鄭州市高職院校新校區(qū)建設(shè)采用PPP模式的探討

□武錫穎 李俊杰（河南水利與環(huán)境職業(yè)學(xué)院）

鄭州市高職院校新校區(qū)建設(shè)采用PPP模式的探討

□武錫穎 李俊杰（河南水利與環(huán)境職業(yè)學(xué)院）

PPP模式即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在國(guó)家嚴(yán)控增加新的地方債務(wù)的政策引導(dǎo)下，鄭州市高職院校采用PPP項(xiàng)目所面臨的必要性。在PPP模式下，在將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資時(shí)，鄭州市內(nèi)高職院校面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方是否有足夠的吸引力，能否按時(shí)完成落地與簽約，財(cái)務(wù)能力能否滿足，以及相應(yīng)的建議。

高職院校；PPP模式；財(cái)務(wù)能力；市場(chǎng)吸引力

0 引言

Public-Private Partnership，又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

過(guò)去一段時(shí)間，地方政府采用直接投資的方式建設(shè)了大量基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)積累了大量的地方債，可能超出地方政府的財(cái)政償還能力。為了防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)并完善地方政府舉債融資機(jī)制，2017年財(cái)政部出臺(tái)了50號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》。一方面，國(guó)家嚴(yán)控增加新的債務(wù)；另一方面，地方政府又有提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)；解決方案是吸引社會(huì)資本與政府合作，參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，政府在路、橋、水、電、氣、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科、教、文、衛(wèi)等公共服務(wù)等多領(lǐng)域、全方位地大力提倡PPP建設(shè)模式。

1 高職院校新校區(qū)建設(shè)PPP模式的必要性

按照國(guó)家相關(guān)要求，高職院校新校區(qū)建設(shè)可以采用三種模式進(jìn)行建設(shè)：一是省政府直接投資，目前省內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目很多，資金相當(dāng)緊張。2017年財(cái)政部出臺(tái)了50號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，更加難以實(shí)現(xiàn)；二是省政府為新校區(qū)建設(shè)發(fā)行專門的債券進(jìn)行融資，也基本不現(xiàn)實(shí)；三是采用PPP模式，這也是河南省政府各級(jí)部門大力提倡的建設(shè)模式，也可以說(shuō)是唯一可行的建設(shè)模式。

2 在PPP模式下，高職院校面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

2.1 在PPP模式下，高職院校面臨的機(jī)遇

在PPP模式下，在于將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。政府最關(guān)注兩點(diǎn)：一是提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)和將要投入的資源相比的“性價(jià)比”如何，這需要進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)；二是投入的資金是不是超出了政府的財(cái)政能力，這需要做財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)之上，政府還關(guān)注怎么實(shí)施的問(wèn)題，這需要做建設(shè)實(shí)施方案。以上的“兩評(píng)一案”需要委托資信較好并能力強(qiáng)的咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。

社會(huì)資本是以追逐利潤(rùn)為目的，最關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)。風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于新校區(qū)投入使用后，招生是否可以達(dá)到預(yù)期規(guī)模。回報(bào)主要是指招生的規(guī)模能不能產(chǎn)生預(yù)期利潤(rùn)回報(bào)。

政府與社會(huì)資本共同合作并為我所用建設(shè)新校區(qū)，不但改善辦學(xué)條件，而且可以擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，可以極大促進(jìn)高職院校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，引進(jìn)的新思想、新理念、新技術(shù)、新的管理經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是管理和教學(xué)都可以給帶來(lái)質(zhì)的提升。因此，這是一大機(jī)遇。

2.2 在PPP模式下，高職院校面臨的挑戰(zhàn)

在此過(guò)程中，高職院校也面臨一些挑戰(zhàn)，PPP模式建設(shè)周期理論上可以達(dá)到30 a，但由于銀行貸款周期等因素，一般為10-15 a，教育項(xiàng)目可以做到20 a。這么長(zhǎng)的周期，風(fēng)險(xiǎn)因素的影響就十分明顯。項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方是否有足夠的吸引力來(lái)承擔(dān)這部分風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目前期落地需要約6 m到1 a時(shí)間。首先，獲得省政府同意采用PPP模式并授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)；然后委托咨詢機(jī)構(gòu)做物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)和項(xiàng)目實(shí)施方案；通過(guò)后，獲準(zhǔn)進(jìn)入省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫(kù)，并上報(bào)國(guó)家項(xiàng)目平臺(tái)；獲準(zhǔn)后，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方；實(shí)施機(jī)構(gòu)代表政府與資本方成立項(xiàng)目公司，作為業(yè)主承擔(dān)融資、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)等任務(wù)。全部約20個(gè)步驟，如何按時(shí)完成落地與簽約。

“兩評(píng)一案”中，財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。簡(jiǎn)單說(shuō)就是財(cái)政支出不能超出自身支付能力，但是每年財(cái)政預(yù)算是有限的，如果前期的PPP項(xiàng)目把政府相應(yīng)的預(yù)算占滿了，后面的項(xiàng)目就不可能通過(guò)論證。時(shí)不我待，高職院校要抓緊機(jī)遇與時(shí)間。

3 鄭州市高職院校采用PPP項(xiàng)目的建議

3.1 高職院校的財(cái)務(wù)能力

在PPP模式實(shí)施過(guò)程中，是通過(guò)建立項(xiàng)目公司來(lái)承擔(dān)業(yè)主的職能，通過(guò)注入資本金和銀行融資來(lái)解決資金問(wèn)題。在此過(guò)程中，高職院校原有的所有資產(chǎn)不允許抵押，并完全靠項(xiàng)目本身產(chǎn)生的收益來(lái)保證投資回報(bào)和利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)資本并不是看現(xiàn)有的狀態(tài)，而是主要關(guān)心規(guī)模擴(kuò)大后的財(cái)務(wù)能力，需要發(fā)展的眼光來(lái)看這一問(wèn)題。例如，在改革開(kāi)放之前，資源埋在地下一無(wú)所有，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力都是人口負(fù)擔(dān)，但引入外資和先進(jìn)技術(shù)和管理進(jìn)行開(kāi)發(fā)，不但解決了高職院校的發(fā)展問(wèn)題，也為外資創(chuàng)造了豐厚利潤(rùn)。再如，北京天安門的四合院，土地是天價(jià)，但只要不開(kāi)發(fā)，生活其中的市民生活水平和住棚戶區(qū)無(wú)異。大多高職學(xué)院也是坐在“金山”上卻在過(guò)苦日子，所以要通過(guò)開(kāi)發(fā)達(dá)到“雙贏”。

高職院校在PPP模式中扮演的角色，與自籌資金當(dāng)業(yè)主相比，已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。高職院校最主要的任務(wù)是吸引社會(huì)資本方參與進(jìn)來(lái)，共同挖掘現(xiàn)有資源的潛力和爭(zhēng)取政府政策空間，通過(guò)提高管理能力和高職院校運(yùn)營(yíng)水平，來(lái)創(chuàng)造資源增量進(jìn)而解決目前和未來(lái)的辦學(xué)問(wèn)題。而資本往往是聰明的，在進(jìn)入一個(gè)新項(xiàng)目之前會(huì)做充分的調(diào)研考察分析，會(huì)對(duì)高職院校的財(cái)務(wù)能力做全面評(píng)估，高職院校的財(cái)務(wù)能力恰恰是社會(huì)資本方需要考慮的問(wèn)題，他們往往會(huì)發(fā)展地看到高職院校自己都沒(méi)發(fā)現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)和潛力。高職院校在此過(guò)程中，如同“招商引資”，不能妄自菲薄，要積極努力全面充分地展示優(yōu)勢(shì)所在，只要將社會(huì)資本吸引過(guò)來(lái)投入進(jìn)去，高職院校就占據(jù)了很大的主動(dòng)權(quán)。

3.2 高職院校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的市場(chǎng)吸引力

鄭州市高職院校一般是公辦院校，辦學(xué)歷史悠久、影響力大、位置優(yōu)越、專業(yè)設(shè)置實(shí)用、招生規(guī)模可預(yù)測(cè)性好等特點(diǎn)，都是優(yōu)勢(shì)所在，可減小社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的顧慮。目前，真正可靠的投資渠道并不太多，并且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也很激烈，高職院校新校區(qū)建設(shè)相對(duì)而言也是相當(dāng)不錯(cuò)的投資機(jī)會(huì)，這具體需要做專門的市場(chǎng)測(cè)試來(lái)判斷。另外，可以考慮將老校區(qū)改造優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資源和新校區(qū)建設(shè)一并打包進(jìn)PPP項(xiàng)目包，然后進(jìn)行專業(yè)策劃包裝，可以吸引實(shí)力更雄厚，運(yùn)營(yíng)水平更高，市場(chǎng)信譽(yù)更好的社會(huì)資本參與進(jìn)行開(kāi)發(fā)，不但可以保證建設(shè)投資、進(jìn)度和質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)，極大提高項(xiàng)目成功率，而且可以畢其功于一役，徹底地改善高職院校教學(xué)和生活設(shè)施的面貌，實(shí)現(xiàn)學(xué)院跨越式發(fā)展。

3.3 社會(huì)資本的盈利點(diǎn)

社會(huì)資本方的盈利點(diǎn)，一方面來(lái)自工程建造，按照國(guó)家法規(guī)，若社會(huì)資本方具備建造能力的，可以不進(jìn)行招標(biāo)而自行建造，而建造是有利潤(rùn)的；另一方面，來(lái)自于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，學(xué)院的住宿、食堂、澡堂、商店等都有商業(yè)利潤(rùn)；再一方面來(lái)自于政府付費(fèi)，這也是最主要的部分，學(xué)生的學(xué)費(fèi)和生均經(jīng)費(fèi)都可以用來(lái)回收成本和創(chuàng)造利潤(rùn)；還有一方面，高職院?？梢员M量爭(zhēng)取可行性缺口財(cái)政補(bǔ)貼。

3.4 采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)

一是，原有自籌資金建設(shè)模式下，建設(shè)資金只能來(lái)自學(xué)費(fèi)和貸款，而在PPP模式下，生均經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款可以拿出來(lái)相當(dāng)大部分進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，這極大解決了資金的燃眉之急；二是借助社會(huì)資本的經(jīng)驗(yàn)，充分挖掘現(xiàn)有資源的市場(chǎng)價(jià)值，點(diǎn)石成金并將其變現(xiàn)，解決建設(shè)和發(fā)展問(wèn)題；三是，教育領(lǐng)域采用PPP建設(shè)模式，高職院校搶占了先機(jī)，充分挖掘政策空間，可獲得財(cái)政部門特別指導(dǎo)和支持，努力列入示范項(xiàng)目，爭(zhēng)取獲得可行性財(cái)政補(bǔ)貼。

3.5 保證PPP模式下的質(zhì)量

主要在于如何防范社會(huì)資本的謀利沖動(dòng)，保持教育的公益性質(zhì)，保證其提供的基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的服務(wù)質(zhì)量。一方面加強(qiáng)建設(shè)管理，保證建設(shè)質(zhì)量，另一方面在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，使服務(wù)質(zhì)量和費(fèi)用掛鉤。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，鄭州市內(nèi)高職院校新校區(qū)項(xiàng)目采用PPP建設(shè)模式，優(yōu)勢(shì)是明顯的，開(kāi)發(fā)前景是非常樂(lè)觀的。既滿足政府履行提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，又緩解了高職院校資金來(lái)源的窘迫，新校區(qū)建設(shè)后土地和資產(chǎn)問(wèn)題，及新校區(qū)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了政府、高職院校和社會(huì)資本方多方共贏。

［1］余文恭.PPP模式與結(jié)構(gòu)化融資［M］.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2017.

［2］殷文強(qiáng).PPP模式核心要素及操作指南［M］.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2016.

［3］楊振興.高職院校新校區(qū)PPP項(xiàng)目法律分析［J］.山西金融職業(yè)學(xué)院社科部，2017(03).

D922.2

B

1673-8853（2017）11-0087-02

2017-9-6

編輯：劉長(zhǎng)垠