淺析我國地下水環(huán)境保護體系

韓穎，柏松，俞黎明，李潔，歐陽夏駿

(南京市環(huán)境監(jiān)測中心站，江蘇 南京 210013)

淺析我國地下水環(huán)境保護體系

韓穎，柏松，俞黎明，李潔，歐陽夏駿

(南京市環(huán)境監(jiān)測中心站，江蘇 南京 210013)

從法律層面，法規(guī)、規(guī)章層面，地方性法規(guī)層面，技術(shù)標準和規(guī)范層面，中長期規(guī)劃性文件層面等方面分析中國地下水環(huán)境保護體系的現(xiàn)狀，針對地下水立法滯后,存在法律空白，處罰力度不足，管理部門責任不明等問題，提出,應完善地下水環(huán)境保護監(jiān)管體制，健全地下水環(huán)境監(jiān)測和評價制度，建立地下水資源市場調(diào)節(jié)機制。

地下水；環(huán)境保護體系；中國

Abstract： The paper analyzed the present status of national legal system for groundwater environment protection at different levels including national laws, administrative regulations, local laws, technical standards and rules. For those issues existing in groundwater protection such as the lag of legislation, the legal gaps, the shortage of punishment and the ambiguous responsibility of management, the paper put forward some suggestions for the improvement of the legal system for groundwater environment protection.

Keywords: Groundwater; Environmental protection system；China

水污染一直是困擾社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題，目前公眾對水污染的關(guān)注重點在河流、湖泊、海洋等地表水污染，而地下水污染因其隱蔽性尚未引起足夠的重視。

一方面，地下水是重要的飲用水水源,受到污染后會嚴重影響人類的生命健康和安全；另一方面，地下水污染對生態(tài)環(huán)境的破壞是長期且難以恢復的,最終也會直接或間接地影響人類的生存環(huán)境[1]。

中國地下水污染正在由點狀、條帶狀向面狀擴散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延[2]。

據(jù)水利部2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分布于松遼平原、黃淮海平原、山西及西北地區(qū)盆地和平原、江漢平原的2 103個地下水監(jiān)測點顯示: Ⅳ類水691個，占 32.9%，V類水994個，占47.3%，兩者合計占比為80.2%[3]。由此可見中國地下水污染的嚴重程度，目前尚不完善的地下水環(huán)境保護體系難以有效遏止愈演愈烈的地下水污染現(xiàn)狀[4-7]。健全完善的地下水環(huán)境保護體系是保障地下水生態(tài)環(huán)境和防治地下水污染的重要途徑[8]。

1 中國地下水環(huán)境保護體系現(xiàn)狀分析

1.1 法律層面

《憲法》第26條中規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害?！钡叵滤鳛橹匾沫h(huán)境因素,其環(huán)境保護和污染防治必然受其保護。但該條款僅作出原則性規(guī)定，對地下水污染防治的措施、責任等需通過具體法律進行細化。

《環(huán)境保護法》是中國環(huán)境保護基本法，從保護和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染措施、監(jiān)督管理、法律責任等方面為地下水污染的防治提供了原則性的規(guī)定和宏觀的法律指導。

《水法》明確規(guī)定“本法所稱水資源,包括地表水和地下水”。但是縱觀整部法律,它只提出了地下水保護的一般性原則,多從資源的角度出發(fā)，側(cè)重于地下水資源利用和保護，關(guān)于地下水環(huán)境保護方面的規(guī)定較少,且原則性較強,操作性較弱[9]。

《水污染防治法》是水污染防治的專門法律，其中有關(guān)地下水污染的法律條文被放進第四章“水污染防治措施”的第35—39條之中，同時在第七章“法律責任”中明確了違反相關(guān)規(guī)定應當承擔的法律責任。2015年全國人大將《水污染防治法》修訂列入立法計劃，2016年6月全文公開了《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)和修訂說明，從中可以看出，地下水保護涉及的條文更多，得到了更多的重視。

1.2 法規(guī)層面

1965年國務院通過的《礦產(chǎn)資源保護試行條例》是較早提出防治地下水污染的法規(guī),地下水污染防治問題在法律層面首次被關(guān)注,但此后《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實施細則》并未提及地下水環(huán)境保護內(nèi)容,而是均在附則中規(guī)定了適用于《水法》和有關(guān)行政法規(guī)的開發(fā)、利用、保護和管理條例規(guī)定。因此該法規(guī)實際上對地下水污染防治未起到任何作用[10]。

2000年國務院頒布實施的《水污染防治法實施細則》第四章第32—37條針對防治地下水污染作出了明確的規(guī)定。第32條規(guī)定了生活飲用水地下水源保護區(qū)水質(zhì)標準，第33條規(guī)定了生活飲用水地下水源保護區(qū)內(nèi)禁止從事的活動，第34條規(guī)定不得混合開采地下水的情形,第35條要求相關(guān)勘探工程應嚴格做好分層止水和封孔工作,第36條要求礦井、礦坑排放廢水應設(shè)置集水工程并采取措施防止地下水污染,第37條規(guī)定了人工回灌補給地下水飲用水的具體要求。

目前各省市涉及地下水保護的立法較多,如北京、浙江、云南、新疆、山西等地方相繼制定了關(guān)于地下水的法規(guī),對各自轄區(qū)內(nèi)的地下水資源加以保護和管理[11]。地方立法對于地下水環(huán)境保護和污染防治起到一定的作用,但其關(guān)注的重點仍是地下水資源的開發(fā)利用,地下水環(huán)境保護的具體規(guī)定較少,少量相關(guān)條文也多類似于《水污染防治法》中已經(jīng)明確的內(nèi)容。

1.3 技術(shù)標準和規(guī)范層面

《地下水質(zhì)量標準》(GB/T 14848—93)由國家技術(shù)監(jiān)督局于1993年批準通過。其目的是為了保護和合理開發(fā)地下水資源,防止和控制地下水污染,保障人體健康和經(jīng)濟社會發(fā)展,是地下水質(zhì)量勘查評估、監(jiān)督管理的依據(jù)。該標準規(guī)定了地下水質(zhì)量分類及指標、監(jiān)測、評估方法、質(zhì)量保護等內(nèi)容，為地下水質(zhì)量的監(jiān)控和污染的認定提供了最基礎(chǔ)的技術(shù)支持。

《地下水環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》(HJ/T 164—2004)是依據(jù)《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》要求制定的環(huán)境行業(yè)標準，由環(huán)境保護部于2004年發(fā)布。主要規(guī)定了地下水環(huán)境監(jiān)測點網(wǎng)的布設(shè)與采樣、樣品管理、監(jiān)測項目和監(jiān)測方法、實驗室分析、監(jiān)測數(shù)據(jù)的處理與上報、地下水環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保證等各項工作的要求。

《地下水監(jiān)測規(guī)范》(SL 183—2005)是水利部于2005年發(fā)布的水利水電行業(yè)標準，主要為水利建設(shè)規(guī)劃和抗旱、除澇、治堿提供設(shè)計依據(jù)，為地下水水源地建設(shè)和管理，為地下水資源評價、保護和合理利用提供依據(jù)。適用于水利水電行業(yè)地下水監(jiān)測工作中的基本監(jiān)測井網(wǎng)和統(tǒng)測井網(wǎng)的井網(wǎng)規(guī)劃與布設(shè)、測驗、資料整編和編寫地下水動態(tài)報告等。

《地下水污染地質(zhì)調(diào)查評價規(guī)范》(DD 2008—01)由中國地質(zhì)調(diào)查局于2008年制定，主要用于指導全國地下水污染調(diào)查評估工作,為地下水污染調(diào)查的規(guī)范進行提供技術(shù)支持。

上述技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范均為地下水質(zhì)量監(jiān)測和污染監(jiān)測提供了技術(shù)支撐,但畢竟屬于技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范,只能作為開展地下水監(jiān)測、調(diào)查、評估等工作的技術(shù)依據(jù),對地下水污染防治沒有強制性的約束。

1.4 中長期規(guī)劃性文件層面

2011年國務院批復通過環(huán)境保護部制定的《全國地下水污染防治規(guī)劃(2011—2020年)》是關(guān)于地下水污染防治的專門規(guī)劃,該規(guī)劃對全國地下水環(huán)境污染狀況作了詳細調(diào)查,制定了防治地下水污染的任務和保障措施。此規(guī)劃加強了地下水污染防治的可操作性和保障性,是政府開展地下水污染防治工作的指導方案。

2015年國務院通過的《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)是中國近階段水污染防治的總綱，涉及地下水的內(nèi)容主要包括：工作目標中要求做到“地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制”；主要指標中“全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右”；全面控制污染物排放中“地下水易受污染地區(qū)需調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)與布局”；著力節(jié)約保護水資源中“嚴控地下水超采”；強化科技支撐中“攻關(guān)地下水污染修復技術(shù)”；充分發(fā)揮市場機制作用中“地下水水資源費征收標準應高于地表水”；嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管中“修制定地下水環(huán)境質(zhì)量標準和環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”和“嚴厲打擊地下水排污違法行為”；全力保障水生態(tài)環(huán)境安全中“防治地下水污染”。

2 中國地下水環(huán)境保護體系問題分析

2.1 存在法律空白

中國地下水污染防治法律起步晚,立法相對滯后,1984年《水污染防治法》的出臺是首次涉及地下水環(huán)境保護的法律，2000年配套出臺了《水污染防治法實施細則》。省、市、區(qū)地方性法規(guī)大多數(shù)于2005年以后才制定,且更主要關(guān)注的是地下水資源，涉及地下水污染防治的條款較少,且多局限于《水污染防治法》的已有規(guī)定[11]。

中國地下水污染防治法律存在一些空白,首先，目前中國尚未對淺井排放、高壓水井排放行為作出任何法律規(guī)定。地下排污主要包括3種方式,滲坑、滲井排放，淺井水層排放，高壓深井排放，而相關(guān)法律法規(guī)對后2種排污方式均未作出禁止規(guī)定[11]。其次,地下水污染技術(shù)標準和規(guī)范嚴重滯后,與現(xiàn)實需求脫節(jié)。如最重要的《地下水質(zhì)量標準》于1993年制定，已23年未更新。再次,對因瀆職或失職導致地下水水質(zhì)不達標時相關(guān)部門責任的追究范圍、形式等,法律未作明確規(guī)定[11]。

2.2 地下排污處罰力度不足

地下水污染的法律責任主要有行政責任、民事責任和刑事責任,其中最主要的是追究污染者的行政責任和民事責任,而刑事責任相對較少,追究刑事責任的門檻較高，行政責任和民事責任的處罰力度相對偏輕，難以彌補生態(tài)損失。

第一,行政處罰力度低?！端廴痉乐畏ā穼Φ叵屡盼坌袨榈奶幜P包括責令停止違法行為、限期治理、消除污染及代履行等方式,最常使用的處罰方式是處以2萬元以上50萬元以下罰款。實際上肇事企業(yè)地下排污被罰款數(shù)額遠遠低于其治污成本,地下水污染的生態(tài)損失、治理難度等遠遠高于地表水污染,罰款金額相對造成的污染損失和治理費用只是杯水車薪。只有加大處罰力度，迫使企業(yè)的違法成本高于地下水生態(tài)損失和治理費用,才能起到法律的威懾作用,讓企業(yè)遵紀守法[12]。

第二,民事賠償難度大、標準低。一般意義的民事賠償范圍主要是財產(chǎn)損失和人身損害。在地下水污染侵權(quán)中,財產(chǎn)損失相對明顯,人身損害則較難評估,而因地下水污染對人體造成的潛在損害更是無法評估,因此地下水污染對人身損害造成的民事賠償難度大、金額低，遠遠不能彌補被侵權(quán)人的損失[13]。

第三,刑事處罰威懾不足。污染環(huán)境罪量刑偏輕，難以起到刑法的威懾作用,難以有效預防地下水污染事故,不利于打擊破壞地下水污染犯罪[14]。

2.3 相關(guān)部門監(jiān)管責任不明

《水法》和《水污染防治法》均規(guī)定了中國地下水的監(jiān)管體制?！端ā芬?guī)定各級水行政主管部門負責本級行政區(qū)內(nèi)水資源的管理和監(jiān)督工作。《水污染防治法》規(guī)定各級環(huán)境保護部門負責本級行政區(qū)內(nèi)的水污染防治管理和監(jiān)督工作。兩部法律規(guī)定的水資源監(jiān)督管理機關(guān)不同,存在多頭管理和交叉管理的現(xiàn)象,導致地下水的開發(fā)利用與環(huán)境保護工作嚴重脫節(jié)。

對地下水進行管理和保護的部門涉及水利部門、環(huán)保部門、國土資源部門等, 各管理部門未對地下水環(huán)境保護和污染防治的責任進行明確分工,部分職能交叉重復,各部門之間也缺乏有效的綜合執(zhí)法機制,法律上人為地將地下水資源的開發(fā)利用與環(huán)境保護割裂,造成多頭管理的現(xiàn)象和監(jiān)管責任不明的后果。

3 健全中國地下水環(huán)境保護體系的建議

3.1 完善地下水環(huán)境保護監(jiān)管體制

中國的地下水開發(fā)利用與保護涉及多個部門,具體而言，地下水資源開發(fā)利用和監(jiān)測由水利部門管理，地下水污染防治由環(huán)保部門管理，地下水的地質(zhì)勘查和資源監(jiān)測由國土資源部門管理。各部門之間存在職責相互交叉的情況，同時各部門之間缺乏綜合協(xié)調(diào)機制,導致地下水環(huán)境保護和污染防治的混亂體制。健全地下水環(huán)境保護和污染防治監(jiān)管體制可以彌補法律、政策、經(jīng)濟、技術(shù)等方面的不足,為地下水污染防治提供可靠的組織保障[15]。

3.2 健全地下水環(huán)境監(jiān)測和評價制度

地下水環(huán)境監(jiān)測和評價是管理和保護好地下水資源的前提,通過全國性的地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)對地下水進行中長期的跟蹤監(jiān)測,可以從整體和局部準確掌握地下水資源水質(zhì)和環(huán)境質(zhì)量。目前中國的監(jiān)測網(wǎng)點主要分為國家級和地方級,共設(shè)地下水監(jiān)測點23 000多處,其中國家級監(jiān)測點僅1 300多處,數(shù)量不足,分布不均,尚未建立起現(xiàn)代化的國家級地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)[16]。進一步加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加速建設(shè)和完善地下監(jiān)測井網(wǎng),專設(shè)地下水監(jiān)測專用井,建立全國性的地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。同時加強對重點污染區(qū)域的地下水監(jiān)測,建立和完善地下水動態(tài)監(jiān)測與評價服務系統(tǒng),有效集成現(xiàn)有各部門所屬的地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),建立全國范圍內(nèi)地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)公用平臺。

3.3 建立地下水資源市場調(diào)節(jié)機制

目前中國地下水分布不均勻，不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)對水資源的需求不同，導致了一些缺水地區(qū)急需用水而無水，一些豐水地區(qū)的水資源反而有剩余?？梢酝ㄟ^建立市場自動調(diào)節(jié)機制來完善水資源分布不均的問題，包括：建立流域可交易水權(quán)制度、實現(xiàn)流域政府間生態(tài)補償機制、實施排污費和排污權(quán)交易制度及推廣污水處理設(shè)施民營化[17-18]。

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APreliminaryAnalysisoftheEnvironmentProtectionSystemofGroundwaterinChina

HAN Ying，BAI Song，YU Li- ming，LI Jie，OUYANG Xia- jun

(NanjingEnvironmentalMonitoringCentralStation，Nanjing，Jiangsu210013，China)

10.3969/j.issn.1674- 6732.2017.05.015

X37

C

1674- 6732(2017)05- 0065- 04

2016-11-17；

2017-02-03

韓穎(1985—)，男，工程師，碩士，主要從事環(huán)境監(jiān)測工作。