農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)法律制度

張李儒

【摘要】十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，進(jìn)一步提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)民的財產(chǎn)性收入主要聚焦在集體經(jīng)營性建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)與集體土地征收過程中土地增值收益的分配兩個部分。要通過這兩個部分的收益去提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，必須對現(xiàn)有的法律制度有所突破，建立新的保護(hù)農(nóng)村土地權(quán)益的法律制度框架。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；權(quán)益；法律框架

一、農(nóng)村土地制度保護(hù)現(xiàn)狀

隨著我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度建立和不斷完善，我國工業(yè)化的水平不斷提高，城鎮(zhèn)的發(fā)展更加迅猛，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。雖然農(nóng)村土地制度不斷完善，但多數(shù)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是停留在相對落后的耕種模式。隨著農(nóng)業(yè)耕種的成本不斷增加，自然災(zāi)害的頻發(fā)，農(nóng)作物價格較低等因素的影響，農(nóng)民的主要收入不再是從耕種莊稼而來，更多的是進(jìn)城務(wù)工。隨著越來越多的農(nóng)民涌入城市，我國出現(xiàn)很多的“留守村”，農(nóng)村農(nóng)田無人耕種，多數(shù)農(nóng)田處于荒廢的狀態(tài)。原本，這些荒廢的農(nóng)地應(yīng)該承包出去，使得農(nóng)民在進(jìn)城務(wù)工的同時也擁有土地出租所帶來的收益。但目前，在我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬的主體不明確。相關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。但是，集體經(jīng)濟(jì)組織難以保障農(nóng)民自身的權(quán)益。而且，農(nóng)村土地所有權(quán)主體不清，容易導(dǎo)致主體虛位，進(jìn)而引發(fā)相應(yīng)的權(quán)力尋租行為。

如前所述，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，很多農(nóng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)用地。而這一轉(zhuǎn)變的過程，需要通過土地征用的方式，也就是依照法律規(guī)定的程序強(qiáng)制地將集體土地收歸國有并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｄ壳?，我國的土地征用制度存在諸多問題。首先，征用制度使得農(nóng)村土地交易市場受到限制。我國集體土地只有通過征收轉(zhuǎn)為國有上地才能進(jìn)入土地一級市場，缺乏直接入市獲取利益的渠道。而在征收的過程中，農(nóng)民的所得的收益只有相應(yīng)的農(nóng)地征收補(bǔ)償金。但這些補(bǔ)償金在每個地方的標(biāo)準(zhǔn)都是不一樣的。而且，我國憲法雖然規(guī)定了國家可以為了公共利益的需要而對土地進(jìn)行征用，但卻沒對公共利益進(jìn)行明確界定。很多時候，地方政府為了凸顯政績，濫用政府的土地征用權(quán)，通過極低的土地征收補(bǔ)償金來獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，進(jìn)而形成差價收歸地方政府的財政。而通過征用的土地，有很大一部分被用作經(jīng)營性用地。在經(jīng)營性用地上，政府和開發(fā)商都獲得了相當(dāng)可觀的土地增值收益。

《決定》強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)人股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。由此可見，國家正在逐步放開土地承包經(jīng)營權(quán)的限制。但回觀現(xiàn)實，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度還存在著種種的弊端。根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置，荒蕪基本農(nóng)田。承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田?！边@一規(guī)定，顯然增加了土地承包經(jīng)營權(quán)人的風(fēng)險，從而加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營的難度。

二、農(nóng)村土地保護(hù)存在的問題

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，完整意義上的土地產(chǎn)權(quán)包括土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。上文說到，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體不清楚，農(nóng)村土地難以流轉(zhuǎn)，在處理集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地時，農(nóng)民和村民委員會甚至是鄉(xiāng)級政府都會發(fā)生矛盾，最終導(dǎo)致農(nóng)村土地難以流入市場。

現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度也存在著諸多的問題。一是土地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定分散，不成系統(tǒng)。二是家庭承包經(jīng)營雖然實現(xiàn)了土地的平均分配，實現(xiàn)了社會公平，但也使土地分割過于細(xì)碎，分布零散，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，承包方如果在承包期內(nèi)舉家遷出農(nóng)村，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)把承包地交回發(fā)包方，而且一旦交回就不能再要回。三是農(nóng)民沒有完整的自主經(jīng)營權(quán)。四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限的不穩(wěn)定。隨著人口的變動以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有些地方頻繁變動農(nóng)民土地承包期，導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)人喪失信心。

而在土地征收方面，也存在著不同的問題。第一，法律并沒有明確界定公共利益的范圍。這樣一來，很多地方政府就利用法律的漏洞，將很多經(jīng)營性的項目劃到公共利益的范圍，進(jìn)而對農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行征收。第二，征收的價格不統(tǒng)一而且偏低。土地征收的性質(zhì)就是將農(nóng)用的土地轉(zhuǎn)化為城市用地。在這一過程中，農(nóng)民失去了賴以生存的土地。本來就應(yīng)當(dāng)?shù)玫侥茏屍渥銐蛏嫦氯サ难a(bǔ)償。但很多時候，地方政府的補(bǔ)償金是不能維持農(nóng)民最基本的生活所需。而政府通過賺取其中的差價，滿足地方財政所需，并且在轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性的用地上與開發(fā)商分享獲得的增值收益。第三，政府在征收農(nóng)村土地的過程中，有使用暴力征收的行為。對于農(nóng)民的正常訴求，地方政府沒有認(rèn)真聽取和處理。農(nóng)民的權(quán)益往往是在政府的暴力下而不斷被損害。

三、完善農(nóng)村土地保護(hù)的法律制度

以上的問題說明，我國農(nóng)村土地的保護(hù)力度還是有所欠缺，相應(yīng)的法律制度還是存在相當(dāng)大的漏洞。因此，完善這些制度成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、高效、可持續(xù)發(fā)展不可缺少的環(huán)節(jié)。

（一）完善集體土地所有權(quán)制度

《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出應(yīng)堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。自年始的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，以農(nóng)村土地經(jīng)營模式的創(chuàng)新為發(fā)端，可視為農(nóng)地制度的第二輪改革，其改革基礎(chǔ)即集體土地所有權(quán)和集體統(tǒng)一經(jīng)營體制。在十八屆三中全會的背景下，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)具有重大的意義。

通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體所有權(quán)的歸屬，讓相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織有自主處分農(nóng)村集體土地的權(quán)利。而要明確集體所有全的歸屬，則需要加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。從近期的利益來看，土地確權(quán)登記發(fā)證的行為，能從法律的意義上確立農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的法律意識。從長遠(yuǎn)的角度看，依法確認(rèn)的集體土地物權(quán)，有助于形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理且可對抗公權(quán)力不當(dāng)干涉的產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有自身獨立和完整的所有權(quán)，將更有利于農(nóng)村集體所有的土地流入市場，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程，更加有利于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

（二）建立完善的土地承包經(jīng)營權(quán)制度

《決定》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，依法維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。而對于《決定》允許承包經(jīng)營權(quán)抵押的重大主張，有學(xué)者解讀為對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)并行分置三權(quán)的新型農(nóng)地制度。通過法律把土地承包經(jīng)營權(quán)固定下來給廣大的農(nóng)民。而在這個承包經(jīng)營權(quán)里面，應(yīng)擔(dān)包括獨立的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)。這樣，農(nóng)村土地的商品化程度將大大提高。

（三）調(diào)整土地征收制度

《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要在集體土地征收過程中使得農(nóng)村土地能夠增值收益。上文提到，農(nóng)村土地在征收的過程中存在著補(bǔ)償金底、暴力征地等行為。因此，在集體土地被征收過程中，要協(xié)調(diào)集體成員、農(nóng)民集體與各級政府之間的縱向關(guān)系，處理好農(nóng)民與政府之間的關(guān)系，盡最大的能力去平衡集體成員、集體組織和政府之間的利益關(guān)系。當(dāng)然，對于集體內(nèi)部成員之間的關(guān)系和利益也要去平衡，使得在縱向和橫向的關(guān)系都能夠平穩(wěn)發(fā)展。而要更好調(diào)整這兩種關(guān)系，則需借助法律的規(guī)范作用。通過法律的相關(guān)規(guī)定，制約政府的行為，從而杜絕政府行為的恣意與隨性。據(jù)農(nóng)村土地承包法第條第款的規(guī)定，承包方改變土地農(nóng)業(yè)用途、將土地用于非農(nóng)建設(shè)，只能由行政機(jī)關(guān)給予行政處罰，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系中，“該行為并無任何民法意義”。同時，要給予集體成員實質(zhì)參與權(quán)，即在集體土地征收的整個過程中，從公共利益的確定、補(bǔ)償安置方案的設(shè)計、土地補(bǔ)償款的分配到爭議解決程序和司法救濟(jì)機(jī)制等各環(huán)節(jié)，都應(yīng)全面暢通被征地農(nóng)民集體和集體成員的共同介入渠道，保障其可提前介入、實質(zhì)介入，強(qiáng)化農(nóng)民集體的征收話語權(quán)，特別賦予集體成員征收話語權(quán)。因此，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織的成員相應(yīng)的權(quán)利也是至關(guān)重要。在農(nóng)地法律制度變革中必須堅持以人為本，尊重農(nóng)民意愿，傾聽來自農(nóng)民集體和農(nóng)民的聲音，不能以“救世主”的姿態(tài)代替農(nóng)民安排土地權(quán)利的實現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)注意突出農(nóng)民的主體意識，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，使農(nóng)民能夠充分參與相關(guān)法律的制定，賦予農(nóng)民更完整、更充分的權(quán)利。在個體權(quán)利上，重要的土地財產(chǎn)權(quán)都需要在成員權(quán)的理論框架內(nèi)予以思考與規(guī)范，成員權(quán)的行使則是集體經(jīng)濟(jì)組織意志形成的重要方式和推動力、成員權(quán)中的監(jiān)督權(quán)和權(quán)利救濟(jì)制度則是保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的制度武器。