政府科技投入管理機(jī)制研究

文/徐慧莉

政府科技投入管理機(jī)制研究

文/徐慧莉

科技活動(dòng)是指在自然科學(xué)、農(nóng)業(yè)科學(xué)、醫(yī)藥科學(xué)、工程與技術(shù)科學(xué)、人文與社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域（簡(jiǎn)稱(chēng)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域）中，與科技知識(shí)的產(chǎn)生、發(fā)展、傳播和應(yīng)用密切相關(guān)的有組織的活動(dòng)。根據(jù)科技活動(dòng)的內(nèi)容、目的不同，聯(lián)合國(guó)教科文組織把科學(xué)技術(shù)活動(dòng)分為三大類(lèi)：科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）、科技教育與培訓(xùn)（STET）、科技服務(wù)（STS）。中國(guó)根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織的研究，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，規(guī)定了科技活動(dòng)包括研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）、科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用和科技服務(wù)三類(lèi)活動(dòng)。同時(shí)，從財(cái)政支持的角度來(lái)看，科技活動(dòng)也可分為公共產(chǎn)品性質(zhì)的科技活動(dòng)及非公共產(chǎn)品性質(zhì)的科技活動(dòng)。

而創(chuàng)新是指把感悟和技術(shù)轉(zhuǎn)化為能夠創(chuàng)造新的市值、驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高生活標(biāo)準(zhǔn)的新的產(chǎn)品、新的過(guò)程、新的方法和新的服務(wù)。科技創(chuàng)新包括科學(xué)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，是從新知識(shí)的產(chǎn)生、新技術(shù)的開(kāi)發(fā)到新產(chǎn)品的生產(chǎn)、新產(chǎn)業(yè)的形成直至新價(jià)值的實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜的系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，是科學(xué)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的有機(jī)統(tǒng)一。自主創(chuàng)新包含三個(gè)層次的含義：原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新。

政府科技投入的動(dòng)因分析

根據(jù)公共產(chǎn)品理論和外部性理論可以判斷，由于使用上的競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)上的非排他性，決定了科技產(chǎn)品不同程度地具有公共產(chǎn)品的屬性；同時(shí)，由于科技創(chuàng)新成果的應(yīng)用和推廣，會(huì)在全社會(huì)范圍內(nèi)產(chǎn)生不同程度的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，它又具有外部性的特征。技術(shù)外溢效應(yīng)的實(shí)證研究表明，一家企業(yè)的科技創(chuàng)新成果會(huì)很快地?cái)U(kuò)散到整個(gè)行業(yè)乃至社會(huì)，使社會(huì)收益，而且社會(huì)收益率普遍高于私人收益率。因而在投入得不到充分補(bǔ)償?shù)那闆r下，企業(yè)和私人往往都會(huì)選擇接受科技的溢出，而不進(jìn)行自主創(chuàng)新，從而抑制了企業(yè)或私人科技創(chuàng)新的動(dòng)力，導(dǎo)致科技創(chuàng)新的市場(chǎng)失靈。

因此，在市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)科技資源最優(yōu)化配置的功能扭曲時(shí)，為協(xié)調(diào)個(gè)人利益和社會(huì)利益，就使得政府必須進(jìn)行必要的干預(yù)，有效抑制科技創(chuàng)新的負(fù)效應(yīng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，激發(fā)投資者科技創(chuàng)新的積極性，使科技創(chuàng)新供給達(dá)到社會(huì)最優(yōu)化。

由于外部環(huán)境的不確定性、創(chuàng)新項(xiàng)目本身的難度與復(fù)雜性、創(chuàng)新者自身能力的有限性，使得創(chuàng)新面臨另一個(gè)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，即科技創(chuàng)新過(guò)程中的不確定性。這種不確定性對(duì)創(chuàng)新最大的影響就是造成了創(chuàng)新的時(shí)滯。若將創(chuàng)新視為科技發(fā)明的第一次商業(yè)化應(yīng)用，則發(fā)明與創(chuàng)新之間存在平均10—15年的時(shí)滯?？萍紕?chuàng)新的不確定性也直接導(dǎo)致了科技創(chuàng)新的高風(fēng)險(xiǎn)性，創(chuàng)新者通常不能事先確保研發(fā)成功，即使成功，也難以確切地預(yù)知該項(xiàng)研究成果的市場(chǎng)應(yīng)用和盈利前景，如1997年美國(guó)每10000個(gè)得到風(fēng)險(xiǎn)投資支持的創(chuàng)新項(xiàng)目中，僅有一個(gè)可以成功占有1%的市場(chǎng)。這種不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性導(dǎo)致大部分企業(yè)難以承擔(dān)科技創(chuàng)新高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)，使企業(yè)對(duì)科技創(chuàng)新的投入不會(huì)達(dá)到最優(yōu)水平，這就需要政府采取各種形式加以干預(yù)，直接或間接地分散、分擔(dān)科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)科技創(chuàng)新活動(dòng)。

但市場(chǎng)機(jī)制下，科技創(chuàng)新主體的創(chuàng)新行動(dòng)以滿(mǎn)足其私利性為目標(biāo)。企業(yè)的科技創(chuàng)新主要服從于市場(chǎng)利潤(rùn)最大化的需要，科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)的科技創(chuàng)新則服從于提升組織或個(gè)人知名度或職稱(chēng)職務(wù)等需要，都與國(guó)家或政府宏觀(guān)目標(biāo)需要和戰(zhàn)略目標(biāo)需要產(chǎn)生差異。這種科技創(chuàng)新價(jià)值取向的非一致性，使得創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化缺乏動(dòng)力，科技創(chuàng)新與市場(chǎng)需求脫節(jié)、與經(jīng)濟(jì)需求脫節(jié)，造成創(chuàng)新資源的非優(yōu)化配置和社會(huì)創(chuàng)新鏈的不完整，導(dǎo)致科技創(chuàng)新系統(tǒng)的失效或低效。

因此，必須由政府采用政策、計(jì)劃等多種手段，增強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新資源的配置能力，彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，使科技創(chuàng)新活動(dòng)在國(guó)家或區(qū)域創(chuàng)新體系的總體目標(biāo)框架引導(dǎo)下展開(kāi)，使創(chuàng)新的利益在全社會(huì)范圍內(nèi)、在各創(chuàng)新主體間達(dá)到總量的相對(duì)平衡。

總之，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，政府必須介入科技投入，但是政府介入并不意味著要投入到所有的領(lǐng)域。雖然科技產(chǎn)品都具有一定程度的公共性質(zhì)，但程度有大小之分，正確分析創(chuàng)新鏈不同科技創(chuàng)新活動(dòng)的性質(zhì)，科學(xué)認(rèn)識(shí)政府科技投入的動(dòng)因，充分把握政府科技投入的內(nèi)涵及性質(zhì)，才能建立有效促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的政府科技投入體系。

政府科技投入原則

一般意義上，政府科技投入就是指財(cái)政科技投入，可分為兩種形式：一種是直接撥款，即國(guó)家和地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的用于科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的各項(xiàng)投入；另一種是間接投入，包括稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)、科技金融等所有能促進(jìn)科技發(fā)展的政府政策工具。本文所指的政府科技投入主要以財(cái)政直接撥款為主，包括科技技術(shù)管理事務(wù)、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、科技條件與服務(wù)、社會(huì)科學(xué)、科學(xué)技術(shù)普及、科技交流與合作、科技重大專(zhuān)項(xiàng)和其他科學(xué)技術(shù)支出等方面的內(nèi)容。

科技投入屬于公共財(cái)政資源，必須滿(mǎn)足公共財(cái)政資源配置的公共性原則、效率原則和導(dǎo)向原則。政府支持的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是科技公共產(chǎn)品領(lǐng)域，確保公共科技領(lǐng)域的資金供給，而具有私人性質(zhì)的技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)提供。首先要確保公共科技領(lǐng)域的資金供給，主要是基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研究。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府科技投入是為了糾正市場(chǎng)、系統(tǒng)和制度失靈所造成的效率損失，就是應(yīng)提供充足的科技創(chuàng)新產(chǎn)品，彌補(bǔ)私人市場(chǎng)因外部性、公共性和不確定性等原因造成的科技產(chǎn)品的供給不足，為企業(yè)提供有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，消除影響市場(chǎng)效率的壟斷行為。

同時(shí)，政府科技投入可提供更多的政策信息、制度信息和市場(chǎng)信息，使得資金投入的方向性和主動(dòng)性更加明確，具有重要的方向引導(dǎo)、信息培育和目標(biāo)鎖定等作用。

完善政府科技投入體系

政府科技投入對(duì)于促進(jìn)科技創(chuàng)新，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要的貢獻(xiàn)。目前，引導(dǎo)機(jī)制、投入方式、協(xié)調(diào)原則、管理機(jī)制、評(píng)價(jià)體系等方面的問(wèn)題，應(yīng)按照國(guó)家創(chuàng)新體系的要求、政府科技投入的原則，采取有效措施，完善政府科技投入體系，更大程度地發(fā)揮政府科技投入的效用。

政府科技投入是提高自主創(chuàng)新能力的基本要求，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有力支撐，是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要保證。經(jīng)過(guò)政府科技投入的動(dòng)因分析，明確政府科技投入是政府的重要職能，闡明政府科技投入的內(nèi)涵、性質(zhì)及原則。針對(duì)政府科技投入中存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，多元化投入機(jī)制，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，改革完善管理機(jī)制等。