芻議水庫移民的長期補償方式

馬 強

(彰武縣水庫移民工作辦公室，遼寧 阜新 123200)

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芻議水庫移民的長期補償方式

馬 強

(彰武縣水庫移民工作辦公室，遼寧 阜新 123200)

水庫移民的長期補償方式可以使得土地功能物化、工程經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益都有所提高，既可以保證原居民移民后的生活，又可以促進區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，同時還可以節(jié)約建設(shè)成本，屬于一種全新的水利工程移民安置方式。水利工程是一種既具有公益性又具有經(jīng)營性的大型工程項目，所以在現(xiàn)代管理體制改革的條件下，必須要明確水利工程對移民長期補償?shù)呢?zé)任，并遵循市場運轉(zhuǎn)規(guī)律，從企業(yè)承擔(dān)全責(zé)、國家全面負責(zé)以及企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營性部分責(zé)任3個方面來實現(xiàn)水庫移民的長期補償。

水庫移民；長期補償；經(jīng)營性；公益性

水庫移民長期補償是新時代背景下出現(xiàn)的一種新型移民長期補償方式，與傳統(tǒng)水庫移民補償方式相比，這種新的補償方式將土地開發(fā)商與被征用土地的當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝婧蠟橐惑w，使得兩者共同承擔(dān)水利水電工程建設(shè)的風(fēng)險，并在保證水利工程建設(shè)順利且可以正常產(chǎn)生效益的條件下與原居民分享工程效益，實現(xiàn)“效益共享、風(fēng)險同擔(dān)”[1]。近年來，雖然我國已經(jīng)在某些小型水利工程當(dāng)中嘗試了以耕地補償為基礎(chǔ)的長期補償方式，而且取得了不錯的成果。但是總的來說，這種新型補償方式在實際應(yīng)用當(dāng)中還存在著許多困難，所以迫切需要加強研究以提高長期補償?shù)目茖W(xué)性與實用性。

1 水庫移民長期補償實施原理

土地資源是農(nóng)業(yè)發(fā)展所必須的生產(chǎn)要素之一。在水利工程建設(shè)當(dāng)中，需要將施工現(xiàn)場的原住民全部移民至其他地方，這樣的話，原住民的耕地、居住用地等都會被水利工程所占據(jù)，失去了原有的可創(chuàng)造經(jīng)濟效益的土地，所以政府在征收這些水利工程建設(shè)用地時，土地的價格肯定會有所提高[1]。也就是說，在水庫建設(shè)移民的同時，土地價格也會隨之上升。而在土地價格上升的過程中，價格越高，原住民所獲得的經(jīng)濟補償也就越高。當(dāng)價格升高到一定地步，原住民就能得到足夠的物質(zhì)保障。因此，要想讓原住民放棄原有的土地，至少得提供高于原耕地效益的經(jīng)濟補償。

除了土地補償以外，還需要為原住民提供相應(yīng)的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等基本福利。而我國目前的補償機制主要是補償原住民在使用土地時所獲得的效益，但是沒有將土地未來的效益與價值考慮進去，導(dǎo)致移民只享受到了土地本來的價值而沒有享受到隨著時間發(fā)展而帶來的土地增值。所以，科學(xué)的補償方式應(yīng)該是按照補償標準進行長期補償，而非一次性補償，保證水庫原住民遷移以后還能享受原有的生活水平，維護移民的合法權(quán)益[2]。

2 水庫移民長期補償?shù)奶攸c與實踐

2.1 水庫移民長期補償?shù)奶攸c

1)土地功能物化。土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵性資源，所以水庫移民長期補償需要將原住民所擁有的土地資源各項功能物化，從多個方面來對土地資源的價值進行計算分析，從而得到水庫移民長期補償?shù)挠行?shù)值。物化方式有利于提高長期補償?shù)目茖W(xué)性，使原住民遷移以后能夠迅速達到原有的生活水平，保障原住民的切身利益。

2)土地增值共享。一次性補償方式只對土地現(xiàn)有價值進行補償，而忽略未來的土地增值。而水庫移民長期補償方式將土地增值因素考慮進來，與原住民分享因土地增值帶來的經(jīng)濟效益。

3)多方參與。長期補償通過出臺相關(guān)政策的方式，引導(dǎo)原住民主動參與到遷移中來，配合政府部門的工作，使得移民、政府與土地開發(fā)商之間相互配合，共同促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，推進水庫建設(shè)的發(fā)展[3]。

2.2 水庫移民長期補償?shù)膶嵺`

由于某些中小型水庫的規(guī)模不大，所以在進行建設(shè)時不需要遷移太多的原住民，再加上土地開發(fā)商大多是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營企業(yè)，因此，在與移民、政府進行協(xié)商時，會很容易達成共識。比如在彰武縣的彰武水庫建設(shè)過程中，就采取了長期補償?shù)姆绞?，按照占?jù)多少面積土地就補償與其糧食產(chǎn)量相當(dāng)經(jīng)濟損失的方式，參考當(dāng)?shù)亟陙淼募Z食年產(chǎn)量以及當(dāng)?shù)氐募Z食價格標準，實施長期補償。同時，還使用了城鎮(zhèn)移民安置、鄉(xiāng)村移民安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、就業(yè)安置等多種移民安置方式，緩解了移民壓力。采用長期補償機制，再加上新的移民安置方法，有效改善了移民安置的效果[4]。

3 水庫移民的長期補償措施

傳統(tǒng)的水庫建設(shè)管理機制把水庫的發(fā)電部分與水利部分分開進行管理，使得水庫移民補償措施實施時規(guī)劃不到位、管理不統(tǒng)一，為移民補償措施的實施增加了難度。雖然每項水庫工程建設(shè)的目的都有所不同，但是由工程建設(shè)所引發(fā)的移民安置確實相同性質(zhì)的。為了不影響移民的正常生活，使其生活盡快打到原有水平，必須要采取相關(guān)措施，將長期補償方式應(yīng)用于實際工程建設(shè)當(dāng)中，提高移民安置的效率。

水庫移民安置主要有3種類型：經(jīng)營性工程建設(shè)移民、純公益性工程建設(shè)移民以及準公益性工程建設(shè)移民。其中，經(jīng)營性項目移民主要有水電工程、城市水源供應(yīng)等工程建設(shè)所引起的移民，這些工程建設(shè)的主要目的是從市場運轉(zhuǎn)當(dāng)中獲取經(jīng)濟利益，并由各大經(jīng)營企業(yè)進行管理。在這類工程建設(shè)補償時，需要以商業(yè)補償規(guī)則為標準進行移民補償；而純公益性項目移民主要是防洪防澇等社會公益工程的建設(shè)所引起的移民。這類工程建設(shè)是由政府負責(zé)，其運行也歸政府管理，所以不具有經(jīng)營性，沒有直接的經(jīng)濟效益，其工程效益只能通過工程運行所產(chǎn)生的減災(zāi)效果來衡量；而準公益性項目移民，主要是水資源綜合利用工程項目的建設(shè)所引起的移民。某些大型水利工程既具有防洪排澇等社會公益性功能，又具有供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能，所以被稱為“準公益性項目”。這類工程項目建設(shè)的移民補償要根據(jù)其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益進行選擇。

3.1 經(jīng)營性工程建設(shè)移民的長期補償

在許多經(jīng)營性工程的建設(shè)過程中，項目開發(fā)商為了節(jié)約開發(fā)成本，特以開發(fā)水資源為借口，試圖以低價的補償來獲得土地開發(fā)權(quán)。這種做法不僅不符合市場征地的規(guī)范，還大大損害了移民的合法權(quán)益。根據(jù)相關(guān)法案，如果國家建設(shè)需要用到公共土地資源，那么根據(jù)相關(guān)法律可以對該部分土地進行征收或者征用，并予以一定的補償。因此，國家的征地有征收和征用兩種方式[5]。其中，征用是指國家暫時征用農(nóng)民的集體土地，并給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民一定的經(jīng)濟補償，在征用期限達到以后，國家會將土地的使用權(quán)歸還給農(nóng)民；而征收是指國家通過相關(guān)法律流程以后，將土地的所有權(quán)歸于國家，并按照土地的價值給予合適的經(jīng)濟補償，國家將這片土地用于社會公益設(shè)施建設(shè)。所以，國家征收或者征用來的土地都只會用于社會公益性建設(shè)，絕不會用于企業(yè)經(jīng)營。因此，如果經(jīng)營性企業(yè)想要獲得土地使用權(quán)，必須通過市場的方式。

經(jīng)營性工程項目開發(fā)商大多都是當(dāng)?shù)氐拇笮推髽I(yè)，這些企業(yè)都有一定的自主經(jīng)營、自主管理能力，具有較強的經(jīng)濟實力。所以，在這些企業(yè)獲取土地使用權(quán)時，需要參考土地征用的標準與要求，并考慮到農(nóng)民未來的生活，采取合適的補償方式。經(jīng)營性工程建設(shè)移民長期補償就是一種比較使用的新型補償方式，其主要是將土地的使用權(quán)設(shè)置成股票的形式，每個移民都可以積極入股，與經(jīng)營性企業(yè)共同合作，承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險，獲得一定比例的經(jīng)濟效益[6]。而且這種入股投資的方法是具有長期效益的，可以持續(xù)為移民提供一定的經(jīng)濟補償。當(dāng)然，在享受到這類工程效益以后，就不能再享受國家相關(guān)的扶持政策。

3.2 純公益性工程建設(shè)移民的長期補償

純公益性工程建設(shè)主要有以下4個特點：

1)立足于社會公益服務(wù)，滿足廣大群眾的要求。

2)不具有經(jīng)營性的性質(zhì)，不會直接獲取經(jīng)濟利益。

3)管理權(quán)歸于政府，不參與市場經(jīng)濟競爭。

4)工程收費標準不受到市場經(jīng)濟的影響[7]。

這類工程建設(shè)的成本來源于政府資金，其后期的養(yǎng)護維修以及運行費用都是通過國家財政部門直接撥款，所以公益性工程移民的長期補償不能采用經(jīng)營性工程的入股效益共享方式，只能由國家承擔(dān)全部的補償責(zé)任。

3.3 準公益性工程建設(shè)移民的長期補償

準公益性工程既具有一定的經(jīng)營性質(zhì)，又具有額外的社會效益與生態(tài)效益。所以準公益性工程在進行移民補償時，既不能像經(jīng)營性工程一樣由企業(yè)負責(zé)移民補償，又不能像純公益性工程一樣由國家承擔(dān)全部的移民補償費用。對此，準公益性工程的移民補償需要企業(yè)與國家共同承擔(dān)，通過詳細分析準公益性工程中經(jīng)營性部分與純公益性部分的比重，再考慮到企業(yè)的運營情況，合理分配企業(yè)負責(zé)的補償費用與國家負責(zé)的補償費用。建議把與移民生產(chǎn)相關(guān)的耕地部分與其他經(jīng)營部分區(qū)分開來，對于耕地部分，需要根據(jù)近幾年的生產(chǎn)情況，計算糧食產(chǎn)值，并考慮到耕地未來的發(fā)展情況，進行長期補償；而對于其他經(jīng)營用地，則直接按照相關(guān)標準進行補償[8]。

4 結(jié) 語

水庫移民的長期補償方式是一種較為科學(xué)的移民補償方法，與傳統(tǒng)的一次性補償方式不同，長期補償方式考慮到土地資源的增值，采用持續(xù)性補償?shù)姆绞絹肀ＷC移民的合法權(quán)益。對于不同類型工程的移民補償需要采取不同的補償方式：經(jīng)營性工程建設(shè)的移民補償費用由經(jīng)營企業(yè)全部承擔(dān)；純公益性工程建設(shè)的移民補償費用由國家承擔(dān)；而準公益性工程建設(shè)的移民補償費用需要由國家和企業(yè)共同承擔(dān)，先準公益性工程中經(jīng)營性部分與純公益性部分的比重進行分析，再考慮企業(yè)的運營情況，最后進行合理分配。

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[5]才慶欣，王弛.以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)開創(chuàng)移民工作新局面[J].價值工程，2011(17)：303.

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[9]黨寧，馬斌，吳文平.水庫移民調(diào)查中存在的問題及解決辦法[J].水利規(guī)劃與設(shè)計，2013(08)：16-17.

1007-7596(2017)03-0157-03

2017-02-26

馬強(1981-)，男，遼寧彰武人，工程師。

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