(diǎn)思考的問題。

2 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃基本情況

2.1 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施基本情況

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地緊缺的矛盾日益突出，為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，沿海各地陸續(xù)通過實(shí)施大規(guī)模的圍填海造地工程來緩解工業(yè)及城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需緊張的矛盾。在傳統(tǒng)的項(xiàng)目用海審批制度下，部分沿海區(qū)域內(nèi)的一些用海項(xiàng)目各自為政，缺乏合理有效的統(tǒng)籌與規(guī)劃，導(dǎo)致海域資源利用效率低下，海洋產(chǎn)業(yè)布局分散。為積極引導(dǎo)海洋產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模化發(fā)展，提高海域資源利用效率，2006年以來國(guó)家海洋局先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)業(yè)圍墾用海管理的若干意見》等文件，對(duì)面積不少于50 hm2、同一區(qū)域內(nèi)集中布置多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行連片開發(fā)的用海情況，建立區(qū)域用海規(guī)劃制度。區(qū)域用海規(guī)劃由地方人民政府組織編制，必須符合海洋功能區(qū)劃，并與城市、土地利用等規(guī)劃相銜接。截至2014年，國(guó)家批準(zhǔn)了區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃79個(gè)，其中填海面積1 115 km2，為沿海地區(qū)落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、實(shí)施經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、調(diào)整城市和產(chǎn)業(yè)布局提供了寶貴空間，有力地支撐了沿海地區(qū)一大批石化基地、鋼鐵基地、船舶基地、港口基地、濱海新城的建設(shè)。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度的實(shí)施，促進(jìn)了海域資源的集約節(jié)約利用，極大地促進(jìn)了沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.2 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃發(fā)揮的積極作用

(1)拓展發(fā)展空間，緩解用地矛盾。長(zhǎng)期以來，適宜建設(shè)的國(guó)土空間資源稀缺是我國(guó)的基本國(guó)情。我國(guó)適宜于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)建設(shè)的陸地空間僅占全國(guó)陸地國(guó)土總面積的3%，尤其是只占14%國(guó)土面積的沿海地區(qū)，卻承擔(dān)著全國(guó)40%以上的人口及28%的耕地保護(hù)任務(wù)，發(fā)展空間更加局限[1]。在嚴(yán)格保護(hù)耕地的大背景下，填海造地為沿海地區(qū)新增建設(shè)用地提供了極大的補(bǔ)充。區(qū)域建設(shè)用海政策的出臺(tái)，就是引導(dǎo)地方政府優(yōu)選集中連片開發(fā)海域，進(jìn)行整體規(guī)劃、合理布局和有序開發(fā)，為沿海地區(qū)的臨海工業(yè)、港口建設(shè)、旅游開發(fā)、濱海新城和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)展提供了條件，彌補(bǔ)建設(shè)用地空間不足，緩解耕地保護(hù)壓力，為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展供了寶貴空間。

(2)促進(jìn)沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拉動(dòng)區(qū)域人口就業(yè)。土地是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要生產(chǎn)要素，我國(guó)土地資源稀缺度整體上具有明顯的空間差異性，東部沿海地區(qū)土地資源稀缺程度較高，適宜建設(shè)土地資源的稀缺，成為束縛沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響因素之一。區(qū)域建設(shè)用海政策通過實(shí)施大規(guī)模的濱海灘涂開發(fā)和填海造地工程建設(shè)，形成撬動(dòng)整個(gè)土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的“支點(diǎn)”，促進(jìn)土地升值。另一方面，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動(dòng)了就業(yè)，特別是濱海新城和重大用海工程的建設(shè)，可以直接或間接地對(duì)地方就業(yè)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，天津?yàn)I海新區(qū)通過實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，新區(qū)面積已達(dá)到2 270 km2，已建設(shè)成為北方國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心、宜居生態(tài)型新城區(qū)，2013年生產(chǎn)總值達(dá)8 020.4億元，同比增長(zhǎng)17.5%，新增就業(yè)12萬人[2]。區(qū)域建設(shè)用海在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)的同時(shí)，也對(duì)帶動(dòng)沿海地區(qū)就業(yè)增長(zhǎng)起到巨大的促進(jìn)作用。

(3)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)集聚。近年來國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略或產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃，對(duì)石化、鋼鐵、能源、裝備制造等產(chǎn)業(yè)臨海布局提出了明確要求。在沿海土地資源日益緊張，尤其是集中大規(guī)模建設(shè)用地非常短缺的情況下，區(qū)域建設(shè)用海可以發(fā)揮用海規(guī)模大、建設(shè)成本低、實(shí)施周期長(zhǎng)等優(yōu)勢(shì)，為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)工程的合理布局和順利實(shí)施提供強(qiáng)有力的支撐。通過實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，進(jìn)行集中連片開發(fā)，將相關(guān)產(chǎn)業(yè)集中布置，有利于延伸產(chǎn)業(yè)鏈，減少運(yùn)輸成本，形成布局合理、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和集群優(yōu)勢(shì)明顯的沿海產(chǎn)業(yè)區(qū)格局，成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、優(yōu)化城市空間布局、促進(jìn)沿海產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的有效保障。

2.3 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃作為一種新的海域管理制度實(shí)施以來，對(duì)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展起到了積極的作用，但在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

(1)海域資源利用率低，部分用海存在盲目性。由于土地價(jià)格飛漲，而圍填海成本相對(duì)較低，促使部分地方政府以獲取最大的土地儲(chǔ)備為目的，不考慮當(dāng)?shù)睾Ｑ螽a(chǎn)業(yè)發(fā)展與圍填海的實(shí)際需求，盲目組織實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，盲目追求大面積、低成本的填海方式；圍填海工程完成后，不能有效地實(shí)施招商引資，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。

(2)總體布局和平面設(shè)計(jì)不科學(xué)。由于圍填海成本、施工難度和經(jīng)濟(jì)效益等眾多利益的原因，大多用海規(guī)劃都以淺灘、海灣為依托進(jìn)行圍填海作業(yè)，并采取從海岸平推式施工，從而造成自然岸線破壞嚴(yán)重，填海岸線平直[3]；部分用海規(guī)劃布局和平面設(shè)計(jì)單一，不能全面而科學(xué)地反映規(guī)劃的整體性、綜合性和協(xié)調(diào)性，同時(shí)方案設(shè)計(jì)時(shí)沒有充分考慮水系、綠地、濕地等生態(tài)建設(shè)內(nèi)容，使得建設(shè)規(guī)劃用海行為對(duì)海洋生態(tài)和環(huán)境造成了嚴(yán)重的、不可逆的影響。

(3)功能定位不合理，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明。部分區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃在定位時(shí)沒有充分考慮當(dāng)?shù)氐囊胤A賦，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確，產(chǎn)業(yè)鏈體系較為薄弱，企業(yè)間關(guān)聯(lián)度不高，難以形成特色鮮明、集聚度高的產(chǎn)業(yè)區(qū)域，甚至有些用海規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃或區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位不銜接。例如，環(huán)渤海灣的幾個(gè)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，大都定位在工程裝備制造業(yè)、能源化工產(chǎn)業(yè)、船舶修造業(yè)和物流業(yè)等產(chǎn)業(yè)。由于我國(guó)北方已經(jīng)集中了相當(dāng)規(guī)模的重型裝備制造業(yè)，作為一個(gè)新建設(shè)的工業(yè)項(xiàng)目集中區(qū)，理應(yīng)與周邊優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，錯(cuò)位發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)特色，防止產(chǎn)業(yè)雷同，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)[4]。

3 綠色發(fā)展理念下的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作面臨的新形勢(shì)

3.1 綠色發(fā)展理念內(nèi)涵

黨的十八大把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、現(xiàn)代化和綠色化。

綠色發(fā)展理念是在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載能力的制約下，通過保護(hù)自然環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)科學(xué)發(fā)展的新型發(fā)展模式和生態(tài)發(fā)展理念，致力于提高人類福利和社會(huì)公平。具體來講就是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的完整和健康為前提，以堅(jiān)持以人為本為核心，以實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會(huì)、人與自然和諧為主要內(nèi)容的發(fā)展，是以不破壞環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展方式，是生態(tài)文明的重要特征。

海洋是人類生存和發(fā)展的重要空間。綠色發(fā)展是海洋生態(tài)文明的重中之重，也是推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展的主要方向和目標(biāo)。從這個(gè)意義上講，在海洋領(lǐng)域落實(shí)綠色發(fā)展理念，是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的必然要求。

3.2 區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作面臨的新形勢(shì)

堅(jiān)持綠色發(fā)展，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。在綠色發(fā)展理念的指引下，為落實(shí)好海洋生態(tài)文明建設(shè)要求，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，提高資源利用效率，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作將面臨新的形勢(shì)要求。

(1)全面貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，是區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的工作原則和基本要求。海洋生態(tài)文明建設(shè)是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)全局的重要組成部分，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作必須全面貫徹綠色發(fā)展理念，圍繞海洋生態(tài)文明建設(shè)要求開展，這是用海規(guī)劃工作開展的原則和基本要求，這樣才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(2)有效實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度，是當(dāng)前保持海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段。當(dāng)前我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展迅速，實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃有利于節(jié)約開發(fā)建設(shè)成本，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)整體布局和集聚發(fā)展，為國(guó)家沿海發(fā)展戰(zhàn)略提供了保障空間，促進(jìn)沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。為了加快推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐，在做好海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提下，有必要科學(xué)有效地推進(jìn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作，促進(jìn)和保障海洋經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

(3)保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境，是區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的底線。“寧要綠水青山，不要金山銀山”。綠色發(fā)展的前提是生態(tài)環(huán)境不受破壞，人-海和諧發(fā)展。開展區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作，必須將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為底線，在開發(fā)海域資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，必須抓好海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

(4)提高資源利用效率、提升海洋生態(tài)功能，是區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的重點(diǎn)。在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作中落實(shí)綠色發(fā)展理念，重點(diǎn)就體現(xiàn)在集中開發(fā)海洋資源的過程中，尊重海洋的自然規(guī)律，以海洋環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，不斷提升海洋資源集約節(jié)約和綜合利用效率，改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展，形成人海和諧的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

4 做好區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的對(duì)策及建議

2015年1月國(guó)家海洋局局長(zhǎng)王宏在全國(guó)海洋工作會(huì)議上提出，“十三五”期間，要牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)富海、依法治海、生態(tài)管海、維權(quán)護(hù)海和能力強(qiáng)海五大體系，奮力開創(chuàng)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)新局面。生態(tài)管海就是在綠色發(fā)展理念的指引下，構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)代化海洋綜合管理體系。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃作為海域綜合管理體系建設(shè)的重要組成部分，在制度建設(shè)和管理實(shí)施過程中要深入貫徹生態(tài)用海、集約節(jié)約用海的海洋管理新要求、新思路，不斷推進(jìn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化。

4.1建立用海面積控制指標(biāo)，實(shí)行區(qū)域建設(shè)用?？偭靠刂浦贫龋岣吆Ｓ蛸Y源利用效率

針對(duì)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃數(shù)量多且用海規(guī)模大的問題，2016年1月，國(guó)家海洋局出臺(tái)了《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃管理辦法(試行)》，明確了單個(gè)用海規(guī)劃期限為5年，規(guī)劃用海面積原則上不超過10 km2，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃內(nèi)的填海項(xiàng)目，應(yīng)納入圍填海計(jì)劃管理。在規(guī)劃審查時(shí)，應(yīng)加大對(duì)用海規(guī)劃的擬建項(xiàng)目清單、圍填海規(guī)模、圍填海計(jì)劃指標(biāo)安排、建設(shè)時(shí)序等進(jìn)行嚴(yán)格審查；在規(guī)劃批準(zhǔn)后，地方海洋管理部門應(yīng)提前預(yù)留用海規(guī)劃區(qū)域的圍填海指標(biāo)，加快規(guī)劃實(shí)施區(qū)域內(nèi)單個(gè)用海項(xiàng)目確權(quán)進(jìn)度，確保規(guī)劃實(shí)施合法性、連續(xù)性，提高海域資源利用效率，避免土地閑置和資源浪費(fèi)[5]。

科學(xué)建立和實(shí)行區(qū)域建設(shè)用海面積控制指標(biāo)，可解決用海規(guī)模偏大、海域資源利用效率較低的問題。如通過制定海域利用效率、岸線利用效率、綠化率和道路占地比率等指標(biāo)來衡量、控制規(guī)劃用海的節(jié)約集約程度；通過圍填海強(qiáng)度、親水岸線長(zhǎng)度、公共岸線比例等指標(biāo)來優(yōu)化平面設(shè)計(jì)，保護(hù)自然岸線，延長(zhǎng)人工岸線；通過項(xiàng)目投資、產(chǎn)出強(qiáng)度等指標(biāo)來控制產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的準(zhǔn)入以及土地的節(jié)約集約利用程度；從而到達(dá)減少海域和海岸線資源消耗，提高資源利用效率和效益，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局的目標(biāo)。

4.2完善區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制技術(shù)體系，突出海洋生態(tài)建設(shè)內(nèi)容

《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制規(guī)范(HY/T 148—2013)》于2013年頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)范區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制工作起到了積極意義。但隨著海域管理工作的不斷深入，規(guī)范在落實(shí)“海洋強(qiáng)國(guó)”和“海洋生態(tài)文明建設(shè)”的目標(biāo)等方面存在不足。2016年8月，根據(jù)《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃管理辦法(試行)》的要求，國(guó)家海洋局出臺(tái)了《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范(試行)》，該規(guī)范全面貫徹“海洋生態(tài)文明”建設(shè)理念，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃選址、平面設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)要求、生態(tài)布局等規(guī)劃內(nèi)容及技術(shù)要求，明確生態(tài)規(guī)劃建設(shè)方案，要求科學(xué)合理的布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。規(guī)劃編制技術(shù)體系還需要建立規(guī)劃用海方案比選指標(biāo)和比選方法，為進(jìn)一步優(yōu)化用海平面布置和推進(jìn)地方海洋生態(tài)文明建設(shè)提供技術(shù)支撐[6]。

4.3加強(qiáng)自然岸線保護(hù)，建立海洋生態(tài)保護(hù)與整治修復(fù)機(jī)制

國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》提出：“完成整治和修復(fù)海岸線長(zhǎng)度不少于2 000公里”，“嚴(yán)格控制占用海岸線的開發(fā)利用活動(dòng)，至2020年，大陸自然岸線保有率不低于35%”。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃應(yīng)該嚴(yán)格保護(hù)自然岸線，特別是加強(qiáng)重點(diǎn)海灣、自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)及緩沖區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)及預(yù)留區(qū)、重點(diǎn)河口區(qū)域、重要濱海濕地區(qū)域、重要砂質(zhì)岸線及沙源保護(hù)海域、特殊保護(hù)海島及重要漁業(yè)海域等重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域的岸線管理。規(guī)劃實(shí)施應(yīng)與海洋生態(tài)保護(hù)及整治修復(fù)工程相結(jié)合，堅(jiān)持“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)”的原則，用海規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分考慮海洋生態(tài)保護(hù)和海岸整治修復(fù)措施，并在規(guī)劃實(shí)施時(shí)加以落實(shí)、恢復(fù)和提升海域生態(tài)功能，確保岸線的自然化、生態(tài)化、綠植化。

4.4堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)海洋產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制過程中應(yīng)統(tǒng)籌陸域發(fā)展，協(xié)調(diào)陸域總體規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，按照以陸促海、以海帶陸、陸海統(tǒng)籌、人-海和諧的原則，從資源利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化用海規(guī)劃總體布局，推動(dòng)海洋產(chǎn)業(yè)和沿海陸域海洋依賴性產(chǎn)業(yè)空間集聚，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間、海陸之間的產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)發(fā)展；嚴(yán)格把關(guān)并提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，重點(diǎn)支持鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用海，嚴(yán)格限制非涉海產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，禁止高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入；通過引導(dǎo)海洋產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集中、布局合理、特色鮮明、綠色環(huán)保的海洋產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)海域資源的集約利用和優(yōu)化配置，推動(dòng)沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[5]。

4.5強(qiáng)化規(guī)劃論證和審批工作，確保紅線不能碰，底線不能破

充分發(fā)揮區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的海域論證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)作用，科學(xué)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施所產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源和生態(tài)等影響問題，優(yōu)化規(guī)劃方案總體布局、用海規(guī)模、平面布置、生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容，確保用海規(guī)劃方案具備合理性和可行性。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃審批部門要嚴(yán)把規(guī)劃審批關(guān)，嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃，控制灣內(nèi)圍海填海規(guī)模，對(duì)不符合海域功能區(qū)域的用海規(guī)劃，一律不予審批；嚴(yán)格執(zhí)行海洋生態(tài)保護(hù)紅線，對(duì)于占用和破壞海洋重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的用海規(guī)劃，一律不予審批；嚴(yán)守海洋環(huán)境質(zhì)量底線，對(duì)于規(guī)劃實(shí)施可能造成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降，影響海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全的用海規(guī)劃，一律不予審批。

4.6建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管制度，強(qiáng)化過程監(jiān)控和責(zé)任追究

國(guó)家和地方海洋管理部門要建立區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的分級(jí)責(zé)任制，對(duì)規(guī)劃批復(fù)后的實(shí)施建設(shè)行為進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管。重點(diǎn)檢查規(guī)劃區(qū)內(nèi)單個(gè)項(xiàng)目海域確權(quán)發(fā)證情況，施工是否按照批復(fù)的位置、范圍進(jìn)行，是否采取有效環(huán)境保護(hù)措施，是否按要求落實(shí)生態(tài)保護(hù)和整治修復(fù)措施，是否落實(shí)利益相關(guān)者協(xié)調(diào)方案，是否出現(xiàn)重大的環(huán)境安全事故等。對(duì)于規(guī)劃實(shí)施主體沿海地方政府在規(guī)劃實(shí)施過程中存在問題的，要責(zé)令其進(jìn)行整改；對(duì)規(guī)劃批復(fù)后圍而不填、填而不建的地方，要暫緩受理新的用海規(guī)劃申請(qǐng)，并配合有關(guān)部門對(duì)閑置圍填海開展專項(xiàng)督察；對(duì)規(guī)劃實(shí)施期間出現(xiàn)違法行為的，要及時(shí)查處；對(duì)出現(xiàn)海洋環(huán)境事故并造成重大資源損失、生態(tài)環(huán)境損害的，要追究生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

[1] 郭信聲.填海造地系列述評(píng)之一 為國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施拓展空間[N].中國(guó)海洋報(bào),2014-12-01(597).

[2] 郭信聲.填海造地系列述評(píng)之五 有效拉動(dòng)沿海區(qū)域就業(yè)[N].中國(guó)海洋報(bào),2014-12-08(602).

[3] 孫欽幫,陳艷珍,陳兆林,等.區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作中的幾點(diǎn)思考[J].海洋開發(fā)與管理,2015,32(1):15-17.

[4] 徐偉,劉淑芬,張靜怡.區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制問題的思考[J].海洋開發(fā)與管理,2011,28(11):14-17.

[5] 國(guó)家海洋局.區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃管理辦法(試行)[Z].2016.

[6] 國(guó)家海洋局.區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范(試行)[Z].2016.

ConsiderationsontheRegionalPlanningofSeaAreaUseforConstructionundertheConceptofGreenDevelopment

LIN Lihua,WANG Ping,HUANG Huamei

(South China Sea Institute of Planning and Environmental Research,SOA,Guangzhou 510300,China)

The Regional Planning of Sea Area Use for Construction(RPSAUC) is an important innovation in China’s marine management system.The practice of RPSAUC plays an important role in promoting the local economic development.The Fifth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee put forward the principles of innovative,coordinated,green,open,and shared development,which also highlighted the strategic importance of the construction of eco-civilization.The implementation of green development in the marine field is an inevitable choice for the construction of marine ecological civilization,which will eventually benefit the realization of the marine developing strategy.During the practice of RPSAUC,there were some problems,mainly reflected as low efficiency utilization of marine resources,unorganized layout and mismatched graphic design of all kinds of sea area uses,unreasonable function orientation without dominant industry characteristics.In order to promote green development,this paper suggested to practice RPSAUC from six aspects,to establish the Sea Area Use Control Indicators,to further improve RPSAUC technical system,to strengthen natural shoreline protection,to optimize the layout of marine industry,to strengthen process management of planning,assessment and approval,and to establish monitoring system for plan implementation.

Green development,Construction of Eco-Civilization,RPSAUC,Marine industry

2017-02-21；

2017-07-19

林麗華，工程師，碩士研究生，研究方向?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)

P74

A

1005-9857(2017)09-0025-05