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    重慶港口體制改革突圍之路

    2023-05-30 10:48:04李彥一
    紅巖春秋 2023年2期
    關鍵詞:航運碼頭港口

    李彥一

    1983年2月8日,中共中央、國務院發(fā)出〔1983〕7號文件,對重慶市實行計劃單列,賦予其省級經(jīng)濟管理權(quán)限并辟為外貿(mào)口岸。自此,重慶以“敢為天下先”的勇氣和堅持,打破傳統(tǒng)思維定勢,率先從計劃經(jīng)濟的樊籬中“突圍”,建構(gòu)符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的城市經(jīng)濟運行體制機制,推動城市經(jīng)濟建設快速、優(yōu)質(zhì)發(fā)展,取得較為顯著的成果。

    試點中先后創(chuàng)造的許多“全國第一”,如第一家工業(yè)品貿(mào)易中心、第一家大型股份制企業(yè)集團、第一個政企分開港口等,在全國引發(fā)重大影響。其中,港口體制改革成果,不僅盤活了重慶港,暢通并繁榮了川江及長江航運,改善了重慶口岸環(huán)境,更帶動了全國江海港口管理體制改革以及全國水運、空運、陸運和鐵路運輸行業(yè)的運行架構(gòu)調(diào)整。迄今,全國運輸業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)還基本沿用當年的重慶經(jīng)驗。重慶港口體制改革探索,在當代中國經(jīng)濟發(fā)展史上具有重要的價值和意義。

    形勢所迫不得不改

    重慶自然地理條件優(yōu)越,兩江環(huán)護,一線通海,在高山挾持中仍能保持不竭的生機與活力?!笆衤閰躯}自古通,萬斛之舟行若風?!苯涣鞔龠M發(fā)展,發(fā)展帶來繁榮。有史學家認為,“重慶是在碼頭上興起的城市”。

    史料記載,重慶碼頭源自春秋戰(zhàn)國時期。1890年,英帝國主義逼迫清廷簽訂《煙臺條約續(xù)增專條》,指定重慶開為商埠,就是看中重慶有水有港的獨特地理優(yōu)勢。

    自古以來,港口之于重慶既是運輸樞紐,也是對外口岸,沒有港口,重慶就無法沖破大山阻隔。然而在計劃經(jīng)濟時期,重慶港被條塊分割、部門所有弄得支離破碎。港內(nèi)眾多碼頭泊位被大小部門、單位和機構(gòu)“跑馬圈地”,而在“自家地盤”上設置的躉船只接納本體系的船舶,非本系統(tǒng)或本單位的船舶即便需求再迫切,社會效益再好,也只能望港興嘆,徒喚奈何。另一方面,占比不小的碼頭泊位又因任務單一、業(yè)務不飽和而效益低下,長航重慶港務局年年虧損,動輒達到幾百萬元。很長時間內(nèi),壓船壓港是重慶港揮之不去的魔咒,大量因無躉船接納而拋錨江中的船舶成了重慶港一道特殊景觀。

    與重慶港環(huán)環(huán)相扣的川江航運及長江航運,也在計劃經(jīng)濟中被分割,重慶上游的船隊不能直航到宜昌,出川船隊不能到武漢,一船貨從長江頭走到長江尾,需要換兩三次船。換一次就多一筆時間成本和經(jīng)濟成本,如此折騰,效益如何能好?當年長江航運管理局重慶分局每年的虧損都數(shù)以百萬元計,缺乏利潤滋養(yǎng)的長江航運業(yè),長期步履蹣跚。

    1983年,中共中央總書記胡耀邦溯江而上到重慶,一路所見,江面霧氣迷蒙、冷冷清清。還在途中,他就尖銳地問:“滔滔長江,何時能百舸爭流?”

    他離開重慶到貴州后,更加意識到問題的嚴重性。江蘇因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛而能源緊缺,貴州卻有煤賣不出,每年自燃的煤炭多達數(shù)萬噸,甚至數(shù)十萬噸。他讓貴州挖煤賣給江蘇,既讓自然資源變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢,還能解江蘇的困局。貴州方面說,煤炭是低值貨當走水運才劃算,但貴州只有小河船,進長江得換駁,換駁就得有碼頭,最理想的碼頭在重慶港,而貴州船無權(quán)在重慶碼頭靠泊。言下之意,不是貴州煤不愿順江而下,而是前行路上障礙重重。

    重慶早就有改變港口混亂局面的愿望,得知中央在重慶實行計劃單列后加大外貿(mào)發(fā)展力度的消息,對于理順港口體制機制愿望更加迫切。市委、市政府希望掌握港口管理的主動權(quán),充分發(fā)揮港口的獨特作用,借港出峽、借港出海,擴大對外開放,讓重慶更加富有生機與活力。國家有關部門也積極支持。經(jīng)過努力,港口體制改革被寫進試點方案。

    破解“五龍治水”格局

    按照重慶市委、市政府的設想,港口要打破條塊分割,地方有權(quán)對港口實施管理,從而將港口生產(chǎn)與規(guī)劃納入地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略大局。但重慶得到了港口改革許可,準備接管港口管理權(quán)時,這才發(fā)現(xiàn),事情并不那么簡單。

    那時,重慶港的構(gòu)成相當復雜,既有背靠交通部的重慶港務局,又有四川省及重慶市的碼頭管理機構(gòu),還有四川省航運公司碼頭和大大小小的本地航運公司碼頭,以及占比不小的非運輸行業(yè)大型企業(yè)自有船隊的專用碼頭,各種名號的躉船分布于港口各處,都有存在的理由。

    各碼頭的職能也極其混亂。例如重慶港務局,直接上級是交通部長江航運管理局,該局是交通部駐長江的二級機構(gòu),既管港口,也管航運,擁有成建制的長江航運公安局和設施完善的長江航政局,甚至擁有海事法院,處處凸現(xiàn)著早先蘇聯(lián)工業(yè)“托拉斯”的影子,鼎盛時擁有職工18萬余人。

    交通部考核該局的核心任務是長江航運,因此全局所有工作都圍繞運輸轉(zhuǎn),以“噸公里”裁量工作業(yè)績,一切制度都為實現(xiàn)和擴大“噸公里”而設計、推行,港口僅是航運生產(chǎn)鏈條中的一環(huán)。當年的重慶港務局,只為長江航運管理局所屬船舶服務,而且僅限于靠泊、供電及生活物資供應等。糟糕的是,這種“小社會”般的政企合一體制機制在重慶港竟成了“范本”,處處推廣,比比皆是?!按蠖焙汀靶《痹斐闪烁鞔a頭的封閉。在封閉環(huán)境中,各家有各家的規(guī)矩,關起門發(fā)號施令,誰也不買誰的賬。于是,港口內(nèi)呈“五龍治水”(指長航、省輪船公司、市輪船公司、長航重慶港、交通局碼頭管理站)格局,各行其是。政出多門、政令混亂又導致港口權(quán)力分散,難以形成合力,嚴重浪費寶貴資源,衰減了港口效能,市委、市政府殷殷期盼的門戶和口岸作用長期到不了位。

    作為城市賴以興盛的基礎條件,重慶港的理想狀態(tài)是什么樣?其體制機制應當怎樣整合重組?現(xiàn)代城市港口該如何管理,從政還是從企?啟動計劃單列改革試點前,重慶市委、市政府為港口改革多次開會,反復研究,努力求解。

    分管全市體制改革的副市長馬力找來兩位“筆桿子”——市體改委主任王竹和市政府政策研究室主任陳世璞,讓他們通過各自的渠道,組織專門力量研究港口問題,為市委、市政府決策提供參考依據(jù)。兩位主任雷厲風行,帶領各自的團隊加班加點工作,盡力搜羅許多有河國家尤其發(fā)達國家的港口資料,然后仔細歸納、綜合,幾個月后得出結(jié)論:港口管理應當從政,而港內(nèi)生產(chǎn)業(yè)務屬于企業(yè)行為,應當推入市場,參與競爭。兩位主任的調(diào)研報告最終呈給了市委書記,并上報常委會,翔實的數(shù)據(jù)以無可爭辯的邏輯力量打開了市領導的眼界。

    領導們認真研究后作出決定,對港口體制進行大刀闊斧的改革:將所有碼頭泊位統(tǒng)統(tǒng)從原航運公司及相關機構(gòu)剝離出來,混合組建或分類分級組建具有獨立法人資格的港務公司,直接面對社會和市場;新成立港口管理局,市政府授權(quán)其作為市政府職能部門行使行業(yè)管理權(quán),不參與具體生產(chǎn)和經(jīng)營行為。

    此步邁出,阻力不小。但因有首個經(jīng)濟體制綜合改革試點的大背景,在市委、市政府的直接領導下,不到一年就陸續(xù)改革到位。在原重慶港務局基礎上組建的重慶港口管理局,受重慶市政府和交通部長江航運管理局雙重領導,原投資渠道、基建和規(guī)劃管理不變,代表市政府對港口實行行業(yè)管理。新成立的不同所有制的各種規(guī)模港務公司負責港內(nèi)生產(chǎn)業(yè)務,市場化運作,自負盈虧,對全社會開放。各類船舶,包括長江航運船舶,統(tǒng)統(tǒng)有償靠泊碼頭躉船,獨立核算。

    此項改革,實現(xiàn)了重慶港各項功能科學歸位,消弭了重慶港長期存在的混亂局面,增強了港口活力,也為重慶外貿(mào)業(yè)的發(fā)展壯大奠定了基礎。

    引發(fā)全國運輸業(yè)大洗牌

    重慶港體制改革,解決了不同體系和不同所有制船舶的靠泊問題,從而刺激了航運業(yè)發(fā)展,沿江地區(qū)及相關單位紛紛有了發(fā)展航運的積極性。川江航運及至長江航運逐漸熱鬧起來,江面上往來船舶日益增多。更讓人高興的是,重慶港經(jīng)驗引發(fā)了全國交通運輸業(yè)的大震蕩。

    那時,全國所有運輸樞紐站,包括航空、鐵路和公路,都是站、運合一。重慶港率先實施港航分開、政企分開,立即在全國產(chǎn)生了多米諾骨牌效應,吸引了所有運輸場站及其所屬主管部門的關注。重慶港改革甫一啟動,各地和單位的觀摩團就紛至沓來,連續(xù)好幾年,重慶港都是全國交通運輸體制改革方面的風向標。大量的同行涌來重慶取經(jīng),重慶港口管理局一度專門成立了接待組,每月都要接待一撥又一撥上門者。每有專業(yè)性全國會議,重慶港口管理局局長都被主持人安排發(fā)言,介紹經(jīng)驗。

    港口體改取得明顯成效,說明了改革的路子是對的。廖伯康回憶,重慶港實行港航分開、政企分開后,碼頭對所有船舶開放,效率一下就上去了。以前重慶港19年虧損1170萬元,1983年初還計劃虧損280萬元。結(jié)果把管理體制一變,反而贏利102萬元。長航也是虧損大戶,年初計劃虧損250萬元,結(jié)果反而贏利822萬元。出川的船只,過去只能在宜昌中轉(zhuǎn)不能直航長江下游,從重慶到上海來回一個航程要39天,經(jīng)過改革,拉伸直航上海,來回航程只要25天,全年多運出貨物30多萬噸,費用也減少了,確實是一改就靈。

    1984年4月,重慶改革試點剛好滿一年,國務院一位領導到重慶調(diào)研。他到了朝天門,目睹港內(nèi)生產(chǎn)秩序井然,高度評價重慶港體改。之后,這位領導走到哪里都要講重慶港經(jīng)驗,說人還是那些人,設備也沒增加,只是改革了運行體制機制,效果就大不一樣。交通部也宣布,全國港口,無論海港還是江河港口,均按重慶港模式下放地方,實行港航分開、政企分開,就連當時規(guī)模居世界第四的上海港也不例外。

    幾年后,這股體改颶風相繼登陸公路、民航和鐵路,大小運輸場站紛紛脫離原依存的運輸企業(yè),獨立運行,迄今依然。

    編輯/王堯

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