優(yōu)化我國(guó)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口行政審批制度的探討

陳濟(jì)濱 宋 陽(yáng)(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心，北京 100035)

優(yōu)化我國(guó)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口行政審批制度的探討

陳濟(jì)濱 宋 陽(yáng)
(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心，北京 100035)

為履行《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》國(guó)際公約，國(guó)家建立了消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)進(jìn)出口審批管理制度。十二屆全國(guó)人大會(huì)議后，為促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家采取了簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化行政審批等改革措施。本文對(duì)如何緊跟國(guó)家改革的步伐，優(yōu)化ODS進(jìn)出口審批管理，從其發(fā)展過(guò)程和現(xiàn)狀到對(duì)轉(zhuǎn)變觀念—提高促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)的意識(shí)，對(duì)實(shí)行分類(lèi)管理與網(wǎng)絡(luò)審批標(biāo)準(zhǔn)化相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)貿(mào)易過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督等方面進(jìn)行了分析論述。研究指出，管控 ODS進(jìn)出口貿(mào)易是履行國(guó)際公約的要求，對(duì)ODS行政審批進(jìn)行創(chuàng)新改革不是要取消或簡(jiǎn)單地下放審批權(quán)，而是要放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，以創(chuàng)新改革的精神和勇氣轉(zhuǎn)職能、提效能，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與提升國(guó)家履約形象的軟實(shí)力。

行政審批；消耗臭氧層物質(zhì)；進(jìn)出口；優(yōu)化

引言

中國(guó)共產(chǎn)黨十八大和十八屆全會(huì)精神，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》中明確了深入推進(jìn)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)工作，其中包括深化行政審批制度改革，加大簡(jiǎn)政放權(quán)、建立規(guī)范行政審批的管理制度。在2016年5月9日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)發(fā)表重要講話，總結(jié)回顧了三年多來(lái)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革情況，強(qiáng)調(diào)了要以更有力舉措深化“放管服”，推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)職能、提效能。此前國(guó)務(wù)院部門(mén)共取消和下放了行政審批事項(xiàng)618項(xiàng)，占原有審批事項(xiàng)的36%。依據(jù)履行《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》(下稱(chēng)議定書(shū))國(guó)際公約的要求，我國(guó)對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)進(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)行行政審批管理也應(yīng)認(rèn)真落實(shí)、勇于創(chuàng)新，簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，深化ODS行政審批制度改革。

1 我國(guó)ODS進(jìn)出口管理基本狀況

按照議定書(shū)的要求，我國(guó)于2000年建立了消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口審批許可制度，成立了由環(huán)保、商務(wù)、海關(guān)三部門(mén)組成的國(guó)家消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦公室(下稱(chēng)進(jìn)出口辦)。

議定書(shū)要求對(duì)ODS的進(jìn)出口實(shí)行配額許可管理[1]，為此我國(guó)制訂了“消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法”[2]等有關(guān)政策。企業(yè)在進(jìn)行ODS貿(mào)易前先要提交書(shū)面申請(qǐng)材料，同時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)提交電子申請(qǐng)(表)。進(jìn)出口辦審批人員在收到書(shū)面和電子版申請(qǐng)材料后，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)進(jìn)行初審、公示、復(fù)審、打印審批單的操作，再報(bào)送主管領(lǐng)導(dǎo)簽字、蓋章后將審批單寄送給申請(qǐng)企業(yè)。企業(yè)從申請(qǐng)到收到審批單要20個(gè)工作日左右。

我國(guó)履行國(guó)際公約的初期，ODS貿(mào)易還有許多的進(jìn)口，2000年后逐步轉(zhuǎn)為以出口為主，隨著CFCs(全氯氟烴)物質(zhì)的淘汰，自2010年后，我國(guó)的ODS出口90%以上是HCFCs(含氫氯氟烴)，年均辦理出口審批3000批次左右，按國(guó)際公約淘汰時(shí)間表[3]，這種狀況今后還將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期。因此，我國(guó)的ODS進(jìn)出口審批，大部分是對(duì)HCFCs的出口審批。全國(guó)已注冊(cè)從事HCFCs出口的企業(yè)100多家，但貿(mào)易活躍的約30～50家。

消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口貿(mào)易行政審批的要點(diǎn)主要包括：貿(mào)易國(guó)別、ODS種類(lèi)、用途、數(shù)量等。隨著國(guó)際履約進(jìn)程，當(dāng)前審批呈現(xiàn)出要點(diǎn)變得越來(lái)越簡(jiǎn)單，重復(fù)性越來(lái)越高，難度越來(lái)越低的特點(diǎn)。首先，從“貿(mào)易國(guó)別”來(lái)看，按國(guó)際公約規(guī)定締約國(guó)與非締約國(guó)不準(zhǔn)許進(jìn)行ODS貿(mào)易，目前全球已有197個(gè)國(guó)家和地區(qū)加入公約[4]，貿(mào)易對(duì)象為非締約方的情況極為罕見(jiàn)。其次，從“貿(mào)易物質(zhì)種類(lèi)”來(lái)看，90%以上的審批是針對(duì)HCFCs的出口；其它的出口物質(zhì)和出口量非常少，僅占出口(審批)量的10%左右。第三，從“出口數(shù)量”的管控來(lái)看。對(duì)于主要的出口物質(zhì)HCFCs，基本上沒(méi)有數(shù)量的限制。這是因?yàn)榘醋h定書(shū)的定義(國(guó)內(nèi)消費(fèi)量=生產(chǎn)量+進(jìn)口量-出口量)[5]，在限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量的前提下，支持企業(yè)更多地出口有利于減輕國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的淘汰壓力，并可使企業(yè)和國(guó)家獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益；第四，對(duì)進(jìn)口物質(zhì)的管控，目前申請(qǐng)和審批量非常少。

現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際情況是企業(yè)申請(qǐng)出口HCFCs等ODS物質(zhì)90%以上是能夠獲得批準(zhǔn)通過(guò)的。

2 當(dāng)前進(jìn)出口審批管理存在的問(wèn)題

2.1 審批管理方式有待改進(jìn)

2000年ODS進(jìn)出口管理辦公室成立時(shí)，由于管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段的限制，當(dāng)時(shí)的審批方式是要求企業(yè)每一筆(單)的貿(mào)易都要提交書(shū)面申請(qǐng)，由審批人員人工審批。十幾年來(lái)，隨著履約進(jìn)展，進(jìn)出口貿(mào)易的情況已發(fā)生了重大的變化——在貿(mào)易國(guó)、出口物質(zhì)、出口數(shù)量等審批要點(diǎn)都已變得非常簡(jiǎn)單、明確，具有了高重復(fù)性、單一性特點(diǎn)；并且貿(mào)易活躍的企業(yè)早已非常熟悉國(guó)家履約要求與進(jìn)出口管理規(guī)則。在審批事項(xiàng)具備了這樣的特點(diǎn)和條件下，當(dāng)前的無(wú)差別的審批管理方式與國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化審批的要求有較大的差距，可以考慮采取類(lèi)似“綠色通道”分類(lèi)管理的做法使審批變得更為簡(jiǎn)單、通暢，從而降低企業(yè)貿(mào)易成本，減少行政資源浪費(fèi)。

2.2 網(wǎng)絡(luò)審批管理系統(tǒng)應(yīng)用有待進(jìn)一步充分發(fā)揮作用

2010年后開(kāi)始使用網(wǎng)絡(luò)審批管理系統(tǒng)。通過(guò)使用網(wǎng)絡(luò)審批管理系統(tǒng)方便了日常管理中的數(shù)據(jù)查詢(xún)和統(tǒng)計(jì)，也為環(huán)保、商務(wù)、海關(guān)三部門(mén)間的數(shù)據(jù)交換等方面提供了便利，但審批系統(tǒng)的作用還有待于進(jìn)一步發(fā)揮。目前雖然使用了網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)，企業(yè)仍然還需要提交書(shū)面申請(qǐng)，在進(jìn)行審批時(shí)也需要一式三份紙件進(jìn)行報(bào)批審簽。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)目前還不具備為企業(yè)提供審批進(jìn)程的查詢(xún)功能，申請(qǐng)和審批效率均有待提高。

2.3 前端審批與對(duì)實(shí)際貿(mào)易最終結(jié)果的監(jiān)察不能脫節(jié)

近年來(lái)我國(guó)向國(guó)際機(jī)構(gòu)報(bào)出的出口數(shù)據(jù)或與進(jìn)口國(guó)核對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)中國(guó)提供的出口數(shù)據(jù)遠(yuǎn)大于進(jìn)口國(guó)提供的數(shù)據(jù)的情況。此外，日常審批也經(jīng)常發(fā)現(xiàn)企業(yè)提交的申請(qǐng)材料不真實(shí)等問(wèn)題。究其原因，主要企業(yè)申請(qǐng)文本材料在形式上符合要求，而實(shí)際貿(mào)易事項(xiàng)與報(bào)批事項(xiàng)并不完全一致，甚至因市場(chǎng)價(jià)格、交貨期等因素調(diào)換批準(zhǔn)的貿(mào)易事項(xiàng)。這說(shuō)明僅注重對(duì)文本材料的審核，不能全面確保貿(mào)易情況的真實(shí)；也表明各級(jí)的環(huán)保、商務(wù)、海關(guān)部門(mén)應(yīng)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)貿(mào)易過(guò)程與結(jié)果的事中、事后的監(jiān)督、核查，及時(shí)糾正、遏制企業(yè)的違規(guī)違法現(xiàn)象。

3 改革創(chuàng)新措施建議

遵照國(guó)務(wù)院“推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展[6]”的相關(guān)要求，建議采取以下措施深化ODS進(jìn)出口行政審批管理改革。

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整處理好ODS進(jìn)出口管理與服務(wù)企業(yè)的關(guān)系

在符合國(guó)際公約要求和確保實(shí)現(xiàn)國(guó)家履約目標(biāo)的大前提下，建議賦予企業(yè)更多的ODS貿(mào)易自主權(quán)，并讓企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的履約的責(zé)任。改變每筆貿(mào)易都要一刀切、無(wú)差別地提交書(shū)面申請(qǐng)材料的現(xiàn)狀，將注重前端的審批轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_規(guī)則和引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)遵守規(guī)則，同時(shí)各級(jí)環(huán)保、商務(wù)、海關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)事中事后的監(jiān)督、監(jiān)察，“誰(shuí)違法，法律制裁誰(shuí)”，讓“守信者一路綠燈，失信者處處受限”。

3.2 引用“負(fù)面清單”的方式，對(duì)企業(yè)和物質(zhì)等要素進(jìn)行分類(lèi)管理

中國(guó)共產(chǎn)黨十二大四中全會(huì)的政府工作報(bào)告中還明確指出：“建立健全權(quán)力負(fù)面清單管理模式，劃定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界。深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，最大限度縮減政府審批范圍[6]”。這為創(chuàng)新和改革進(jìn)出口審批管理既提出了明確的要求，也指明了應(yīng)采取的具體措施。當(dāng)前的進(jìn)出口審批主要集中在30-50家非常熟悉國(guó)家的政策法規(guī)的企業(yè)，并且約80%的審批是以出口HCFC-22(二氟一氯甲烷)為主。在此情況下如對(duì)企業(yè)、出口物質(zhì)、進(jìn)口國(guó)等審批要素進(jìn)行再分類(lèi)(列出清單)，對(duì)遵紀(jì)守法、業(yè)績(jī)優(yōu)良的企業(yè)，加大審批的步長(zhǎng)。如：對(duì)于出口HCFC-22而言，先確定一個(gè)上限配額和有效期，在配額與有效期內(nèi)由企業(yè)自主安排出口，自動(dòng)獲得審批(自動(dòng)打印審批單)，這樣即減少了約80%的工作量，又可大大地提高管理與貿(mào)易的效率。對(duì)于進(jìn)口和非HCFC-22的出口業(yè)務(wù)以及不夠活躍或?qū)φ叻ㄒ?guī)不夠了解，業(yè)績(jī)不佳的企業(yè)列入“負(fù)面清單”，對(duì)這類(lèi)進(jìn)出口貿(mào)易由人工嚴(yán)格審批為主，予以重點(diǎn)關(guān)注。實(shí)施“負(fù)面清單”管理后可將更多的精力投入到事中事后的監(jiān)督核查中。

3.3 加快進(jìn)出口行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

政府工作報(bào)告中明確指出：“加快推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，優(yōu)化直接面向企業(yè)和群眾的服務(wù)項(xiàng)目的辦事流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)部門(mén)間業(yè)務(wù)協(xié)同。推廣‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)[6]?！痹趯?shí)行分類(lèi)“負(fù)面清單”管理的同時(shí)，加大網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)的升級(jí)改造力度，盡快分步實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化，標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化審批*。無(wú)紙化審批可取消企業(yè)提供書(shū)面申請(qǐng)材料和審批部門(mén)打印后寄送審批單，可節(jié)省大量的資源；標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化審批可進(jìn)一步節(jié)省行政審批的資源；同時(shí)可以最大限度地做到公開(kāi)透明，減少乃至消除不同審批人員之間的審批差異和同為一個(gè)審批人員在審批標(biāo)準(zhǔn)、尺度掌握上的波動(dòng)，也有利于防止滋生腐敗。

4 研究結(jié)論

管控 ODS進(jìn)出口貿(mào)易是履行國(guó)際公約的要求，對(duì)ODS行政審批進(jìn)行創(chuàng)新改革不是要取消或簡(jiǎn)單地下放審批權(quán)，而是要放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，以創(chuàng)新改革的精神和勇氣轉(zhuǎn)職能、提效能，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與提升國(guó)家履約形象的軟實(shí)力。

[1] 《蒙特利爾議定書(shū)》第4B條款 許可證制度.

[2]《消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法》，環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、海關(guān)總署 2014年 第26號(hào)令.

[3]《蒙特利爾議定書(shū)》締約方第19次會(huì)議修正案第6項(xiàng)決定，Decision XIX/6：Adjustments to the Montreal Protocol with regard to Annex C，Group I，substances (hydrochlorofluorocarbons).

[4]Decision XXVI/1：Status of ratification of the Vienna Convention，the Montreal Protocol and the London，Copenhagen，Montreal and Beijing amendments to the Montreal Protocol.

[5]《蒙特利爾議定書(shū)》第1條款定義.

[6]李克強(qiáng).在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上的講話：深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)，推進(jìn)行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能.

Discussion on Optimizing the Administrative Examination and Approval System of the Ozone-Depleting Substance Import & Export of China

CHEN Jibin SONG Yang
(Foreign Economic Cooperation Office，MEP，Beijing 100035)

In order to compliance with The Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer，the nation established the ozone-depleting substance (ODS) import & export examination and approval management system. After the 12th meeting of the National People's Congress，to promote the development of the domestic economy，the central government has taken reform measures such as streamlining government and release rights，optimizing the administrative examination and approval. This article on how to follow the country’s reform pace，optimizing the administration of ODS import & export examination and approval，from its development process and status quo to change ideas，i.e. to improve service consciousness，to promote national economic development and to categorized management combined with network standardization of examination and approval，to strengthen the supervision of trade process and result，etc. were analyzed and discussed. The study pointed out that control ODS import & export is to fulfill the requirements of international conventions. The ODS administrative approval reform is not to cancel or simply devaluated approval authority，but to combine of management and decentralization approval right，optimization services，with innovation spirit and courage on the reform of function conversion and raise efficiency，promote the national economy and improve soft power of the image of the national implementation of Montreal Protocol.

Administrative Examination and Approval；Ozone-Depleting Substance (ODS)；Import & Export；Optimizing

陳濟(jì)濱，高級(jí)工程師，從事國(guó)家履約環(huán)境項(xiàng)目管理與政策研究

宋陽(yáng)，工程師，從事消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口審批管理工作

X21

A

1673-288X(2017)01-0044-03

引用文獻(xiàn)格式：陳濟(jì)濱 等.優(yōu)化我國(guó)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口行政審批制度的探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：44-46.