基于問題導向的自然保護區(qū)生態(tài)補償機制研究

史會劍 方嬌慧 劉 建(.山東省環(huán)境規(guī)劃研究院，濟南 500；.山東大學環(huán)境研究院，濟南 5000)

基于問題導向的自然保護區(qū)生態(tài)補償機制研究

史會劍1方嬌慧2劉 建2
(1.山東省環(huán)境規(guī)劃研究院，濟南 250101；2.山東大學環(huán)境研究院，濟南 250100)

自然保護區(qū)的環(huán)境收益外部性決定了應該對其進行生態(tài)補償。目前國內(nèi)自然保護區(qū)普遍存在經(jīng)費不足的問題，開展多元化的生態(tài)補償必要而緊迫。本研究結合理論分析和山東省自然保護區(qū)存在的各類環(huán)境問題，提出了基于問題導向的自然保護區(qū)生態(tài)補償模式。此模式以促進自然保護區(qū)現(xiàn)存環(huán)境問題的解決為突破口，充分發(fā)揮財政資金的引導作用，根據(jù)各自然保護區(qū)的重要性系數(shù)和年度考核結果確定各自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)木唧w金額。該補償模式具有可操作性強、注重實效且易于擴展等優(yōu)點，該模式可以在生態(tài)補償資金不足的情況下充分發(fā)揮財政資金的引導作用，通過一定的省級經(jīng)費投入帶動地方政府經(jīng)費投入，以期盡快解決自然保護區(qū)的現(xiàn)存問題。目前已在山東省頒布實施，對其他區(qū)域的自然保護區(qū)補償也具有借鑒意義。

自然保護區(qū)；生態(tài)補償；補償模式

自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。自然保護區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)，建立自然保護區(qū)是保護生物多樣性、保護自然資源、維護生態(tài)環(huán)境安全的重要措施[1，2]，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提高生態(tài)文明建設水平的重要體現(xiàn)。

建設自然保護區(qū)需要投入較大的經(jīng)濟成本和機會成本[3，4]，目前我國自然保護區(qū)資金投入的整體不足[4]，自然保護區(qū)普遍存在建設和管護經(jīng)費不足的問題，部分地區(qū)建設自然保護區(qū)的主動性和積極性降低。隨著我國生態(tài)保護力度的加強，社區(qū)發(fā)展與自然保護區(qū)保護的矛盾日益凸顯[5]，在此背景下開展自然保護區(qū)生態(tài)補償必要而緊迫，生態(tài)補償是促進自然保護區(qū)有效管理和持續(xù)發(fā)展的重要途徑[6，7]。

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關者利益關系的制度[8]，國際上又稱作生態(tài)服務付費(Payment for Ecosystem Services)或生態(tài)效益付費(Payment for Ecological Benefit)[9，10]。生態(tài)系統(tǒng)服務的價值在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中未能真正體現(xiàn)，進而造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染現(xiàn)象屢禁不止[11]，需要運用生態(tài)補償?shù)闹贫葋砑钊藗儗ι鷳B(tài)系統(tǒng)服務功能進行維護和保育，解決由于市場機制失靈造成的生態(tài)效益外部性的問題，以求達到保護生態(tài)環(huán)境的目標并保持社會發(fā)展的公平性[12，13]。構建生態(tài)補償機制已經(jīng)成為協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展矛盾的重要手段[14-16]。

從2005年以來，國務院每年都將生態(tài)補償機制建設列為年度工作要點，但系統(tǒng)的生態(tài)補償制度建設進展緩慢。學者們對自然保護區(qū)的生態(tài)補償做了很多理論探討[17-19]，但我國還沒有生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性[20]。

本研究通過對山東省自然保護區(qū)的實地調(diào)研和理論研究，根據(jù)山東省自然保護區(qū)現(xiàn)存問題和山東省實際，提出了基于問題導向的自然保護區(qū)生態(tài)補償模式，目前已經(jīng)在山東省頒布實施，對其他地區(qū)的自然保護區(qū)生態(tài)補償也有借鑒意義。

1 研究方法

為了制定切實可行的生態(tài)補償方案，采取理論研究與調(diào)研相互結合的方法，在理論研究的基礎上，于2015年3月對山東省南四湖省級自然保護區(qū)進行調(diào)研，與自然保護區(qū)管理者座談討論自然保護區(qū)存在的問題、可能的補償途徑和補償模式；于2015年9-10月對山東省所有省級以上自然保護區(qū)(7個國家自然保護區(qū)和38個省級自然保護區(qū))進行書面調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容包括自然保護區(qū)基本情況、收入明細、支出明細、存在的問題等；書面調(diào)研后于2015年11-12月對代表性保護區(qū)進行現(xiàn)場座談調(diào)研，12月召開專家座談會聽取專家意見和管理部門意見，最終以促進解決自然保護區(qū)現(xiàn)存環(huán)境問題為突破口，提出了“以獎代補”的自然保護區(qū)生態(tài)補償模式。

2 研究結果與討論

2.1 自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)谋匾苑治?/p>

我國自然保護區(qū)普遍存在資金投入不足的問題[4]。山東省自然保護區(qū)的建設和管理取得明顯成效，基本形成了類型比較齊全、分布比較合理的自然保護區(qū)網(wǎng)絡[21]。但部分自然保護區(qū)仍然存在不少歷史遺留問題，自然保護區(qū)的設立一定程度上影響了當?shù)卣途用竦睦?，如不解決，將直接影響當?shù)貙ψ匀槐Ｗo區(qū)保護的主動性和積極性[22，23]。

自然保護區(qū)的建立限制了當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟發(fā)展和生活水平的提高，當?shù)鼐用癯袚吮Ｗo的成本并喪失了部分的發(fā)展機會，卻沒有為此得到相應的足額補償[24，25]，有的自然保護區(qū)在實驗區(qū)進行的過度開發(fā)對自然資源保護帶來不利影響[26]，開發(fā)與保護的矛盾日益突出，影響了當?shù)卣途用窠ㄔO自然保護區(qū)的積極性，急需建立自然保護區(qū)生態(tài)補償機制，通過建立自然保護區(qū)生態(tài)補償機制充分調(diào)動地方政府和居民對自然保護區(qū)保護的主動性和積極性，加快推動自然保護區(qū)現(xiàn)有問題的解決，促進自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 生態(tài)補償方式分析

生態(tài)補償?shù)难a償方式是指補償主體對補償對象提供生態(tài)補償所運用的手段、方法和過程。目前國內(nèi)外最常用的補償方式是資金補償、實物補償、政策補償和技術補償[8，27，28]。生態(tài)補償?shù)姆绞綉摳鶕?jù)不同的補償內(nèi)容和補償主客體進行選擇[29]，并充分考慮補償需求、難易程度和預期成效等確定，優(yōu)選最簡便最能取得成效的補償方式。因為目前山東省多數(shù)自然保護區(qū)資金不足的問題較為普遍，資金補償?shù)男枨笞顝娏摇０凑蛰p重緩急和先易后難的原則，優(yōu)先應開展資金補償，并積極完善政策補償?shù)闹贫龋鸩叫纬梢惶锥鄬哟稳轿坏淖匀槐Ｗo區(qū)生態(tài)補償體系。

2.3 生態(tài)補償標準分析

自然保護區(qū)的生態(tài)補償機制應該與經(jīng)濟社會的發(fā)展階段相適應。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人類環(huán)保意識的逐漸增強，自然保護區(qū)生態(tài)補償體系不斷完善。完善的生態(tài)補償體系應該針對自然保護區(qū)的各類生態(tài)服務的惠益范圍進行補償，具有國家意義的生態(tài)服務進行國家層面的生態(tài)補償，僅具有區(qū)域意義的生態(tài)服務則進行區(qū)域層面的生態(tài)補償。

生態(tài)補償標準是生態(tài)補償機制建立中的重點和難點[15]，生態(tài)補償標準因為補償模式不同而異，通常有兩個參照線：生態(tài)系統(tǒng)服務價值和生態(tài)保護的成本[8，16]。如果按照完整的生態(tài)要素進行補償，則補償標準可以參考各個自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務價值中無法通過市場實現(xiàn)的部分來確定[30]；從公平性原則上講，根據(jù)各個自然保護區(qū)的生態(tài)服務中的非市場價值核算進行補償具有一定合理性，國內(nèi)外學者對自然保護區(qū)的生態(tài)服務價值進行很多嘗試性核算，但數(shù)值往往高達數(shù)十億甚至上百億[31-33]，按照目前的國情和山東省的實際情況，目前的政府補償資金難以承受，按照完整的生態(tài)補償要素進行補償目前暫不具有可行性。

因此，考慮到目前的國情、山東省的省情、自然保護區(qū)建設中存在的問題的實情，為了讓有限的資金投入能引導地方政府加大對自然保護區(qū)建設的投入，促進自然保護區(qū)現(xiàn)存問題的盡快解決，建議山東省采取最容易獲得成效的基于問題導向的生態(tài)補償模式，通過省級財政設立自然保護區(qū)“以獎代補”專項資金，對管理規(guī)范的自然保護區(qū)和保護績效同比改善的自然保護區(qū)(基于問題解決為導向)進行正向補償。用省級“以獎代補”專項資金引導和帶動地方政府加大對自然保護區(qū)建設的支持力度，督促解決自然保護區(qū)的歷史遺留問題，加快自然保護區(qū)規(guī)劃化建設，提高保護成效。

2.4 基于問題導向的生態(tài)補償模式

以自然保護區(qū)現(xiàn)存問題的解決為導向，采取“以獎代補”的模式，由主管單位或委托第三方對自然保護區(qū)上一年度的保護績效進行考核。根據(jù)對自然保護區(qū)的存在問題建立了考核的指標體系，指標見山東省頒布實施的文件(魯環(huán)發(fā)〔2016〕175號)(網(wǎng)址：http：//xxgk.sdein.gov.cn/zfwj/lhf/201609/t20160923_299877.html)，每年按照指標進行考核，按年度對管理規(guī)范的自然保護區(qū)(考核得分90分以上)和考核進步的自然保護區(qū)(得分60分以上，且考核得分比上年度提高)進行生態(tài)補償。自然保護區(qū)批準設立后出現(xiàn)違法違規(guī)開發(fā)問題未整改完成的，或自然保護區(qū)無總體規(guī)劃、未進行分區(qū)、無專職管理機構或代管機構的不納入補償范圍。補償標準依據(jù)年度補償總資金和符合補償條件的所有自然保護區(qū)的重要性系數(shù)和考核分值確定。公式如下：

式中：A—補償標準，萬元；Z—年度生態(tài)補償資金總額，萬元；Ri—i自然保護區(qū)生態(tài)補償重要性系數(shù)，Ri綜合考慮自然保護區(qū)的生態(tài)服務價值、面積、自然保護區(qū)級別等確定；Fi—自然保護區(qū)考核分值(滿分100)，根據(jù)調(diào)研建立的指標體系每年進行考核。

每個自然保護區(qū)實際分配的生態(tài)補償資金，依據(jù)該自然保護區(qū)的重要性系數(shù)和年度考核分值確定。計算公式如下：

式中，Yi為i自然保護區(qū)補償資金(萬元)。

通過引入自然保護區(qū)生態(tài)補償重要性系數(shù)Ri將山東省45個省級及以上自然保護區(qū)劃分為兩類。考慮到國家級自然保護區(qū)在國家層面具有生態(tài)保護區(qū)的價值，其重要性遠遠大于一般省級自然保護區(qū)，因此將7個國家級自然保護區(qū)全部列入第一類保護區(qū)?？紤]到保護價值和保護難度，根據(jù)自然保護區(qū)面積和生態(tài)系統(tǒng)服務價值排序，將部分省級自然保護區(qū)和國家自然保護區(qū)共同列為第一類，其他省級自然保護區(qū)列為第二類。結合生態(tài)補償期望和專家論證等，設定第一類自然保護區(qū)的重要性系數(shù)Ri為1.5，第二類自然保護區(qū)的重要性系數(shù)Ri為1。

2.5 基于問題導向的生態(tài)補償模式優(yōu)勢分析

探索多樣化的生態(tài)補償模式對于促進中國自然保護區(qū)的生態(tài)保護具有重要意義[34]。本研究建立的補償模式從解決現(xiàn)存問題的角度出發(fā)，在生態(tài)補償經(jīng)費不足的情況下，通過省級財政資金鼓勵和引導地方政府加大對自然保護區(qū)建設的投入，能提高資金使用效率，盡快解決自然保護區(qū)目前存在的問題，能起到事半功倍的作用。而且本補償模式具有較強的適應性和可操作性，補償標準根據(jù)資金總量和自然保護區(qū)考核情況計算，能適用于不同的補償總資金，可操作性強。隨著保護資金逐步增加，補償標準能循序漸進的提高，而且本模式易于擴展，國家以及市縣等各個層次的生態(tài)補償都可以參考這個體系建立。

3 結論與展望

自然保護區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)，建立自然保護區(qū)是保護生物多樣性、保護自然資源、維護生態(tài)環(huán)境安全的重要措施，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提高生態(tài)文明建設水平的重要體現(xiàn)。目前我國自然保護區(qū)資金投入的整體不足，自然保護區(qū)普遍存在建設和管護經(jīng)費不足的問題，部分地區(qū)建設自然保護區(qū)的主動性和積極性降低。隨著我國生態(tài)保護力度的加強，社區(qū)發(fā)展與自然保護區(qū)保護的矛盾日益凸顯，在此背景下開展自然保護區(qū)生態(tài)補償必要而緊迫，生態(tài)補償是促進自然保護區(qū)有效管理和持續(xù)發(fā)展的重要途徑。從2005年以來，國務院每年都將生態(tài)補償機制建設列為年度工作要點，但系統(tǒng)的生態(tài)補償制度建設進展緩慢。學者們對自然保護區(qū)的生態(tài)補償做了很多理論探討，但我國還沒有生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。由此可見，自然保護區(qū)的環(huán)境收益外部性決定了應該對其進行生態(tài)補償，考慮到國內(nèi)自然保護區(qū)普遍存在經(jīng)費不足的問題，開展生態(tài)補償十分必要。本研究結合理論分析和山東省實際，提出了基于問題導向的自然保護區(qū)生態(tài)補償模式并在山東省頒布實施，對探索多樣化的生態(tài)補償模式具有意義。該模式可以在生態(tài)補償資金不足的情況下通過一定的省級經(jīng)費投入帶動地方政府經(jīng)費投入，以期盡快解決自然保護區(qū)的現(xiàn)存問題。該補償模式具有可操作性強、注重實效且易于擴展等優(yōu)點，對其他區(qū)域的自然保護區(qū)補償也具有借鑒意義。

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The Mechanism of Eco-compensation Oriented to Solve the Existed Problems in Nature Reserves

SHI Huijian1FANG Jiaohui2LIU Jian2
(1.Shandong Academy of Environmental Planning，Jinan 250101，China；
2.Institute of Environmental Research，Shandong University，Jinan 250100，China)

The positive externality of the ecological benefit of the nature reserves leads to the necessity of eco-compensation for nature reserves. The diversification of eco-compensation is pressing because of the widespread deficiency of funds for the nature reserves. Based on the theoretical study and the field investigation on the current problems in the nature reserves in Shandong province，the compensation model oriented to solve the existed problems is suggested. Aiming to solve the current problems in the nature reserves，the compensation money for a specific nature reserve could be determined by the index of importance and the result of assessment of the nature reserves as well as the compensation standard. The compensation model is practical and easy to be adapted to various conditions，which could promote the solution of the existed problems in nature reserves by limited funds from the provincial government. The model has been adopted in Shandong province and could provide references for other regions.

nature reserves；eco-compensation；compensation model

項目資助：山東大學基本科研業(yè)務費專項資金資助(No.2012TS038)和國家自然科學基金項目 (No.31200426)

史會劍，碩士，高級工程師，研究方向為環(huán)境管理與政策

劉建，博士，副教授，博士生導師，研究方向為環(huán)境生態(tài)學

X21

A

1673-288X(2017)01-0022-04

引用文獻格式：史會劍 等.基于問題導向的自然保護區(qū)生態(tài)補償機制研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：22-25.