司法金字塔：法院統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)及其調(diào)整

張建偉

清華大學(xué)法學(xué)院教授

在我國，法院是金字塔型統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)，長期存在高度行政化的弊端。人民法院組織法修改，應(yīng)當(dāng)致力于改變這種統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)，在確立司法機(jī)關(guān)分權(quán)結(jié)構(gòu)方面作出努力。為此需要打破司法機(jī)關(guān)行政化體制，避免在司法體制中建立科層制度；將司法職權(quán)下放給法官，審判委員會(huì)改為法官委員會(huì)或資深法官會(huì)議，并調(diào)整其職能配置；將法院內(nèi)的司法人員與司法行政人員分開，重新規(guī)劃司法行政職能。

人民法院組織法修改在即，司法實(shí)務(wù)部門和法學(xué)界對(duì)這部法律的修改有無釋放出熱情，是觀察該法律在人們心目中的重要性的主要指標(biāo)之一。如果人們關(guān)切這部法律，最應(yīng)關(guān)切的是什么？對(duì)于這一問題，不同的人可能會(huì)給出不同的答案。在筆者看來，人民法院組織法修改在解決司法高度行政化方面理應(yīng)有所作為。

在我國，審判機(jī)關(guān)行政化現(xiàn)象積弊已久，近些年來，審判機(jī)關(guān)對(duì)于自身行政化之反思和學(xué)術(shù)界之詬病，已經(jīng)形成司法體制改革的一種強(qiáng)有力的吁求。由于法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等，主要由法院組織法加以確定和調(diào)整，而法院組織法應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)于司法權(quán)配置、司法組織行式與司法活動(dòng)的規(guī)律的體察的基礎(chǔ)之上。因此，對(duì)于法院組織法修改，應(yīng)當(dāng)寄予厚望的是，調(diào)整司法權(quán)配置和法院的實(shí)體結(jié)構(gòu)，借以凸顯法院的司法屬性，進(jìn)而確保司法權(quán)不受外界不當(dāng)干預(yù)，為司法公正提供體制上的保障。

一、金字塔形結(jié)構(gòu)：法院的統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)

法院的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是分權(quán)制而非集權(quán)制。這種分權(quán)表現(xiàn)為：上下級(jí)法院之間不存在上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，我國憲法清晰界定了法院與檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)的差異：法院上下級(jí)為監(jiān)督關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系即“指令—服從”關(guān)系。《人民法院組織法（修訂草案）》第28條重申“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作”，“上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作”。實(shí)際上，這種監(jiān)督關(guān)系在司法權(quán)運(yùn)作中早已形成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如何落實(shí)憲法和人民法院組織法所確立的“監(jiān)督”而不是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，還需要進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。

金字塔形上命下從的統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)，是行政體制的典型表現(xiàn)。在這種體制中，上級(jí)行政官員對(duì)于下級(jí)行政官員具有控制的權(quán)力，下級(jí)行政官員對(duì)上級(jí)行政官員有著服從的義務(wù)，兩方面的結(jié)合構(gòu)成了集權(quán)體制。這種行政體制可以用馬克斯·韋伯的“官僚制”一詞來指稱。需要指出的是， “官僚制”并非一個(gè)貶義的概念，在韋伯看來，官僚制具有一定的技術(shù)合理性，以有組織的形式表現(xiàn)了法律和理性的權(quán)威，能夠處理大量復(fù)雜、需要高水平應(yīng)付的事務(wù)，能夠有效地發(fā)揮指揮和控制現(xiàn)代社會(huì)的功能。該體制是基于行政事務(wù)發(fā)展的需要而發(fā)展起來的，其主要特征包括：

1.工作專門化。在官僚制度中，工作被劃分為若干單元，交由有能力完成這些工作的個(gè)人或小組去完成。在理想的官僚制中，這些個(gè)人或者小組往往是經(jīng)過良好訓(xùn)練的專家或者由專家構(gòu)成的小型團(tuán)體，明確合理的分工加上專家們各盡其職使集團(tuán)活動(dòng)具有高技術(shù)、高效率、準(zhǔn)確無誤和持續(xù)銜接的特征。

2.層級(jí)結(jié)構(gòu)（hierarchy）。1也稱等級(jí)制、科層制、分層負(fù)責(zé)制。這是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將人員分為等級(jí)的嚴(yán)格統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)，在這種等級(jí)基礎(chǔ)上分發(fā)報(bào)酬、配置特權(quán)和確立權(quán)威，按照等級(jí)設(shè)置進(jìn)行晉升。層級(jí)結(jié)構(gòu)有助于組織的穩(wěn)定與強(qiáng)化。

3.規(guī)章制度約束。各項(xiàng)業(yè)務(wù)的具體運(yùn)作都被納入規(guī)章制度的詳細(xì)規(guī)定當(dāng)中，這些規(guī)章制度使上級(jí)可以對(duì)下級(jí)實(shí)行系統(tǒng)控制，官僚們受到規(guī)章制度加給他們的法定行為模式的制約，從而有助于限制個(gè)人專斷的傾向，它還提供了官僚們在這些規(guī)章制度面前人人平等的可能性。

4.對(duì)文牘的依賴性。排斥業(yè)務(wù)活動(dòng)以個(gè)人形式處理和傳遞，即使是以口頭形式也能進(jìn)行業(yè)務(wù)的處理和傳遞的情況下也要大量依賴請示報(bào)告、決定書等規(guī)范性文件，各種業(yè)務(wù)活動(dòng)都要求有文為據(jù)，以保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。2吳春波編譯：《官僚制統(tǒng)治》，民族出版社1988年版，第4頁。

毫無疑問，這些特征，我國司法領(lǐng)域一應(yīng)俱全。我國上下級(jí)法院本身就存在金字塔形的形式性結(jié)構(gòu)和名為監(jiān)督、實(shí)為領(lǐng)導(dǎo)的“指令—服從”關(guān)系。 近年來，司法機(jī)關(guān)提出司法專業(yè)化或者職業(yè)化的口號(hào)，不過是上述“工作專門化”的翻版，以“審判長”為首的團(tuán)隊(duì)式辦案，與官僚制中“工作被劃分為若干單元，交由有能力完成這些工作的個(gè)人或小組去完成”也沒什么兩樣。審判人員的等級(jí)按照行政級(jí)別套用，分科、處、廳、部等數(shù)級(jí)，這在我們這種連僧侶都套用行政級(jí)別的國度似乎無足為怪，但這種套用強(qiáng)化了司法機(jī)關(guān)的行政化。鑒于此，《法官法》試圖設(shè)立不同于公務(wù)員體制的等級(jí)制度，專門設(shè)定了法官的十二等級(jí)制度，殊不知這種等級(jí)制度仍是一種行政化的管理制度，雖然在名稱上與行政機(jī)關(guān)相區(qū)別，但在本質(zhì)上仍然沿用的是科層制。司法規(guī)范化的種種要求，以及厘定的各種細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)，都是憑借規(guī)章制度加給法官以特定的法定行為模式的制約。至于對(duì)于文牘的依賴，司法機(jī)關(guān)并不亞于行政機(jī)關(guān)。由此可見，對(duì)于馬克斯·韋伯歸納的官僚制的四個(gè)方面的特征，司法機(jī)關(guān)近年來的改革均有所強(qiáng)化。如此一來，官僚制的技術(shù)合理性在司法領(lǐng)域必然有所體現(xiàn)，但是官僚制的諸多弊端，如形式主義、權(quán)威主義等，也會(huì)如影隨形地在司法領(lǐng)域存在并發(fā)揮作用。

在我國，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各自的組織結(jié)構(gòu)雖有名義上的差別——審判機(jī)關(guān)依監(jiān)督關(guān)系建構(gòu)而檢察機(jī)關(guān)依領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系建構(gòu)——但實(shí)際上，這種組織結(jié)構(gòu)上的差別很難說已經(jīng)做到?jīng)芪挤置鳎簩徟袡C(jī)關(guān)上下級(jí)之間實(shí)質(zhì)關(guān)系的行政化泯去了它所應(yīng)有的個(gè)性特征，在失去了司法機(jī)構(gòu)特征的組織結(jié)構(gòu)內(nèi)，除了稱謂不同外，一名法官與行政機(jī)關(guān)的一名行政人員的差別頗為有限，本來在制度設(shè)計(jì)上就沒有刻意根據(jù)他們實(shí)際上應(yīng)有的差別而加以區(qū)別——在高度行政化的司法體制內(nèi)，建立起嚴(yán)格金字塔形的法官統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)，造成法官與行政機(jī)關(guān)的官員一樣，被配置在層級(jí)結(jié)構(gòu)中，這種結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致種種司法行政化現(xiàn)象的生成。

概括地說，我國法院組織結(jié)構(gòu)中曾經(jīng)長期存在四大問題：一是司法體制實(shí)行的實(shí)際上是首長負(fù)責(zé)制，混淆了司法與行政、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的區(qū)別；二是審判委員會(huì)作為審判組織進(jìn)行活動(dòng)，有違司法活動(dòng)規(guī)律，近年來隨著司法改革的進(jìn)程，審判委員會(huì)職能作用發(fā)生了一定變化，緩和了審與判脫節(jié)引發(fā)的權(quán)責(zé)不對(duì)等問題，這是值得肯定的進(jìn)步；三是司法人員與非司法人員不分，司法行政人員、政工干部也被授予法官身份，這一問題已經(jīng)通過員額制、司法機(jī)關(guān)人員分類管理有所改革，此次人民法院組織法修改試圖將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉晒潭ㄏ聛淼闹贫龋凰氖欠ü俦患{入科層制當(dāng)中，法官等級(jí)制度具有明顯的行政特性，這個(gè)問題仍然存在改善的空間。

我國法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)，曾經(jīng)是高度集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，并不重視建構(gòu)分權(quán)體制，近年來司法體制改革已經(jīng)對(duì)高度集權(quán)有所松動(dòng)。在過去，一個(gè)審判庭內(nèi)的權(quán)力集中于庭長或者主管副院長；法院的權(quán)力集中于院長。這種權(quán)力集中的運(yùn)作模式制約著所有案件的審判，有時(shí)制約著司法活動(dòng)中的理性選擇。最高人民法院在近年來的司法改革中提出“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”，這一口號(hào)明確要求建立權(quán)責(zé)一致的司法體制，改變權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱設(shè)置的問題。一些法院將案件的裁決權(quán)下放給獨(dú)任庭和合議庭，將啟動(dòng)審判委員會(huì)討論案件的權(quán)力也交給獨(dú)任庭和合議庭，為法官獨(dú)立負(fù)責(zé)體制的確立作出了初步的嘗試?！度嗣穹ㄔ航M織法（修訂草案）》第10條規(guī)定：“人民法院實(shí)行司法責(zé)任制，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！边@昭示法院已經(jīng)從集權(quán)模式向分權(quán)模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，金字塔形統(tǒng)屬關(guān)系已經(jīng)有所松動(dòng)。

不過，這一改革尚未完成，其中法官科層化問題也未得到應(yīng)有重視。筆者認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)盡力避免科層制的體制設(shè)置，對(duì)于司法體制來說，如果在晉升環(huán)節(jié)上不排除上級(jí)法官對(duì)下級(jí)法官的仕途命運(yùn)的控制，就難以培育司法官的獨(dú)立人格和負(fù)責(zé)精神，也難以避免司法統(tǒng)制的狀態(tài)。法官依一定等級(jí)進(jìn)行晉升是造成司法體制行政化的原因之一，不利于促成司法權(quán)的獨(dú)立體制的最終實(shí)現(xiàn)。要避免法官分級(jí)制的弊端，最簡單的辦法就是取消這一制度；而要實(shí)行法官等級(jí)制，則法官的晉升應(yīng)當(dāng)切實(shí)本著維護(hù)司法獨(dú)立和公正的立場進(jìn)行。聯(lián)合國《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》規(guī)定：“如有法官晉升制度，法官的晉升應(yīng)以客觀因素，特別是能力、操守和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)?！币龅竭@一點(diǎn)，需要一定的配套措施加以保障，應(yīng)當(dāng)有利于排除任人唯親、黨同伐異和個(gè)人專斷等官場病。因此，如果要繼續(xù)實(shí)行法官等級(jí)制而又要把這種制度的弊端減低到最小，則法官等級(jí)只應(yīng)設(shè)大法官、高級(jí)法官和法官三級(jí)，其中大法官、高級(jí)法官為資深法官，取消十二等級(jí)制，或者隨著法官年資自然升等，這樣可以最大限度地遏制司法體制行政化。

二、司法集權(quán)的核心：司法首長負(fù)責(zé)制和審判委員會(huì)

司法機(jī)關(guān)要不要實(shí)行首長負(fù)責(zé)制？與體制采行集權(quán)模式還是分權(quán)模式的選擇有關(guān)。權(quán)力集中于上，有利于司法機(jī)關(guān)的全面管控。建立起行政化的司法體制，并實(shí)行法官的等級(jí)制，反映了司法體制背后對(duì)于法官群體的管控需求，因此，這種需求不放松，司法機(jī)關(guān)去行政化很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

司法機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，并將案件的裁決權(quán)集中于法院院長以及審判委員會(huì)，是司法體制的實(shí)際狀況。這種體制既與權(quán)力管控的需要有關(guān)，也與一定的認(rèn)識(shí)論有關(guān)。司法集權(quán)制植根于對(duì)人類認(rèn)識(shí)世界的能力抱有的絕對(duì)信心，相信確有某個(gè)人能夠掌握所有的相關(guān)知識(shí)。這種樂觀的知識(shí)論的基本主張是：所有的知識(shí)構(gòu)成一個(gè)完整的整體，而且其總和是固定的；所有的知識(shí)盡管是分散的，但卻是可以集中的，并且能夠被少數(shù)政治天才所掌握；知識(shí)可以通過人為的手段被合理地配置到社會(huì)的各個(gè)角落。這一派的觀點(diǎn)盡管承認(rèn)所有的人當(dāng)初是無知的，但其中的少數(shù)人憑借著理性和直覺最終可以克服這種無知；他們也許認(rèn)為絕大多數(shù)人都是無知的，但通常都堅(jiān)定地相信只有少數(shù)天才才能做到全知，并能掌握終極真理。

分權(quán)機(jī)構(gòu)與之相反，它的知識(shí)論基礎(chǔ)在于，所有人的知識(shí)都是有局限的，任何人都不可能做到通曉一切，或是把握終極真理。也就是說，人類的相對(duì)無知性是無法彌補(bǔ)和不可克服的。這一派持有的基本立場是：人類的認(rèn)識(shí)是不斷發(fā)展的，對(duì)于某一特定時(shí)空內(nèi)的人類來說，不可知的事物太多，而且隨著人類對(duì)世界的進(jìn)一步了解，發(fā)現(xiàn)伴隨著人類知識(shí)增長的未知面也在顯露得越來越多，科學(xué)上的每一個(gè)重大進(jìn)步總是向我們展現(xiàn)了一個(gè)更加陌生無知的領(lǐng)域。在此之前，人們不知道自己在某種領(lǐng)域無知，甚至不知道有該領(lǐng)域的存在。人們需要重新審視關(guān)于人類有知或無知的基本預(yù)設(shè)，而拋棄過于樂觀的自我評(píng)價(jià)。

從認(rèn)識(shí)論的角度來看，權(quán)力意味著強(qiáng)制，通常蘊(yùn)含這樣一層意思：強(qiáng)制者被假設(shè)為“有知的”“正確的”，被強(qiáng)制者被假定為“無知的”“錯(cuò)誤的”，所以前者可以用各種手段迫使后者就范。伯特蘭·羅素指出，一些人會(huì)滋長一種強(qiáng)固的信念，“自以為惟有他們最了解情況，最有資格來決定怎樣做才符合社會(huì)的利益”。3［英］伯特蘭·羅素：《自由之路》，何新譯，商務(wù)印書館1959年版，第81頁。

《貞觀政要》上說：“以天下之廣，四海之眾，千端萬緒，須合變通，皆委百司商量，宰相籌劃，于事穩(wěn)便，方可奏行，豈得以一日萬機(jī)，獨(dú)斷一人之慮也。且日斷十事，五條不中，中者信善，其如不中者何？以日繼月，乃至累年，乖謬既多，不亡何待？”基于無知的不可避免性，如果剝奪個(gè)人使用這種知識(shí)的機(jī)會(huì)就會(huì)限制這種知識(shí)所可能帶來的好處，從而不僅給個(gè)人而且也會(huì)給公眾造成損失。在個(gè)人可以自由運(yùn)用其知識(shí)服務(wù)于正當(dāng)目的制度下，才有可能有效地利用分散在千百萬個(gè)人中的知識(shí)。當(dāng)一個(gè)人具備能力，并掌握了知識(shí)和決定生活目標(biāo)后，若仍被強(qiáng)制棄其知識(shí)和目的而屈從政府的安排，即使由政府來替他的行為負(fù)責(zé)，這也無疑是在瓦解個(gè)人的道德責(zé)任感。若是他被強(qiáng)制按照政府的意圖行事，卻又必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，政府就處于一種不道德的境地。

司法機(jī)關(guān)內(nèi)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制具有與法官獨(dú)立相反的知識(shí)論基礎(chǔ)，它傾向于認(rèn)為“首長”是智慧的淵藪——擁有充分的知識(shí)使自己作出的決策保持正確，所以熱衷于讓高級(jí)別的機(jī)構(gòu)和人員為低級(jí)別的機(jī)構(gòu)和人員指明方向，把好舵，甚至就低級(jí)別的法院和法官所承辦的案件發(fā)出具體的指令，作出實(shí)體的判決。在司法統(tǒng)制的體制內(nèi)，“權(quán)大真理多”的意識(shí)常常籠罩著民主討論的機(jī)制，當(dāng)討論者中位高權(quán)重的人能夠虛懷若谷、善納雅言的時(shí)候，人微言輕者的見解便有機(jī)會(huì)得到采納；當(dāng)他專橫跋扈、擅權(quán)獨(dú)斷的時(shí)候，民主的討論就不再有立足之地。所以，民主討論的機(jī)制能否運(yùn)行自如，往往取決于廁身其間的擁有最高權(quán)力的人的民主素養(yǎng)如何和是否不可救藥地過于自信。司法統(tǒng)制的制度設(shè)計(jì)為這種獨(dú)斷提供了條件。這種機(jī)制因控制者知識(shí)的有限性和被控制者不能充分運(yùn)用自己的知識(shí)而造成的責(zé)任心不強(qiáng)以及積極性不高，從而容易造成決策的失誤和人才、知識(shí)的浪費(fèi)。長期以來，我國法官缺乏一種獨(dú)立負(fù)責(zé)的精神，對(duì)上級(jí)的權(quán)威具有頑固的依賴性，這種依賴性表現(xiàn)為總是希望由上級(jí)機(jī)構(gòu)或者人員發(fā)出明確而具體的指令，在法律明確賦予其自由裁量權(quán)的情況下，不愿、不敢或者不會(huì)運(yùn)用這一權(quán)力。

與司法機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制不同的是，法官獨(dú)立負(fù)責(zé)的體制有如下的知識(shí)論基礎(chǔ)：它不承認(rèn)知識(shí)能夠完全集中于個(gè)別人或個(gè)別機(jī)構(gòu)手中，不承認(rèn)知識(shí)被具有更高權(quán)力的個(gè)別人或者機(jī)構(gòu)所完全掌握，而是將每一個(gè)法官看作一個(gè)獨(dú)立負(fù)責(zé)的可予信賴的主體，既然授予他法官資格，就意味著相信他對(duì)自己承審的案件有著足夠的知識(shí)進(jìn)行法律上的判斷，并有足夠的認(rèn)識(shí)能力去發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相或者根據(jù)提供給法庭的證據(jù)作出合法的取舍。4《人民法院五年改革綱要（1999—2003）》第18條、第20條規(guī)定“實(shí)行合議庭負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)”，“除合議庭依法提請?jiān)洪L提交審判委員會(huì)討論決定的重大、復(fù)雜、疑難案件，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個(gè)人改變合議庭的決定。”它同時(shí)承認(rèn)，一個(gè)法官的理性不是無限而是有界的，因主觀或者客觀原因他可能出錯(cuò)，“法官并不是無所不知的，可能把事實(shí)搞錯(cuò)；實(shí)際上絕對(duì)公正在任何一個(gè)案件中都不可能實(shí)現(xiàn)”。5［英］卡爾·波普爾：《猜想與反駁——科學(xué)知識(shí)的增長》，傅季重等譯，上海譯文出版社1986年版，第6頁。但當(dāng)下一審級(jí)法官出現(xiàn)錯(cuò)誤的時(shí)候，可以通過訴訟中的兩方中的一方甚至雙方提出異議而由上一審級(jí)的法官加以檢驗(yàn)。上級(jí)的權(quán)威同樣可能出現(xiàn)錯(cuò)誤，如果錯(cuò)誤來自上級(jí)的權(quán)威，則級(jí)別較低的法官通常是無能為力的，在高度行政化的司法統(tǒng)制框架內(nèi)為了能夠自存，低級(jí)別的法官會(huì)執(zhí)行這一錯(cuò)誤，這勢必造成司法公正的喪失。

審判委員會(huì)能夠聚集一定的知識(shí)，這是應(yīng)當(dāng)肯定的。但大家都在相同或者相似程度上擁有同一方面知識(shí)的時(shí)候，一個(gè)群體的知識(shí)總量并不一定高于單一的個(gè)人；如果這一群體中的知識(shí)并非同一方面，則知識(shí)的總量固然高于單一的個(gè)人，但由于所處理的事務(wù)一般只需要某一方面的知識(shí)，那么這種由不同方面的知識(shí)構(gòu)成的知識(shí)總和中有相當(dāng)部分無法加以適用，則這種群體的意義也不一定比單一個(gè)人更具優(yōu)勢。也就是說，如果法官具有獨(dú)立處理某一案件的能力（包括所需的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)），那么審判委員會(huì)作為一個(gè)群體的知識(shí)聚合就沒有多少施展的余地。何況審判委員會(huì)構(gòu)成成分不一，他們主要是法院正副院長和各部門的負(fù)責(zé)人，有的長期從事刑事審判，有的長期從事民事或者行政審判，有的來自執(zhí)行庭或者控告申訴庭，還有的長期從事司法行政管理或政工工作?？梢姡麄冎杏械娜酥皇熘O某一方面的法律知識(shí)和法庭經(jīng)驗(yàn)，有的甚至不具有法庭經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)知識(shí)，要他們在不仔細(xì)閱讀案卷和參加庭審的情況下只憑聽取承審法官的匯報(bào)就討論作出對(duì)承審法官具有約束力的判決，6實(shí)踐中，事實(shí)往往如此。對(duì)于司法公正來說是一種冒險(xiǎn)。

鑒于此，《人民法院組織法（修訂草案）》將近些年審判委員會(huì)改革的部分內(nèi)容予以吸收，限縮了審判委員會(huì)的功能，規(guī)定：啟動(dòng)審判委員會(huì)討論的主動(dòng)權(quán)交由獨(dú)任法官和合議庭；事實(shí)部分由獨(dú)任法官和合議庭負(fù)責(zé)；審判委員會(huì)分專業(yè)委員會(huì)，增強(qiáng)其專業(yè)性。該草案第36條規(guī)定：“各級(jí)人民法院設(shè)審判委員會(huì)。審判委員會(huì)的任務(wù)是總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)，討論決定重大或者疑難案件的法律適用，以及其他重大問題。”第40條規(guī)定：“合議庭認(rèn)為案件需要提交審判委員會(huì)討論決定的，由審判長提出申請，院長批準(zhǔn)。審判委員會(huì)討論案件，合議庭對(duì)其匯報(bào)的事實(shí)負(fù)責(zé)，審判委員會(huì)委員對(duì)本人發(fā)表的意見和最終表決負(fù)責(zé)。審判委員會(huì)討論案件的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。審判委員會(huì)討論案件的決定及其理由應(yīng)當(dāng)在裁判文書中公開，但法律規(guī)定不宜公開的除外。”第41條還規(guī)定：“高級(jí)以上人民法院根據(jù)審判工作需要，可以在審判委員會(huì)內(nèi)設(shè)刑事審判、民事行政審判等專業(yè)委員會(huì)，討論決定重大、疑難案件?！边@些規(guī)定是審判委員會(huì)制度的一大進(jìn)步，值得肯定。不過，將審判委員會(huì)列為審判組織的一種，仍然存在審與判脫節(jié)的問題。筆者認(rèn)為，審判委員會(huì)不應(yīng)是一種審判組織，對(duì)此可以進(jìn)行如下改造：

1．將 “審判委員會(huì)”改為“法官委員會(huì)”或者“資深法官會(huì)議”；

2．法官委員會(huì)或者資深法官會(huì)議無權(quán)對(duì)案件進(jìn)行裁決，但可以根據(jù)獨(dú)任法官或者合議庭的請求對(duì)案件提出法律咨詢意見，該咨詢意見對(duì)獨(dú)任法官或者合議庭沒有約束力；

3．除對(duì)案件提供咨詢外，法官委員會(huì)或者資深法官會(huì)議決定法院院長回避問題，推薦法官人選、資深法官人選和需要補(bǔ)選的法官委員會(huì)或者資深法官會(huì)議成員人選，決定是否接受法官辭職，審核認(rèn)可本院行政機(jī)關(guān)的述職報(bào)告和預(yù)算決算報(bào)告，以及其他需要由法官委員會(huì)或者資深法官會(huì)議決定處理的司法業(yè)務(wù)問題和需要集體討論決定的一部分司法行政事務(wù)；

4．法官委員會(huì)成員由與法院同級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命，并在一定年限內(nèi)全部改選或者分比例改選，但法院院長為法官委員會(huì)的當(dāng)然委員，不在此限。如果組成資深法官會(huì)議，則資深法官為當(dāng)然成員。實(shí)行人、財(cái)、物統(tǒng)管以后，法官委員會(huì)成員是否由省級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命，尚有研究余地。

經(jīng)過七年的扶貧攻堅(jiān)，國家扶貧工作進(jìn)一步細(xì)化和下沉，扶貧視角由縣級(jí)轉(zhuǎn)向村級(jí)。2011年政府出臺(tái)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，明確把農(nóng)村人口作為扶貧工作主要對(duì)象，措施涉及專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、國際合作、政策保障等，這些措施既是扶貧措施，又是“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容。比如，整村推進(jìn)扶貧，就是新農(nóng)村建設(shè)工作與扶貧工作的有機(jī)融合；發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中心工作，也是促進(jìn)村民脫貧致富的前提和基礎(chǔ)。綱要的出臺(tái)，標(biāo)志著我國扶貧工作由鞏固溫飽邁向更高階段，更加全面地加強(qiáng)了扶貧工作與“三農(nóng)”工作的交融。

三、丟不掉的行政化：法院的司法行政功能

司法去行政化，法院卻無法去行政化，這是因?yàn)榉ㄔ撼怂痉毮芡?，還有法院內(nèi)的司法行政職能。

對(duì)于“司法行政”（judicial administration），汪翰章主編的《法律大辭典》說得明白：“司法之目的雖與行政不同，而當(dāng)行使司法權(quán)時(shí)，常有關(guān)聯(lián)之行政行為，以求司法權(quán)活動(dòng)之圓滿，而輔佐司法權(quán)行使之行政事務(wù)，謂之司法行政。換言之，司法行政者，乃附隨于司法事務(wù)之行政也，即司法行政部關(guān)于分劃院區(qū)，籌集經(jīng)費(fèi)，并用人行政，與監(jiān)督裁判事務(wù)，及其他設(shè)施之行政事務(wù)是也?！?汪翰章主編：《法律大辭典》，大東書局1934年版，第280頁。司法行政事務(wù)一般包括：預(yù)算；司法官員的任命；對(duì)法官的懲戒；司法官的任命升遷、考勤、監(jiān)督等；對(duì)司法官員的彈劾；其他司法行政事務(wù)。這些行政事務(wù)與一般行政事務(wù)不同，它們屬于與司法活動(dòng)或者司法機(jī)構(gòu)有關(guān)的行政事務(wù)。

司法行政事務(wù)有內(nèi)外兩個(gè)層面：外部是司法行政機(jī)關(guān)處理的司法行政事務(wù)，內(nèi)部是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法行政事務(wù)。司法機(jī)關(guān)不僅擁有司法權(quán)，在其內(nèi)部還存在行政事務(wù)，這些行政事務(wù)往往對(duì)司法活動(dòng)發(fā)揮著輔助作用，稱為司法行政。 相對(duì)于司法活動(dòng)來說，司法行政本來是輔佐功能，但是在我國當(dāng)前更偏重的是一種管理功能。司法行政權(quán)原則上由司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，但在一些項(xiàng)目上，也允許立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)參與，參與的范圍和方式以不損害司法權(quán)獨(dú)立為限。司法行政并非訴訟活動(dòng)，一般地說：“……司法行政權(quán)，與司法審判權(quán)不可相混，前者之下級(jí)司法官須秉承上級(jí)之司法官以從事于公務(wù)，后者則絕對(duì)獨(dú)立，無論何人均不得加以干涉。”8鄭競毅：《法律大辭典》，商務(wù)印書館1940年版，第284頁不過，如果司法行政權(quán)的行使影響訴訟活動(dòng)，司法權(quán)獨(dú)立就需要由有關(guān)的司法行政權(quán)獨(dú)立加以保障。所以，1982年10月22日第十九屆國際律師協(xié)會(huì)全體大會(huì)通過的《司法獨(dú)立最低標(biāo)準(zhǔn)》9參見張慜、蔣惠嶺：《法院獨(dú)立審判問題研究》，人民法院出版社1998年版，第428—429頁，附錄：《司法獨(dú)立世界宣言》。提出：

1．司法事務(wù)專屬司法機(jī)關(guān)之責(zé)任，包括中央層次的司法行政和法院層次的司法行政。中央層次的司法行政宜授予司法機(jī)關(guān)，或由司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合負(fù)責(zé)。

2．行政機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)對(duì)法官任命和升遷的參與，違反司法獨(dú)立。這一原則有兩項(xiàng)例外，其一，如果該權(quán)力授予司法團(tuán)體而且其過半數(shù)成員為法官或者法律職業(yè)專家者不在此限；其二，因長期歷史及民主傳統(tǒng)之原因，該項(xiàng)權(quán)力由非司法團(tuán)體為之，其運(yùn)作令人滿意之國家，并不違反司法獨(dú)立。

3．法官的懲戒和免職。該權(quán)力應(yīng)授予獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。其中對(duì)法官的免職宜授予司法法庭為之。立法機(jī)關(guān)可以被授予對(duì)法官進(jìn)行免職的權(quán)力，但必須基于司法委員會(huì)的建議。行政機(jī)關(guān)可以參與對(duì)法官的懲戒，但參與的范圍限于提出控告和提起懲戒程序而不包括對(duì)法官懲戒的裁決。

4．國家有義務(wù)提供足夠的財(cái)政資源，以實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)乃痉ɑ顒?dòng)。法院的事務(wù)，應(yīng)由政府有關(guān)機(jī)關(guān)給予足夠的財(cái)政支持。如《俄羅斯憲法》第124條規(guī)定：法院的經(jīng)費(fèi)只能來自聯(lián)邦預(yù)算，應(yīng)能保障按照聯(lián)邦法律充分而獨(dú)立地進(jìn)行審判。

5．法官的職務(wù)分配、承擔(dān)分案責(zé)任、法官的調(diào)轉(zhuǎn)（須經(jīng)該法官本人同意）由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行。

我國《人民法院組織法》在修改中，應(yīng)當(dāng)借鑒這一標(biāo)準(zhǔn)，確定司法與司法行政的界限與關(guān)系。需要警惕的是，如果司法行政權(quán)配置不當(dāng)，可能強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的權(quán)力統(tǒng)屬關(guān)系。以日本為例，司法行政制度與司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)作有密切關(guān)系，日本法院的法官要受層層的司法行政監(jiān)督。這就使法官被置于實(shí)際上的統(tǒng)屬關(guān)系內(nèi)而使法官獨(dú)立的制度功能大打折扣。日本最高法院的事務(wù)總局事實(shí)上掌握著下級(jí)法院法官的人事權(quán)和其他司法行政權(quán)，例如，日本法院存在對(duì)法官實(shí)行職務(wù)評(píng)定的制度，評(píng)定包括審判處理能力、法律知識(shí)、解釋和理解能力、對(duì)法院其他職員的指導(dǎo)能力等項(xiàng)目，評(píng)定情況記載在“考核調(diào)查書”上，連同法官個(gè)人的其他情報(bào)都被收集匯總到最高法院事務(wù)總局存檔。職務(wù)評(píng)定結(jié)果的好壞與法官的升遷相關(guān)，而上級(jí)法官尤其是法官所屬法院的院長以及最高法院事務(wù)總局在法官晉升方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這種職務(wù)評(píng)定對(duì)法官的獨(dú)立有著消極的影響，從候補(bǔ)審判員的升遷中可見一斑：最高法院的事務(wù)總局掌握著從司法研修生中選任候補(bǔ)審判員的權(quán)力，候補(bǔ)審判員經(jīng)過五年任職后經(jīng)最高人民法院提名可以獨(dú)立審判。候補(bǔ)審判員的職務(wù)評(píng)定原則上由其所屬的法院院長進(jìn)行，但合議庭的審判長和總括審判員也參加評(píng)定。候補(bǔ)審判員在審判過程中過多發(fā)表獨(dú)立的意見可能會(huì)得罪審判長而招致在職務(wù)評(píng)定中失利。這類做法使日本的法官處于行政機(jī)關(guān)式的官僚監(jiān)督體制之下。10龔刃韌：《現(xiàn)代日本司法透視》，世界知識(shí)出版社1993年版，第33—36頁。

由此可見，即使憲法和法律明文規(guī)定法官獨(dú)立負(fù)責(zé)的分權(quán)體制，在司法體制內(nèi)如果帶有對(duì)法官獨(dú)立性有著實(shí)質(zhì)損害的制度和做法，也會(huì)在司法機(jī)構(gòu)內(nèi)催生官僚制度。因此，司法體制的建構(gòu)必須進(jìn)行系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，如果沒有周密的制度保障，法官也會(huì)在司法行政等方面受到來自法院系統(tǒng)內(nèi)外的控制，從而產(chǎn)生司法高度行政化的弊端。

法院業(yè)務(wù)既包括司法業(yè)務(wù)也包括司法行政業(yè)務(wù)，在法院從事司法業(yè)務(wù)的人員與從事司法行政業(yè)務(wù)的人員的管理方式是不同的，法官應(yīng)當(dāng)依照司法規(guī)律進(jìn)行管理，從事司法行政業(yè)務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)依照行政管理體制進(jìn)行管理。我國的法院，從事司法業(yè)務(wù)的人員與從事司法行政業(yè)務(wù)的人員在管理上沒有區(qū)別，法官被納入了行政管理體制，從事非司法業(yè)務(wù)的行政業(yè)務(wù)人員也被授予法官身份。批評(píng)者們認(rèn)為，目前具備法官資格卻不在審判工作崗位，而是從事黨務(wù)、人事、司法行政或后勤工作的人數(shù)不少，法官成了一種待遇，失去了其應(yīng)有的含義。法官職稱的泛化使法院人員管理體制存在混同的問題。解決的辦法是將司法人員和非司法人員的管理機(jī)制加以區(qū)別，將司法業(yè)務(wù)與司法行政業(yè)務(wù)分開，分由法官和行政人員承擔(dān)。當(dāng)前實(shí)行的員額制就是按照這一思路進(jìn)行的?！度嗣穹ㄔ航M織法（修訂草案）》第49條規(guī)定：“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實(shí)行分類管理?！钡?0條規(guī)定：“法官實(shí)行員額制。法官員額根據(jù)人民法院審級(jí)、案件數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口數(shù)量等因素確定。最高人民法院法官員額，由最高人民法院商有關(guān)部門確定。地方各級(jí)人民法院法官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實(shí)行總量控制，動(dòng)態(tài)管理?！鄙鲜鲆?guī)定，總的說來是不錯(cuò)的，但是仔細(xì)推敲，也存在一定問題，諸如“法官員額根據(jù)人民法院審級(jí)、案件數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口數(shù)量等因素確定”。實(shí)際上，法官員額不同于警察數(shù)量的配置，前者只需要根據(jù)人民法院審級(jí)、案件數(shù)量加以確定，后者除此之外還需要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口數(shù)量等因素確定。法官的職能與警察不同，不能簡單套用后者確定人員數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)。

法院內(nèi)的司法職能與司法行政職能的界限與關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著眼：

1．司法業(yè)務(wù)由法官承擔(dān)，法官具有獨(dú)立地位，并享有法官職務(wù)保障。

2. 法院院長作為一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)，不能延伸到審判領(lǐng)域，否則必然造成法官受統(tǒng)制的局面。法院院長肩負(fù)司法行政和司法活動(dòng)雙重領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，為了履行這種責(zé)任，如果對(duì)法官從人事到具體承辦案件加以全面控制，那么在這種體制下，法官難以擁有獨(dú)立處斷自己所承審的案件的權(quán)力，“審者不判，判者不審”的堅(jiān)冰就不易打破。

3. 除院長、副院長之外，法官不得兼任行政管理職務(wù)。法官應(yīng)當(dāng)選擇法律素養(yǎng)深厚、法庭經(jīng)驗(yàn)豐富、德高望重的人員擔(dān)任，其精力應(yīng)專注于審判工作，不宜擔(dān)任行政管理工作。

4.司法行政業(yè)務(wù)由法院內(nèi)的行政人員承擔(dān)，行政人員按行政管理模式進(jìn)行管理，每一法院設(shè)行政管理局局長一名，中級(jí)以下人民法院行政管理局局長由省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)任命，高級(jí)以上人民法院行政管理局局長由司法部任命，并有任期限制，任期為五年，經(jīng)再次任命可以延長任期。根據(jù)需要可以設(shè)副局長一至二名協(xié)助其工作。

5.法院內(nèi)的司法行政人員具有國家公務(wù)員身份，但不授予法官身份，不得從事審判工作。

6.司法行政管理局的職責(zé)包括：安排法庭和調(diào)度車輛；管理法院的財(cái)務(wù)；編制預(yù)算和負(fù)責(zé)支出事宜（但法院所有工作人員的薪金通過銀行給付）；檔案管理；收發(fā)機(jī)要和普通文件；其他行政事宜。為履行上述職責(zé)，行政局可以設(shè)若干職能部門。

7.法官遴選工作屬于司法行政事務(wù)，可以考慮交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。司法行政機(jī)關(guān)可以設(shè)置司法官遴選委員會(huì)辦公室，需要遴選法官、檢察官時(shí)臨時(shí)組建司法官遴選委員會(huì)（由法官、檢察官、學(xué)者、律師、社會(huì)賢達(dá)人士按一定比例組成），依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行遴選工作，遴選出來的名單提交人民代表大會(huì)表決，從而形成行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的制衡關(guān)系。

8.法院、檢察院需要組織部分或者全部人員培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容、要求可以提交司法行政機(jī)關(guān)下設(shè)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以便組織安排（即實(shí)行訂單式培訓(xùn)）。

9.法院設(shè)書記官室，根據(jù)法院院長的指派和庭審安排履行其職責(zé)。書記官室，負(fù)責(zé)分配案件、確定審判日程、指派書記員和安排檢察官、律師閱卷等事宜?？梢钥紤]在法院設(shè)置書記官序列，書記官（clerk in the court；rigester in the court）為掌理錄供、編案、文牘、統(tǒng)計(jì)及其他事務(wù)的官員，其任職資格低于法官，但與一般行政人員有所區(qū)別。我國現(xiàn)在的書記員是審判員的預(yù)備隊(duì)，在訴訟中主要承擔(dān)法庭記錄等工作，當(dāng)工作滿一定時(shí)間后可以轉(zhuǎn)任為審判員。這種書記員到一定時(shí)間轉(zhuǎn)為審判員的做法，與書記官與法官實(shí)行分立的做法，孰優(yōu)孰劣需要進(jìn)一步研究。如果實(shí)行書記官與法官各自獨(dú)立的序列，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者最高人民法院應(yīng)當(dāng)專門制定書記官條例，其任命條件和任命方法（宜由法官委員會(huì)任免）由該條例加以規(guī)定。

四、結(jié)語

在司法體制中避免高度行政化的弊害，需要周密的制度設(shè)置，主要包括三個(gè)方面：確立分權(quán)結(jié)構(gòu)，避免司法機(jī)關(guān)行政化；為法官提供一系列職務(wù)保障；避免在司法體制中建立科層制度。除此以外，還需要在以下兩個(gè)方面作出調(diào)整：一是厘清司法業(yè)務(wù)與司法行政業(yè)務(wù)，處理好司法與司法行政的關(guān)系，落實(shí)法官員額制，將法院內(nèi)的司法人員與司法行政人員分開，依據(jù)法官和公務(wù)員兩種模式分別管理；二是將審判委員會(huì)改為法官委員會(huì)或資深法官會(huì)議，并調(diào)整其職能配置。

審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上的顯著區(qū)別是審判機(jī)關(guān)由一一獨(dú)立的法官構(gòu)成分權(quán)結(jié)構(gòu)而行政機(jī)關(guān)則是由具有上命下從關(guān)系的人員構(gòu)成集權(quán)結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行的審判機(jī)關(guān)實(shí)際上與行政機(jī)關(guān)一樣由上命下從關(guān)系構(gòu)成的。11某高級(jí)人民法院的法官介紹說，院庭長、審判委員會(huì)討論案件伊始，常常問的是：“有沒有領(lǐng)導(dǎo)批示？”這種司法結(jié)構(gòu)是權(quán)威制度的表現(xiàn)，用林德布洛姆的話說是“只有粗大的拇指，而無其他手指”的結(jié)構(gòu)12［美］查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場》，王逸舟譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994 年版，第91 頁。，這種結(jié)構(gòu)有利于發(fā)揮司法統(tǒng)制功能，卻不利于司法獨(dú)立人格的培育。因此，要保障司法公正，防止對(duì)法官審判的干擾，需要改變“拇指獨(dú)大”的組織結(jié)構(gòu)，使各個(gè)“萎縮的手指”得到舒展。