績效審計視角下高校政府采購管理工作探析

王 晉

（常州大學(xué)，江蘇 常州 213164）

0 引言

目前，高校在開展固定資產(chǎn)和裝備物資清查時，通常會發(fā)現(xiàn)許多庫存物資長期閑置無法使用，部分裝備和設(shè)施因不滿足實際需要而使用效率偏低，造成資源浪費(fèi)，而能夠滿足高校發(fā)展需要的裝備設(shè)施卻存在配備不夠、設(shè)備老化和運(yùn)維不足等現(xiàn)象。這暴露出過去一段時間高校在裝備采購和設(shè)施建設(shè)中存在的問題，同時也暴露出審計監(jiān)督工作更多只注重于真實性、合規(guī)性審計，而忽略了經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性審計，也就是績效審計。如何優(yōu)質(zhì)高效、精準(zhǔn)務(wù)實、依法從嚴(yán)實現(xiàn)采購過程管理和績效審計有效銜接、程序規(guī)范落實顯得尤為重要。

1 高校政府采購工作存在的問題

1.1 代理公司管理方面

目前，高校引入招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招標(biāo)采購活動，有效節(jié)約了高校人力物力資源，使資金得以充分利用，但招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在實際招標(biāo)采購活動中存在不足之處。從近期各項委托采購任務(wù)落實情況來看，雖然高校選取的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)、業(yè)績等指標(biāo)處于行業(yè)領(lǐng)先地位，但仍存在部分經(jīng)辦人員職業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力良莠不齊的現(xiàn)象。同時，讓專業(yè)的機(jī)構(gòu)做專業(yè)的事確實有助于彌補(bǔ)高校在人員力量、專業(yè)技術(shù)方面的不足，但高校普遍存在對代理機(jī)構(gòu)過度依賴的問題，對代理機(jī)構(gòu)缺乏必要的考評考核，對其運(yùn)行操作缺乏必要的管控。如果高校對代理機(jī)構(gòu)過度依賴，沒有認(rèn)清其“一手托兩家”的特性，就很有可能出現(xiàn)采購過程、結(jié)果被代理機(jī)構(gòu)操控的局面。

1.2 采購風(fēng)險防控方面

從目前了解的情況來看，高校政府采購工作的標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更嚴(yán)，如果不能有效防控、全面規(guī)范，非常容易出現(xiàn)問題。尤其是國家層面對加強(qiáng)需求管理、履約驗收、評審行為監(jiān)督及強(qiáng)化內(nèi)控責(zé)任等方面的要求越來越多，政府采購工作面臨的要求也更高。例如，財務(wù)部門通常認(rèn)為應(yīng)通過降低經(jīng)費(fèi)審批限額標(biāo)準(zhǔn)和限定支出方式來實現(xiàn)財務(wù)從嚴(yán)管控，而采購部門則認(rèn)為應(yīng)放寬相關(guān)審批限額標(biāo)準(zhǔn)和靈活選擇采購方式來幫助高校實施政府采購；預(yù)算部門認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制以實現(xiàn)精細(xì)化管控；而業(yè)務(wù)部門則認(rèn)為各處室預(yù)算應(yīng)實施“總量要管控、分項可調(diào)劑”的自主管理模式。財務(wù)部門通常認(rèn)為應(yīng)對政府采購、資產(chǎn)物資管理等環(huán)節(jié)進(jìn)一步細(xì)化程序和標(biāo)準(zhǔn)要求，通過嚴(yán)格程序性審核把關(guān)，財務(wù)審核時會減少問題。而采購部門則認(rèn)為應(yīng)結(jié)合項目實際選擇靈活實施方式并減少不必要的內(nèi)審流程，以實現(xiàn)高效采購。物資管理等部門通常認(rèn)為物資出入庫登記管控過細(xì)過嚴(yán)，不利于靈活調(diào)撥處置。

1.3 服務(wù)保障效能方面

高校需求部門普遍反映，采購程序和效率一直是一對普遍存在的矛盾因素。無論是公開招標(biāo)，還是采取競爭性談判、磋商、詢價等采購方式，各個程序、環(huán)節(jié)都有時限要求，特別是公開招標(biāo)，從發(fā)布招標(biāo)公告到開標(biāo)，期限不能少于20 天，完整的流程走下來至少要30 天。而日常工作中也會遇到臨時性的采購任務(wù)，有的時間要求還非常緊急，按部就班走采購程序根本無法完成。有的采購項目還會遇到流標(biāo)、廢標(biāo)、招標(biāo)文件更改、回復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑等各種情況，這些都延長了采購時間，增加了采購過程中的不可控因素，往往容易給人留下“采購效率低、耽誤事”等印象。同時，采招辦自身或多或少存在對新形勢分析研究不夠深刻、新人崗位業(yè)務(wù)技能不夠熟練、新政策規(guī)章掌握不夠透徹、業(yè)務(wù)指導(dǎo)不夠頻繁等問題，在一定程度上影響了采購效能的提升。特別是在規(guī)章制度的運(yùn)用上，理論政策層面的研讀多，實操實踐方面的經(jīng)驗相對較少。

1.4 綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面

采購項目全流程周期一般較長，特別是服務(wù)類、工程類項目，需要采購申請部門、監(jiān)督組、采招辦等部門密切配合，共同配合做好采購需求研究、采購文件及合同標(biāo)準(zhǔn)文本制定、履約驗收操作，切實保證政府采購質(zhì)量。不少單位反映，通過政府采購產(chǎn)生的結(jié)果或價格，特別是通過招標(biāo)方式產(chǎn)生的價格有時還不如自己去市場“砍價”或者網(wǎng)購的價格低。這導(dǎo)致項目經(jīng)辦人也十分委屈，費(fèi)了很多周折、辛辛苦苦走完程序，最后的結(jié)果還不令人滿意。事實上，采購一旦進(jìn)入程序，只要公平公正操作，誰也無法控制采購結(jié)果。從這個意義上說，無論是通過招標(biāo)還是非招標(biāo)方式開展的采購，只要按程序、流程規(guī)范操作，其采購價格都受法律保護(hù)，甲乙雙方必須認(rèn)同、執(zhí)行。政府采購是一種法律行為，能保證絕大多數(shù)產(chǎn)品絕大多數(shù)時候不偏離市場價，但無法保證每次或每件物品的采購價格都低于市場價。

2 優(yōu)化采購過程管理的幾點(diǎn)思考

2.1 理順采購方式

關(guān)于采購方式的選擇，根據(jù)我國現(xiàn)行采購法律法規(guī)，需要把握3 個維度。一是依據(jù)政府集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)資金來源，國務(wù)院（中央預(yù)算資金）或省級政府（地方預(yù)算資金）確定公布政府集中采購目錄。例如，江蘇省政府每年會發(fā)布一次政府集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，對各級需要采取公開招標(biāo)方式采購的項目進(jìn)行明確，能夠為省內(nèi)各高校的采購工作提供指導(dǎo)。二是嚴(yán)格遵守法律規(guī)范?！墩少彿ā贰墩少弻嵤l例》等法律法規(guī)明確了各類采購方式的適用情形，因此需要針對不同情形按照法律規(guī)定進(jìn)行選擇，確保有法可依、有章可循。三是綜合進(jìn)行采購特點(diǎn)分析。從國內(nèi)外和各高校的普遍做法來看，政府采購項目應(yīng)根據(jù)采購需求和項目特點(diǎn)選擇合適的采購方式，而不是僅以采購金額大小確定采購方式。工作中，有些項目技術(shù)復(fù)雜，確切價格無法準(zhǔn)確計算出，因此以非招標(biāo)采購方式處理更為合適。

2.2 程序結(jié)果并重

財政部部長劉昆同志在全國政府采購工作會議上強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步深化政府采購制度改革，推動政府采購管理實現(xiàn)從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的重大變革。”近年來，全國各地、各級政府部門都在按此要求大力推行，廣泛實施“結(jié)果導(dǎo)向型”采購，探索出許多行之有效的舉措，高校采購部門應(yīng)該吸收、借鑒、利用。從本質(zhì)來說，政府采購的目的是防止公共資金被濫用、亂用，要讓納稅人的錢花得合理，花得“物有所值”“質(zhì)優(yōu)價實”，所有設(shè)定的采購程序、環(huán)節(jié)都是為此目的服務(wù)的。因此，程序固然重要，但不能單純地為走程序而走程序，要牢固樹立“結(jié)果導(dǎo)向型”意識，在“三公（公開、公平、公正）”原則下更加側(cè)重于從采購結(jié)果是否合理、采購效率是否高效等方面衡量采購工作成效。通過落實高校招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理辦法各項要求，對已遴選機(jī)構(gòu)進(jìn)行再考核，真正將業(yè)務(wù)水平高、工作責(zé)任心強(qiáng)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選好、用好，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。同時，對采購工作中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為依規(guī)進(jìn)行責(zé)任落實，從嚴(yán)追究相關(guān)責(zé)任，以剛性制度約束促進(jìn)采購程序規(guī)范化、過程透明化、管理精細(xì)化。

2.3 抓好驗收履約

在采購工作鏈條上，驗收環(huán)節(jié)兜底作用不容忽視。有的缺乏誠信的供應(yīng)商會鉆采購人驗收不認(rèn)真的空子，使用以次充好、蒙混過關(guān)等手段牟取利益。因此，驗收貨物要逐項對照數(shù)量、品牌型號、出廠證明等要素，防止“貍貓換太子”；驗收服務(wù)要化整為零、拉長戰(zhàn)線，在日常工作中對照條款認(rèn)真檢查；驗收工程要查看材料和工藝，準(zhǔn)確把握節(jié)點(diǎn)，并預(yù)留質(zhì)保金。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，甲方往往具有心理優(yōu)勢，一些該甲方履行的條款有時沒有認(rèn)真執(zhí)行，比較常見的有“未在約定期限內(nèi)支付合同款”“質(zhì)保期滿后未及時退回質(zhì)保金”等。一般情況下，乙方出于長期合作考慮，會息事寧人，但如果較起真來，甲方會處于被動局面，要承擔(dān)違約賠償責(zé)任，因此所有采購人都要自覺養(yǎng)成依法履約的良好習(xí)慣，尊重法律，尊重規(guī)則。

2.4 提升履職能力

針對高校編制壓縮、人少事多的實際，落實崗位輪換、AB 角工作責(zé)任制，培養(yǎng)精通本職、適應(yīng)崗位工作的“多面手”。同時，注重鋪好制度規(guī)定這個“軌道”，學(xué)好、用好《政府采購法》《政府采購實施條例》等法規(guī)性文件，強(qiáng)化內(nèi)控措施落實，嚴(yán)控各類風(fēng)險隱患，及時完善相關(guān)規(guī)定、流程和實施辦法，保持高校政府采購規(guī)章的規(guī)范性、合理性。在需求論證、機(jī)制健全等方面，高校要注意充分吸收和借鑒各方優(yōu)勢、資源、智慧和手段，集中力量打“合成戰(zhàn)”、搞“殲滅戰(zhàn)”。結(jié)合政府通報的采購活動中易發(fā)多發(fā)的違法違規(guī)問題，高校要定期組織相關(guān)崗位人員進(jìn)行學(xué)習(xí)，預(yù)警在先，堵塞漏洞，大力加強(qiáng)廉政建設(shè)、做好廉政宣傳，狠抓規(guī)章制度落實，立足于用制度管人、管事。同時，緊緊抓住紀(jì)律作風(fēng)這個“安全帶”“保護(hù)繩”，挺紀(jì)在前、敢說實話、勇于負(fù)責(zé)，努力為高校政府采購工作的順利開展添磚加瓦。

3 績效審計工作策略

績效審計是評估高校職能部門運(yùn)作情況、權(quán)力制約的一種重要工具，在建立健全該機(jī)制的過程中，需把握以下4 個方面。

3.1 形成清晰完備的權(quán)責(zé)體系

高校要明確各處室、各崗位在處理有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動事項時所具有的責(zé)任和權(quán)力，建立崗位、責(zé)任、權(quán)力、制度有機(jī)結(jié)合且清晰完備的權(quán)責(zé)體系，強(qiáng)化績效審計工作與業(yè)務(wù)工作有機(jī)結(jié)合，對重點(diǎn)工作的完成情況和運(yùn)行質(zhì)效進(jìn)行效率、效益審計，有效提升各項重點(diǎn)工作的科學(xué)化、精細(xì)化水平。

3.2 規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任權(quán)力運(yùn)行

建立健全績效審計，使重點(diǎn)處室、重點(diǎn)崗位、重大事項、重要環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任權(quán)力運(yùn)行都有跡可循、有據(jù)可依，合理保證采購活動合法合規(guī)，最大限度預(yù)防和減少工作過錯及違反財經(jīng)紀(jì)律的行為。

3.3 有效促生內(nèi)部制約力

設(shè)定所有采購活動處理程序流程和標(biāo)準(zhǔn)要求，使各單位、各處室之間因工作職責(zé)和崗位分工不同而相互制衡和約束，形成有效的內(nèi)部制約力，避免采購管理工作隨意、弱化人為因素影響，保證權(quán)力運(yùn)行不出軌、經(jīng)濟(jì)事項不出事。

3.4 構(gòu)建科學(xué)管控機(jī)制

通過培育績效審計理念、實施定崗定責(zé)、開展風(fēng)險排查及定期評價考核等，對責(zé)任權(quán)力行使進(jìn)行有效制約和評價，形成有效制約、全程監(jiān)控、高效運(yùn)行、防范在先的內(nèi)部閉環(huán)管理機(jī)制，切實把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

4 建立健全采購績效審計的建議

開展采購績效審計是傳統(tǒng)財務(wù)審計向現(xiàn)代審計發(fā)展的重要途徑，也是更好發(fā)揮審計監(jiān)督職能、保障財政健康運(yùn)行的必由之路。但目前高校在系統(tǒng)開展采購績效審計時，無論在理論上還是實踐中都面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，需重點(diǎn)解決好3 個方面的問題。

4.1 明確績效審計思路

推動績效審計工作必須統(tǒng)一思想，打破固有思維局限，牢固樹立績效審計觀念，增強(qiáng)責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，以對高校事業(yè)發(fā)展高度負(fù)責(zé)的態(tài)度推動績效審計全面開展。同時，注重投入與產(chǎn)出的比較，如對于重點(diǎn)工作中有資金預(yù)算安排的單列表格，對經(jīng)費(fèi)動向進(jìn)行跟蹤審計；對涉及的采購物資在全國范圍內(nèi)詢價比較，提高預(yù)算核減率時重點(diǎn)關(guān)注預(yù)期目標(biāo)和建設(shè)要求間的差距，確保重點(diǎn)工作實施不打折，提高資金使用效益。

4.2 深化質(zhì)效評估

采購績效審計以合規(guī)性審計為基礎(chǔ)，綜合評價被審計事項的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，從體制、機(jī)制和制度3 個角度提出改善管理、提高績效的意見建議。因此，建立科學(xué)完備的評價標(biāo)準(zhǔn)體系是開展績效審計的前提和基礎(chǔ)。這就要求工作人員必須主動適應(yīng)高校工作要求，研究提出高校系統(tǒng)各個領(lǐng)域、各項業(yè)務(wù)、各種類型單位的通用性指標(biāo)和專業(yè)性指標(biāo)，按照目標(biāo)導(dǎo)向綜合分析各項業(yè)務(wù)性質(zhì)和流程、治理情況及內(nèi)控運(yùn)行情況，科學(xué)制定“三性（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性）”評價標(biāo)準(zhǔn)，為績效審計的全面開展提供可靠依據(jù)。

4.3 突出強(qiáng)化人才支持

相較于傳統(tǒng)審計，績效審計在審計理念、方法、技術(shù)、機(jī)制等方面進(jìn)行了一次革新，因此對人員能力素質(zhì)提出了更高的要求。從當(dāng)前審計隊伍狀況來看，知識結(jié)構(gòu)單一和人力資源配置不均衡是制約績效審計開展的關(guān)鍵因素。因此，高校既要加強(qiáng)對審計人員政治意識、專業(yè)知識及工作經(jīng)驗等方面的考察，加大培訓(xùn)力度，力爭培養(yǎng)出勝任績效審計工作的專業(yè)性審計人才，也要引進(jìn)非財經(jīng)類專業(yè)人員充實審計隊伍，使審計人力資源配置更加合理均衡。