城市化進程中的地方政府角色與“鄰避沖突”治理

田亮　郭佳佳

摘要：導致當前中國城市化進程中“鄰避沖突”愈演愈烈的主因是地方政府角色定位的偏差，因此，合理界定政府角色是規(guī)避“鄰避沖突”風險的前提和基礎。文章提出一個政府角色的分析框架，從市場和社會兩個雛度分析“鄰避沖突”中地方政府扮演的角色，并以量化模型來解釋地方政府行為與策略和“鄰避沖突”發(fā)生概率的相關性，進而在提煉國內外建設“鄰避設施”案例經(jīng)驗的基礎上，提出了通過強化信息公開機制、協(xié)商參與機制、監(jiān)管預警機制和行政問責機制的路徑來推動政府角色的合理定位，以期實現(xiàn)“鄰避沖突”的有效治理。

關鍵詞：城市化；“鄰避沖突”；地方政府角色

中圖分類號：D035 39 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060（2016）05-0061-07

一、“鄰避沖突”緣何愈演愈烈？

在我國工業(yè)化和城市化迅猛推進的過程中，城市規(guī)模不斷擴張，城市邊界逐漸外延，諸如PX化工項目、垃圾焚燒廠、通信基站、發(fā)電廠等多種“鄰避”設施越來越多地在居民區(qū)附近布局。所謂“鄰避”，來自美國學者歐海爾（M.OHare）在分析美國環(huán)境運動和環(huán)境政策時提出的“NIM-BY”（Not in My Back Yard）概念的中文表達。近年來，隨著公民權利意識的增強、信息網(wǎng)絡的發(fā)展和環(huán)境保護運動的興起，因“鄰避設施”布局而引發(fā)的抗爭事件日益增多。一些學者也將這類抗爭事件稱為“鄰避沖突”。所謂“鄰避沖突”，即某些可以為多數(shù)居民帶來利益的設施在建設和運營過程中給其周圍居民帶來負外部效應（Negative Externality），從而導致居民不滿而出現(xiàn)的社會沖突現(xiàn)象，沖突的加劇往往會演變?yōu)槿后w性抗爭事件。

“鄰避沖突”最早出現(xiàn)于西方發(fā)達國家，如今已經(jīng)為世界各地所司空見慣。自20世紀90年代起，“鄰避沖突”在國內已零星出現(xiàn)，但社會影響甚微，也未引起學界關注。直至2007年廈門PX事件爆發(fā)，“鄰避沖突”開始進入中國學術研究的視野。通過對近十年來“鄰避沖突”的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國“鄰避沖突”的演化呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢（圖1）。見諸新聞報道和學術研究的“鄰避沖突”案例在逐漸增加，并且每年度發(fā)生事件的平均持續(xù)時間從最初的平均1天上升到了平均2.8天左右?！?014年中國社會形勢分析與預測》也指出：“在信訪總量、集體上訪總量、群體性事件總量下降的情況下，因為環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件卻在快速上升。”

“鄰避沖突”對中國政治社會的強烈沖擊引發(fā)了學界從基本理論、實證案例和治理技術等角度的分析，以實現(xiàn)“鄰避沖突”的有效治理和風險規(guī)避。地方政府也嘗試采取了一些措施加以應對，如完善相關法律法規(guī)、優(yōu)化環(huán)保部門職能、公開環(huán)評數(shù)據(jù)、協(xié)商決策等等，但是，“鄰避沖突”并未如預期一樣走向緩和，反而愈演愈烈。

如何有力地解釋這一現(xiàn)象？通過對現(xiàn)有文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前的研究基本可以分為三種視角：大眾心理視角、社會參與視角和政府能力視角。大眾心理視角的研究始于“鄰避情結”這一概念，它分析并構建了民眾對政府“高依賴、低信任”的心理取向，提出了民眾中普遍存在的生態(tài)信任危機和焦慮心理。加劇了“鄰避沖突”爆發(fā)的可能。社會參與視角著重強調公眾未能進入政治過程這一原因，地方政府沒有建立平等、開放的政治吸納機制，即便是動員起來的有序公眾參與也很難對政府決策產(chǎn)生重要影響，反而造成參與需求與參與供給之間的落差不斷擴大。政府能力視角則強調了政府決策過程本身存在缺陷，政府職能缺位、錯位以及政府應急處置能力不足等方面的問題長期存在，使得“鄰避沖突”的治理收效甚微。

歸納來看，大眾心理視角和社會參與視角固然有很強的解釋力，但兩者都主要是對事件發(fā)生的靜態(tài)分析，對于近年來“鄰避沖突”加劇的態(tài)勢并不能給出令人滿意的解釋。另外，政府能力視角則面臨著解釋悖論，即政府能力的強化和“鄰避沖突”加劇之間的矛盾?！班彵軟_突”的治理實踐推動了地方政府能力的不斷強化，這種強化并未帶來“鄰避沖突”的減弱趨勢，反而使地方政府的治理陷入有效性困境。對此，本文試圖引入“政府角色”的分析框架，從市場和社會兩個維度分析“鄰避沖突”中地方政府扮演的角色，并分析現(xiàn)有政府角色存在的制度基礎，從而解釋“鄰避沖突”愈演愈烈的深層邏輯。

二、核心概念與分析模型：政府角色

社會心理學視域中，角色是關于人們在特定類型的關系中應當如何行動的一套規(guī)則。在強調社會環(huán)境對個人行為定向作用的同時，也十分重視個人可能的角色創(chuàng)造。基于此，我們試圖借用社會心理學的認知路徑來分析“政府角色”，即政府處理與所處環(huán)境之間關系的行為規(guī)則和行為方式是怎樣的。

基于一般的政府理論，政府所處環(huán)境指的是其所處的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。從經(jīng)濟環(huán)境看，英國學者亞當·斯密（Adam Smith）針對早期現(xiàn)代英國政府如何處理與市場的關系，提出了“守夜人政府”的概念，認為政府應在最小程度上干預市場，政府僅僅向社會提供基本的安全、秩序和公共服務。然而，“守夜人政府”的角色無力應對市場“怪獸”，促使政府職能在理論和實踐上的雙重調整。由此，在美國學者凱恩斯（John M.Keynes）的國家干預時代，一改先前的政府最低管制角色，政府轉而加大了對市場的干預力度，通過積極與企業(yè)合作介入到經(jīng)濟活動中，以彌補早期的自由市場制度帶來的缺陷。20世紀70年代，西方經(jīng)濟社會出現(xiàn)的發(fā)展遲緩問題又使得學界思索高強度干預的弊端，以英國學者哈耶克（Friedrich A.Hayek）為代表的學者重塑了現(xiàn)代國家早期的政府角色觀念，強調“自發(fā)秩序”，反對政府對經(jīng)濟事務的過分干預。

與此不同，“東亞奇跡”則讓學界重視審視對政府角色的認識。其中，美國學者查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）對日本發(fā)展的政治經(jīng)濟學和東亞新興國家發(fā)展呈現(xiàn)出的“發(fā)展型政府”模式的分析凸顯了政府作用發(fā)揮的重要性。對政府角色理論的研究在治理實踐中不斷走向成熟，履行監(jiān)管職責和構建政企合作成為政府處理與經(jīng)濟環(huán)境關系的主要角色。

從社會環(huán)境看，洛克（John Locke）、孟德斯鳩（Montesquieu）、潘恩（Thomas Paine）和聯(lián)邦黨人（Federalist）等為現(xiàn)代政府的組建和運作提供了充分的理論基礎，即一定數(shù)量的公民參與賦予政府統(tǒng)治和公共政策合法性。這一模式的發(fā)展歷程也恰好是西方民主理論的變遷史，而理論變化的背后實質則是政府在如何更好地面對社會參與問題上的角色選擇。面對政治社會事務的復雜化程度日益加深，傳統(tǒng)的民主治理無論在理論上還是在實踐上都捉襟見肘，精英主義民主和多元主義民主的爭論因此浮出水面。實踐中，公眾參與意愿難以得到滿足而導致各種社會運動，美國學者查爾斯·蒂利（Charles Tilly）將此定位為群眾基于不滿、希望和利益集結在一起的行動。而如何因應社會運動則取決于政府處理與社會環(huán)境關系的態(tài)度，政府需要在尊重公民表達權和依靠國家機器維持社會秩序的兩端把握平衡。20世紀后半葉，協(xié)商民主理論的出現(xiàn)則為政府處理社會參與的方式提供了新思路。與早前理論范式不同的是，協(xié)商民主理論重視政治平等和民主協(xié)商，強調通過理性的商談彌合社會群體問的觀點差異，這對于規(guī)避社會運動風險大有裨益。

在當代中國政府與政治研究領域，“政府角色”作為分析性概念被大量運用于解釋性研究中，如美國學者托尼·賽奇（Tony Saich）、丁開杰和高新軍對中國改革中變化的政府角色的分析，丘海雄、徐建牛對市場轉型中我國地方政府角色研究的述評，等等，都是對我國政府與市場、政府與社會關系研究的新嘗試。但是，這些研究尚未對政府角色進行一個理論化、模型化的提煉，在實踐中也難以給地方政府決策者們如何因應空前復雜的局面提供理性化的操作性指導。與西方國家政府角色的研究受制于特定的經(jīng)濟社會環(huán)境不同，我國政府角色的定位更多地體現(xiàn)為政府角色以特定的自我創(chuàng)造影響著經(jīng)濟社會。正是因為我國政府角色的定位有著很大的自主性，在很大程度上會影響著“鄰避沖突”的產(chǎn)生、發(fā)展和解決，使得“政府角色”可以成為分析我國“鄰避沖突”愈演愈烈的理論框架。

因此，本文嘗試提出一個政府角色的分析框架（表1）來解釋地方政府因為扮演了何種角色導致或避免“鄰避沖突”。從市場維度來講，可分為市場行為維度和市場治理維度。市場行為維度是指政府處理與企業(yè)關系的行為方式，即雙方是規(guī)范的合作關系還是非規(guī)范的合謀關系；市場治理維度是指政府對市場行為的監(jiān)督管理，表現(xiàn)為放任的還是監(jiān)管的。從社會維度講，分為社會參與維度和社會沖突維度。社會參與維度指的是政府如何面對社會參與的需求，是回避還是商談？社會沖突維度指的是政府面對社會沖突所做出的選擇，是通過管理疏導民意表達還是通過控制壓制民意表達？

三、“鄰避沖突”中的地方政府角色

從市場行為維度看（圖2），政府與“鄰避設施”的施工方和運營方之間往往是非規(guī)范的合謀關系而非合作關系。為了盡可能地吸納更多的發(fā)展資源，追求經(jīng)濟增長和城市規(guī)模擴張，地方政府在財政利益和政績利益驅動下，傾向于把自己和強勢利益集團捆綁。于是，一些城市政府在進行決策時多偏向于投資一方，給予開發(fā)商以最大的優(yōu)惠政策，往往強勢推動項目審批和落地，形成大量的“政企合謀”現(xiàn)象。比如，以2007年以來大量以PX項目和礦產(chǎn)項目為代表的重工業(yè)項目中，政府和企業(yè)形成了十分緊密的利害關系。企業(yè)的進駐為地方政府提高發(fā)展績效、供給就業(yè)崗位、增加財政收入提供可能；政府則通過降低或免除地價、稅收，提供便利的公共設施，變相要求政法機關以地方經(jīng)濟發(fā)展為前提保障企業(yè)投資項目的順利進行，而很少考慮通過規(guī)范的政企合作實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的科學均衡，從而保障地方發(fā)展的可持續(xù)性。從市場治理維度看（圖2），政府往往以視而不見的姿態(tài)應對“鄰避設施”施工方和運營方的監(jiān)管問題，忽視或刻意回避對企業(yè)進行標準化的審查和監(jiān)管。這一角色選擇與行為維度上的合謀角色有較強的相關性。基于追求短期經(jīng)濟社會效益的迫切心理，地方政府往往加快企業(yè)項目運作的步伐，從而忽視對企業(yè)投資項目的監(jiān)管。比如：2009年北京阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠在民意征求不足的情況下貿然啟動環(huán)境評估并向社會公示，2012年日本王子紙業(yè)集團在江蘇啟東修建排污設施中啟東市政府相關部門的監(jiān)管不力，2014年杭州中泰事件中天子山垃圾填埋場的匆匆上馬，等等，都為“鄰避沖突”的爆發(fā)埋下了隱患。

綜合來看，在市場維度上，政府往往扮演了“合謀者一放任者”的角色，遠離了政府本應扮演的“規(guī)范合作一強化監(jiān)管”角色。近年來，盡管一些城市政府通過強化環(huán)境評估、環(huán)境質量監(jiān)測等措施在一定程度上強化了市場監(jiān)管角色，但成效欠佳。在市場行為維度上，“政企合謀”依舊是政府參與市場行為的主要角色，距離規(guī)范性的政企合作還有較大距離。

在社會參與維度上（圖3），政府決策過程依然是以威權式為主，極少在決策前和決策中吸納多元化的公眾參與，往往在決策做出后通過媒體進行大量的宣傳和解釋。如2014年4月茂名PX事件爆發(fā)前，《茂名日報》從2月末起開始對茂名石化進行重點宣傳報道，以連續(xù)多篇文章分析PX項目的安全性，回應民間是否要發(fā)展PX項目的爭論；同時，以文件要求通信運營商和主要網(wǎng)站對相關社會輿論進行控制，強化信息管理。在這個涉及數(shù)萬居民利益的重大決策之前和決策過程中，公眾卻沒有任何公開的表達機會和表達渠道，他們是沉默的，是不在場的。盡管如此，政府動用各種資源的宣傳和管制聲勢浩大，不僅沒能增加周邊民眾的信任度，反而激起他們更大的疑慮和反感，最終引發(fā)了群體聚集抗議行為。

從社會沖突維度看（圖3），政府在事件出現(xiàn)時明顯受制于“穩(wěn)定壓倒一切”的治理邏輯，以控制者的姿態(tài)面對社會公眾。一旦發(fā)現(xiàn)公眾以“集體方式”表達利益訴求時，地方政府便捉襟見肘，以追求社會的“剛性穩(wěn)定”為目標來壓制民眾的正當利益訴求。多次經(jīng)驗使得公眾形成了這樣一個共識，即“只有選擇實施破壞性戰(zhàn)術，才能比較迅速地獲得與體制內行動者進行政治福利資格和物質利益磋商的機會”，由此引發(fā)了政府與公眾之間更多的誤解和矛盾，陷入了民眾運用更為激烈的手段和政府動用更多公共資源的惡性循環(huán)。比如，在2012年大連PX事件、寧波PX事件、什邡鉬礦事件和2014年茂名PX事件、昆明PX事件中，都出現(xiàn)了與2007年廈門PX事件完全不同的情景。廈門民眾往往運用多種制度化渠道來表達訴求，在行動中也極為克制；在大連和寧波則演變?yōu)榭棺h示威，出現(xiàn)了攔路堵車、打砸焚燒等現(xiàn)象，抗爭強度不斷升級。

概括地說，在社會維度上，政府往往扮演了“回避參與一控制沖突”的角色，遠離了政府本該扮演的“社會商談一管理沖突”的角色。雖然，近年來一些城市在推動與公眾商談上作了一些努力，但其效果仍不盡人意，公眾線上線下的參與空間依舊非常狹小；同時，對社會沖突的“剛性管控”基本沒有改變，民眾行為的暴力性也被不斷強化。

將市場維度和社會維度納入到同一個坐標系可以得到政府角色在兩個維度中的復合狀態(tài)（圖4）。按照政府在四個維度上的角色選擇所導致“鄰避沖突”的可能性分別賦值，中間狀態(tài)的可能性為0，積極導向的角色選擇的可能性為-1，消極導向的角色選擇的可能性為1。因此，商談角色和回避角色、管理角色和控制角色、合作角色和合謀角色、監(jiān)管角色和放任角色分別被賦值為-1和1。由此，政府在社會維度和市場維度上的角色組合可能帶來的“鄰避沖突”狀況也就一目了然。社會維度和市場維度在第一到第四象限的得分分別為-2、0、0和2，也就形成了16種不同的角色組合方式（表2）。這16種角色組合帶來的“鄰避沖突”的可能性被分為5個檔次，分別是極低、較低、中、較高和極高，分別對應分值一欄中的-4、-2、0、2和4共5種結果。

由此可得地方政府在市場和社會維度中的角色組合造成“鄰避沖突”的可能性大小的簡明分類。（表3）當政府在市場維度和社會維度的角色選擇都處于第一象限時，“鄰避沖突”的可能性是極低的；當角色選擇都處于第四象限時，“鄰避沖突”的可能性則是極高的。正如前文對政府在市場維度和社會維度中的角色定位，目前多數(shù)城市地方政府在市場和社會維度中的角色組合均處于第四象限，意味著“鄰避沖突”爆發(fā)可能性極高。政府角色長期未能轉變，使得“鄰避沖突”爆發(fā)的可能性長期處于高位運行，這也正是“鄰避沖突”愈演愈烈的原因所在。

四、對策：以機制創(chuàng)新推動地方政府角色合理定位

政府在市場維度上“合謀一放任”的角色組合與社會維度上“回避一控制”的角色組合的復合加劇了“鄰避沖突”的激烈程度，地方政府也由此陷入了“鄰避沖突”治理有效性的困境，難以轉入“善治”的良性循環(huán)。如上所述，不同于西方國家，我國政府具有強大的自主性，政府角色的選擇往往較少受到所處環(huán)境的限制，而是進行更多的自我創(chuàng)造。比較而言，體系內的制度安排對政府角色的選擇有更大的影響力。因此，問題的有效解決有賴于從政府角度切入，廣泛吸納國內外建設“鄰避設施”的成功經(jīng)驗，通過強化信息公開機制、協(xié)商參與機制、監(jiān)管預警機制和行政問責機制，推動政府角色的合理定位。四種機制基于政府、市場和社會三者問的良性互動。信息公開機制通過規(guī)范政府在市場維度的角色選擇影響其在社會維度上的角色選擇，協(xié)商參與機制則通過規(guī)范政府在社會維度上的角色選擇影響其在市場維度上的角色選擇，監(jiān)管預警機制和行政問責機制則分別從正向和逆向角度對政府職能履行進行制度約束。

第一，信息公開機制。政府在市場維度上“合謀一放任”角色的選擇基于政府行為的“黑箱化”，也就是政府與企業(yè)合作信息和政府對企業(yè)監(jiān)管信息的從不公開或選擇性公開。比如，2014年昆明市政府突然宣布興建PX項目，此前卻從未公開與投資運營企業(yè)的合作信息、企業(yè)資質和項目環(huán)境影響等情況，使民眾不由得擔心項目開工后政府能否真正履行監(jiān)管職責。與此不同的是，惠州市博羅縣垃圾焚燒發(fā)電項目各類信息的公開透明有效推動了項目的成功運營。因此，通過制度化的信息公開機制規(guī)定政府必須公開說明項目建立的必要性和安全性，招標企業(yè)或合作企業(yè)的運營資質，項目設施的環(huán)境信息和危害程度，等等，從而降低政府與社會之間的對抗性，形成對話渠道和對話空間，促進政府在社會維度角色選擇上的優(yōu)化。

第二，協(xié)商參與機制。政府在社會維度上“回避一控制”角色的選擇，是基于其長期以來對“霍布斯命題”即如何實現(xiàn)有效統(tǒng)治和管理的思索，而對“洛克命題”即如何保障治轄之內公民權益的保障漠不關心的窘境。改革開放在帶來經(jīng)濟轉型的同時，促進了中國社會利益的分化，刺激了利益訴求的表達。轉變現(xiàn)有的政府角色，正確處理多元的利益訴求是規(guī)避“鄰避沖突”必須解決的問題。與PX項目在多個城市難以推進不同，江西九江通過廣泛的社會調查、各方參與的多場座談為社會公眾討論項目存廢搭建了寬廣的公共平臺，將項目建設和運營阻力分散到長時間的討論和協(xié)商之中，促成了該市PX項目于2013年底順利開工。從域外經(jīng)驗看，德國構建了共識會議的模式，形成地方政府、環(huán)境專家和當?shù)鼐用袢降臏贤▍f(xié)商機制，更為成熟的美國經(jīng)驗則構建起了“市場談判模式”和“市場拍賣模式”?？梢灶A期，協(xié)商參與機制的構建將使得地方政府在市場維度中的角色選擇上更加規(guī)范化，并有效地推動其與企業(yè)合作關系的法治化和市場監(jiān)管的常態(tài)化。

第三，監(jiān)管預警機制。經(jīng)濟職能和社會職能是政府的基本職能。對于企業(yè)來講，監(jiān)管預警機制則意味著要求政府部門強化對“鄰避設施”建設和運營過程的全方位監(jiān)管，確保建設運營企業(yè)的資質和能力，以保證“鄰避設施”的安全性和可控性，盡可能地降低其造成危機的可能，降低公眾對政府事后監(jiān)管不力的心理預期。對社會公眾來講，監(jiān)管預警機制則強調政府部門對社會輿情進行全面的了解和把握，更加注重“鄰避沖突”發(fā)生之前的公共安全社會預警，增強對社會輿論和公眾行為的引導和規(guī)范；同時，依法保障公民的政治自由，改變管制角色和回避角色給公眾帶來的“大鬧好解決”的慣性認知。

第四，行政問責機制。一般來說，“鄰避沖突”升級造成的嚴重后果包括“項目下馬”給企業(yè)帶來的經(jīng)濟損失和沖突對抗帶來的社區(qū)居民利益損失。所以，城市政府傾向于在面對多方壓力時選擇不作為，即不尋求問題的根本解決，而是傾向于社會秩序的控制，以“擺平”的策略息事寧人。從政府經(jīng)濟學的視角來看，“鄰避沖突”的產(chǎn)生業(yè)已表明市場調節(jié)能力的失靈，急需政府職能的行使方來解決，若政府同樣選擇不作為，只會導致相關問題的日益復雜和矛盾沖突的日益升級。因此，需要推動建立城市政府在“鄰避設施”建設包括設施選址、社會協(xié)商、環(huán)境評估、政策調整全過程中乃至“鄰避沖突”爆發(fā)后不作為的問責機制，從根本上保障企業(yè)和公眾的利益。

五、結論與展望

本文基于對近十年來“鄰避沖突”的治理實踐和理論研究的梳理發(fā)現(xiàn)，盡管許多城市政府動用大量資源應對，“鄰避沖突”依然呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。究其根本原因，是地方政府角色定位的偏差抑制了更為深層的行政職能轉型。直接原因則是一些城市在策略選擇上由于對片面城市化的偏執(zhí)追求，亦即強調經(jīng)濟增長而忽視生態(tài)環(huán)境，重視顯性的城市化指標而罔顧隱性的公民尊嚴和權利，在社會治理上傾向于運用傳統(tǒng)的壓制、操縱、控制等手段來應對日益增強的公民訴求，而不會或不情愿運用溝通協(xié)商、公眾參與政策議題等世界通行的做法；于是在市場維度上采取“合謀一放任”而在社會維度上采取“回避一控制”，最終導致城市治理陷入進退維谷的窘境，并由此造成了“鄰避沖突”愈演愈烈的現(xiàn)實狀況。

目前我國城市化進程進入內涵式發(fā)展的中后期，廣大市民追求生活質量的訴求勢不可擋，“鄰避沖突”顯然不可避免?！班彵軟_突”的有效治理必須實現(xiàn)城市政府角色的合理歸位，也就是在市場維度上的角色選擇由“合謀一放任”轉向“合作一監(jiān)管”，在社會維度上的角色選擇由“回避—管控”轉向“商談—管理”。從現(xiàn)實路徑來說，角色轉換的實現(xiàn)有賴于信息公開機制、協(xié)商參與機制、監(jiān)管預警機制和行政問責機制的構建；從長遠角度看，則有賴于構建更為合理的政府與市場關系、政府問關系以及政府與社會關系，最終實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。