完善我國深井灌注環(huán)境法規(guī)和制度

郭 珺 孫海萍 趙 麗(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

完善我國深井灌注環(huán)境法規(guī)和制度

郭 珺 孫海萍 趙 麗
(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

我國應結合實際并借鑒國外經驗，從六個方面完善深井灌注的環(huán)境法律規(guī)制：建立專門立法，全面系統(tǒng)規(guī)制；確定管理機構，加強監(jiān)管監(jiān)測；嚴格行政許可，劃定適宜區(qū)域；制定對應標準，提供技術支撐；建立應急預案，明確財務及法律責任；擴大信息透明度，加強公眾參與。

深井灌注；環(huán)境風險；法律規(guī)制

1 我國深井灌注的環(huán)境法規(guī)制現狀

1.1 缺乏專門立法，現有立法規(guī)制不足

1.1.1 環(huán)境基本法律過于籠統(tǒng)

新出臺的《環(huán)境保護法》(以下簡稱為“新環(huán)保法”)針對深井灌注的一大進步是第42條第4款規(guī)定，嚴禁通過灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物，第63條對上述行為的法律責任進行了規(guī)定。隨后出臺的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》(公治[2014]853號)第5條第1項和第3項進一步規(guī)定，灌注是指通過高壓深井向地下排放污染物。對逃避監(jiān)管的深井灌注予以禁止是因為目前地下排污形式眾多，假借深井灌注之名，行無序排污之實的行為層出不窮，即使屬于深井灌注，因其所可能引發(fā)的環(huán)境風險，也不能在既無法律規(guī)定又無標準制約的情況下，任意為之。但在技術、法律、標準等逐步完善的未來，深井灌注作為處理污染物的方式有合法存在的空間。很顯然，目前僅有環(huán)保法的規(guī)定并不足夠。

1.1.2 單行環(huán)境法律法規(guī)較為分散缺漏

我國缺乏直接涉及到深井灌注的單行環(huán)境法律，只是在部分的單行法律法規(guī)中有非專門性的規(guī)定。雖然《放射性污染防治法》第43條對高水平放射性固體廢物及α放射性固體廢物規(guī)定實行集中的深地質處置，是與深井灌注較為接近的處理污染物的方式?！端廴痉乐畏ā芳捌渑涮追ㄒ?guī)，在地下水污染方面的防治規(guī)定也應當適用于深井灌注活動。深井灌注作為對環(huán)境可能產生影響的活動，相關的建設項目及規(guī)劃都應受到《環(huán)境影響評價法》及相關配套規(guī)定的規(guī)制。此外，深井灌注有可能引發(fā)相應的地質災害，而相關責任的確定可以通過《地質災害防治條例》第35條等規(guī)定加以解決。雖然涉及深井灌注，我國現有單行法律法規(guī)部分規(guī)定可以與其相關，但缺乏體系，也不細致。一方面，這些規(guī)定十分零散，分散在各個單行法律法規(guī)之中，不成體系；另一方面，規(guī)定內容并不都是詳細的，大部分只是涉及而不深入。

1.2 缺乏相關的環(huán)境標準，現有標準難適用

中國現行的環(huán)境質量標準和污染物排放標準主要是針對大氣、地表和地下水水體、淺層土壤i，針對深層地質活動的標準基本空白。深井灌注作為利用深層地質處理廢棄物的方式，需要設立分類、選址、建設、監(jiān)測等專門性的系列環(huán)境標準，以規(guī)范此類活動，避免造成巨大的環(huán)境風險。但實際上，在深井灌注的去留仍受質疑，法律法規(guī)不完善的背景下，制定相關標準更是無從談起。

1.3 缺少對應的管理機構，存在監(jiān)管空白

深井灌注涉及到環(huán)境影響評價、排污許可、地下水污染防治、地質選址及監(jiān)測等諸多方面，在我國并沒有專門針對深井灌注的統(tǒng)一管理機構，能夠對深井灌注活動進行管理的職能分散在環(huán)保部門、國土資源部門、水利部門等多個管理部門，而有效的協(xié)調機制又尚未建立，部門之間并不都能達成共識，即使可以，所花費的時間、溝通成本都十分巨大。新環(huán)保法出臺前，是否允許深井灌注的態(tài)度是模糊的，監(jiān)管機構亦不明確。出臺后，雖然對于以逃避監(jiān)管的深井灌注活動予以禁止，換言之，即要求有資質、符合規(guī)定的深井灌注活動才能夠得到許可。但由誰來規(guī)定資質、出臺許可等都沒有提及。

2 域外深井灌注的環(huán)境法規(guī)制

美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞(主要為西澳大利亞)等國家都有深井灌注項目，針對這些項目的設計、建造、運行、監(jiān)測頒布了一系列的法律法規(guī)、技術標準、監(jiān)管措施。這些國家中，以美國對深井灌注活動規(guī)制得最為成熟、系統(tǒng)和完善。本文以其為例，詳細介紹其針對深井灌注的環(huán)境法規(guī)制。

2.1 從制定法到項目指南，規(guī)定體系完善

在環(huán)境保護領域，美國的制定法及相關配套技術規(guī)范系統(tǒng)繁多，這一點也在深井灌注活動方面得到體現。1974年，美國議會通過《安全飲用水法》要求美國環(huán)境保護署(Environmental Protection Agency，以下簡稱“EPA”)建立起針對地下灌注控制計劃(Underground Injection Control，以下簡稱“UIC”)項目的最低聯邦要求及其他安全措施以通過預防灌注井污染地下飲用水源來預防保護公眾健康。1980年，《聯邦法規(guī)法典》在第40編中對UIC進行了規(guī)定。隨后UIC項目也在各州建立，EPA也頒布多達60多個法規(guī)、解釋、指南及技術導則以使深井灌注活動得到更好監(jiān)管。

2.2 分類管理，不同要求

根據《聯邦法規(guī)法典》的規(guī)定，美國對灌注井的分類是在灌注液體的相似性、活動、結構、灌注深度、設計及操作技術等基礎上進行劃分的，主要有6類。由于I類井包含著危險廢棄物及放射性廢棄物，因此其結構、許可、運行和監(jiān)管要較其他類型的灌注井更為嚴格。本文主要介紹I類井的環(huán)境法規(guī)制。

就污染地下水的風險而言，I類井的灌注較深，但需在有許可證的前提下運行。此類許可證的有效期間是10年，取得此類許可證的所有者和運營者需要從選址、結構、運行、監(jiān)管、測試、報告記錄及關閉等全方位符合特定的條件。《美國聯邦法規(guī)》列出了被限制灌注到I類井的廢棄物，也對廢棄物在禁止灌注外可以進行灌注的情況予以界定。對于不允許進行灌注的廢棄物種類，該法規(guī)也有詳細羅列。至于希望灌注受限制的危險廢棄物的，《美國聯邦法規(guī)》規(guī)定，灌注責任人必須提出申請，證明無轉移要求或化學壽命認證。此外，基于保護飲用水源的目的，許可證必須包含特定的運行條件，諸如“計算運行的最大壓力以避免引起灌注結構斷裂從而使得灌注廢液轉移至地下飲用水層”、“在運行過程中，灌注壓力必須控制好以使得灌注區(qū)不會出現壓裂”。

就地震風險而言，I類危險廢物處置井，需要在選址和測試時進行地震風險評估。在UIC項目主管(即受委托的州或EPA)要求基于“結構地質學、地層地質學、水文地質學及本地區(qū)的地震活動度”(《美國聯邦法規(guī)》第40編第146.62條第(b)款(1)項)，確定地質適宜性。對I級灌注井的測試和監(jiān)控要求規(guī)定為“當主管有理由相信灌注活動可能導致地震干擾時，可以要求進行地震監(jiān)測”。

2.3 總體把控，重點突出

《安全飲用水法》共有8節(jié)涉及到深井灌注活動的規(guī)制，主要分為：州及EPA在運行UIC項目的職權分配(如果州不承擔主要執(zhí)行責任，則EPA將會在該州運行UIC項目)及EPA給予UIC項目運行以相應資助；未按UIC要求進行灌注的責任；地下飲用水方面，EPA有緊急、管理調查、培訓和示范的職權。而《美國聯邦法規(guī)》第40編第1章第D子章的第144部分到第148部分分別規(guī)定了UIC項目的最低要求；EPA批準、修改和撤銷已授予州的地下灌注控制項目的程序；不同類型灌注井的技術標準；各州可適用的地下灌注控制項目；危險廢棄物灌注(I類井)的限制，內容詳實細致。

值得指出的是，《美國聯邦法規(guī)》對深井灌注在如下方面，作了重點要求：第一，開展地下灌注必須拿到許可證或UIC項目的授權，否則所有的灌注活動(包括建造灌注井)都是禁止的。第二，對不同類型的灌注井(I類、II類及VI類井)在封存和棄置之時要求提供對應的財務責任(financial responsibility)，途徑可以是基金、保證擔保、信用證、保險或其他方式之一。第三，對未按要求進行灌注的行為，規(guī)定了具有威懾力的責任。

3 完善我國深井灌注環(huán)境法規(guī)制的建議

3.1 建立專門立法，全面系統(tǒng)規(guī)制

從長遠角度而言，隨著科技的發(fā)展，一味的禁止深井灌注并非科學理智的立法選擇。建立用以規(guī)范深井灌注活動的專門法律文件，充分利益地下空間處理液態(tài)廢棄物，能夠達到雙贏。至于專門立法以何種表現形式出臺，并不是關鍵。關鍵在于此專門立法必須納入深井灌注的各方面，諸如深井灌注的概念、灌注井的分類及對應的選址、設立、建設、封存等要求、許可證、對灌注行為的監(jiān)督監(jiān)測、財務責任、法律責任等內容，能夠切實指導、規(guī)范、監(jiān)督深井灌注活動。

此外，需要對《水污染防治法》等現有涉及深井灌注的法律法規(guī)的相關條款進行修改，鼓勵地方制定嚴于中央統(tǒng)一立法的地方性法律文件，使兩者與專門立法形成一個全面、統(tǒng)一、協(xié)調、嚴密、清晰、明確的法律體系，發(fā)揮規(guī)制深井灌注的合力。

3.2 確定管理機構，加強監(jiān)管監(jiān)測

從灌注活動經驗豐富的國家考察看來，確定主管機構，明確主管及協(xié)助部門的職權分配，有助于理順深井灌注的管理體制。本文認為，應當由環(huán)保部門牽頭，作為深井灌注的主管部門，統(tǒng)籌行政許可、分類標準、灌注資質、環(huán)境監(jiān)管等，國土資源部門、水利部門、住建部門、公安部門、財政部門分別在地質土壤監(jiān)測、水文監(jiān)測、設施建設驗收、法律責任追究、財政責任等方面確定職責。

加強監(jiān)測監(jiān)管應關注如下重點：第一，在實施灌注前監(jiān)測地質、土壤、水文、水質等各方面數據的基準值，以便后續(xù)監(jiān)測得到數據與之有對照，使監(jiān)管有據。第二，定期進行調查、取樣、評估相應的灌注活動及灌注井的情況，使監(jiān)管嚴密。第三，設立地震監(jiān)測網絡。地質活躍區(qū)本身對深井灌注存在影響，而深井灌注活動可能引發(fā)次生地震，對灌注區(qū)及周邊區(qū)域進行全方位地震監(jiān)測十分必要。

3.3 嚴格行政許可，劃定適宜區(qū)域

深井灌注作為一項專業(yè)性要求極高的技術活動，其主要運行又在深層地下，因此有必要設立相應的許可條件，嚴把事前審批關。本文認為，美國的無轉移要求及化學壽命認證值得我國借鑒，要求相關企業(yè)提供證明——在目前最佳科學技術下，廢液在10000年內不會轉移，或在轉移之前，已通過相關理化作用，難以對地下土壤及水源造成威脅。

劃定適宜的灌注區(qū)域對于維持灌注廢液的穩(wěn)定、保護地下飲用水層及減低次生地震等地質災害的前提。建議在劃定適用灌注區(qū)域時考慮以下因素：第一，灌注區(qū)域及其附近，地質、水文情況穩(wěn)定，與地下飲用水層距離足夠大且有防轉移的覆蓋巖層；第二，避開斷層地帶、易碎巖石層、地震活躍地帶。當灌注不可避免在這些區(qū)域附近，應加強灌注設施結構的抗壓抗震性。第三，灌注區(qū)不宜過于密集，距離以不影響各自封存廢液及引發(fā)次生地質變動為宜。

3.4 制定對應標準，提供技術支撐

完備、科學、詳細的技術標準是深井灌注環(huán)境法律規(guī)制切實開展的保障。本文認為，可借鑒美國對灌注井的分類標準，按照灌注廢液的危險程度、灌注深度、灌注井的設計結構等進行分類管理，對灌注危險、放射性廢液、灌注較深的井規(guī)定嚴格的許可、選址、設計、建設、運行及封存的要求，在當前可得的最佳技術基礎上做到最為謹慎的安排。此外，應當制定根據深井灌注的特殊性，制定允許、限制及禁止灌注廢棄物的名錄，對于物理化學性質不穩(wěn)定的廢液，應當排除在深井灌注之外。

3.5 建立應急預案，明確財務及法律責任

不管深井灌注的技術多么成熟，監(jiān)測監(jiān)管的手段多么嚴密，都不能完全杜絕深井灌注所可能造成的環(huán)境風險。因此，制定周全實用的應急預案是深井灌注法律規(guī)制的重要內容。深井灌注的應急預案除遵循新環(huán)保法、《突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》及《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》等法律法規(guī)，需凸顯對灌注井性能、廢液轉移、地下水、土壤污染等方面風險控制，并且基于此類活動引發(fā)污染的隱蔽性，需注重信息公開的及時性。

雖然成熟的深井灌注所引發(fā)的環(huán)境風險的可能性非常低，可是一旦發(fā)生，清理污染的費用無疑是巨大的。在此背景下，要求責任人符合相應的財務責任要求，違規(guī)時承擔嚴苛的法律責任極有必要。諸如投保環(huán)境責任保險、設立深井灌注環(huán)境損害基金等財務責任，即環(huán)境損害的社會化承擔方式，能夠確保對可能出現的環(huán)境損害予以及時的補救。至于選擇何種具體方式，可以進一步討論。就法律責任而言，責任形式上，民事、行政及刑事責任都有必要規(guī)定；責任強度上，有必要較一般的排污行為規(guī)定更為嚴格，使法律能夠起到威懾性。

3.6 擴大信息透明度，加強公眾參與

深井灌注作為一種具有一定環(huán)境風險的廢液處置方式，實踐中，應當實施從“搖籃到墳墓”式的信息公開和公眾參與，從一開始的灌注方案的設計、灌注許可，到后期的封存和監(jiān)測，全程都應公開信息，加強公眾參與。公眾對深井灌注本身、管理部門的許可及監(jiān)管監(jiān)測等的監(jiān)督，能夠促使責任人嚴格按照規(guī)定實施灌注，政府進行更加謹慎的許可和嚴格的監(jiān)管，從而減少深井灌注活動的環(huán)境風險。

[1]郭薇，劉曉星.地質環(huán)境污染防治管理體系亟待建立.中國環(huán)境報，2011，9，5，第2版.

[2]《美國聯邦法規(guī)》第40編第146.62條第(b)款(1)項，詳見：http：//www.ecfr.gov.

[3]《安全飲用水法》第1423章規(guī)定，若未按照UIC項目的要求進行灌注，則州或EPA可以對責任人處于：①民事和刑事訴訟。當地的美國聯邦地區(qū)法院對要求可適用的UIC項目符合對應規(guī)定或行政命令享有司法管轄權。對于違反者，可以判處其承擔自違反開始每天不超過25000美元的民事罰款；若違反是故意為之，在民事罰款之外或作為其替代，責任人將面臨被監(jiān)禁不超過3年或(和)根據美國聯邦法典第18篇(犯罪和刑事訴訟)進行罰款。①行政命令。管理者可以針對責任人違反UIC項目規(guī)定的行為頒布行政命令，責令遵守規(guī)定，這可以與民事或行政罰款并存，但在發(fā)布行政命令之前，需要經過聽證及公告程序。詳見：http://www.epw.senate.gov/sdwa.pdf (2015 April 10)

Improve the Environmental Law and Regulation of China′s Underground Injection

GUO Jun SUN Haiping ZHAO Li
(Appraisal Center for Environment and Engineering of the Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012)

It is necessary to learn from foreign experience，combined with the actual situation in our country from the following six aspects to improve the legal regulation of deep well perfusion：the establishment of special legislation，comprehensive regulation system；determine the management institutions，strengthen the supervision of strict monitoring；administrative license，delineation of suitable areas；formulate corresponding standards，provide technical support；establish contingency plans，clear financial and legal responsibility；expand the transparency of information，and Strong public participation.

underground injection；environmental risk；regulations

郭珺，碩士，工程師，研究方向為環(huán)境與資源保護法學

趙麗，學士，助理工程師，研究方向為環(huán)境管理

X21

A

1673-288X(2017)01-0158-03

引用文獻格式：郭 珺 等.完善我國深井灌注環(huán)境法規(guī)和制度[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：158-160.