地方環(huán)境報告的“爽約”危機

程思煒++娜迪婭

2016年11月2日提請全國人大常委會審議的環(huán)保法執(zhí)法檢查報告提出，要依法落實環(huán)境保護責任，縣級以上地方各級政府要依法向本級人大或者人大常委會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，自覺接受監(jiān)督。這也是2015年1月1日正式實施的新環(huán)保法的明確要求。地方政府作出、作好報告，不是一項“軟要求”，而是一項“硬約束”。

2016年4月，全國人大常委會首次聽取和審議了國務(wù)院關(guān)于2015年度環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告。這是全國人大常委會認真貫徹黨中央大力推動生態(tài)文明建設(shè)、推進綠色發(fā)展戰(zhàn)略部署，認真貫徹落實新修改的環(huán)境保護法制度規(guī)定的一項重要舉措。

但從目前情況來看，超過1/3的省份并未作環(huán)境報告，政府履行該項法定職責的情況堪憂。

13省份環(huán)境報告“爽約”

2015年起實施的新環(huán)保法第二十七條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況。

然而，從全國人大環(huán)資委關(guān)于依法落實環(huán)境報告制度有關(guān)情況的報告中發(fā)現(xiàn)，這條規(guī)定似乎被部分地方忽略。

截至2016年12月7日，已有河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、云南、甘肅、寧夏、山東、海南、貴州、西藏共18個?。▍^(qū)、市）人大常委會依法聽取和審議了省級政府關(guān)于環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告（湖北省政府向常委會作書面報告）。

除上述已聽取和審議報告的省份外，黑龍江、上海擬安排在2016年12月的常委會上聽取和審議環(huán)境質(zhì)量報告和環(huán)境保護目標完成情況的報告。還有11個省份（除港澳臺）未作報告或擬定有關(guān)計劃。

除了省級政府應(yīng)當作環(huán)保報告外，全國人大環(huán)資委工作機構(gòu)有關(guān)負責人介紹，法律規(guī)定環(huán)境報告制度的主體是縣級以上各級政府，人大依法強化監(jiān)督。但從實際情況來看，縣、市級政府進行環(huán)境報告的情況更是不容樂觀。

據(jù)不完全統(tǒng)計，各省會城市或自治區(qū)首府中，也只有武漢、貴陽和銀川向同級人大政府作了環(huán)境報告。

2016年8月，江蘇省人大常委會在給江蘇省政府2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況報告審議意見中指出，要全面落實地方政府向本級人大或者人大常委會報告環(huán)境保護工作的制度，建議省政府督促各市、縣、區(qū)政府盡快實施這一法定制度。

在湖南省十二屆人大常委會審議省政府提交的“環(huán)境報告”審議過程中，湖南省人大常委會委員鄒學明也特別提出，報告制度在市縣兩級執(zhí)行得不夠積極主動，不夠理想。

他舉出的調(diào)研報告顯示，到2016年5月11日止，湖南省有6個地級市人民政府已報告，有7個列入計劃，還有1個沒有列入計劃（長沙市）；在122個縣、市、區(qū)人民政府和3個管理區(qū)委員會中，2015年有14個已報告，2016年有27個已報告，有46個列入計劃，還有52個沒有列入計劃。

“專項報告”不合規(guī)

作為一項法律有明文規(guī)定的報告制度，在全國加大力度保護環(huán)境的情況下，為何這么多省份“按兵不動”？

“很可能是因為疏忽?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの芯渴抑魅瘟胡椪J為，之所以有如此多的省份未作報告，一部分原因還在于缺少意識?！叭舜蟆⒄疀]有意識到這個事情，很多時候會有疏忽，兩個都沒覺得要去做?！?/p>

中國人民大學教授莫于川則認為，地方政府未能依法作報告的原因在于，對于相關(guān)法條沒有足夠的認識，“覺得與自己無關(guān)”。他表示，一直以來，政府對于人大的監(jiān)督功能都不夠重視，在相關(guān)工作上法制意識不夠，這是造成超過三成省份違反新環(huán)保法的深層原因。

對此，不少省份也覺得有些“冤屈”。青海省環(huán)保廳相關(guān)部門負責人在回答為何當年未作報告時解釋道，“今年7月青海已經(jīng)作了報告?！笔芮嗪Ｊ≌?，青海省環(huán)保廳于2016年7月向青海省人大常委會環(huán)保法執(zhí)法檢查組匯報了相關(guān)情況?！爸饕菍θツ晷颅h(huán)保法實施以來，青海省貫徹執(zhí)行環(huán)保法情況作出了報告?！?/p>

這樣的情況在未作報告的省份中不在少數(shù)。2015年以來，北京市人大審議了例如《市政府關(guān)于〈北京市大氣污染防治條例〉實施情況的書面報告》等相關(guān)報告；安徽省人大常委會2016年組織開展了環(huán)境保護法和《安徽省環(huán)境保護條例》實施情況的檢查，還聽取和審議了“一法一條例”執(zhí)法檢查報告，并形成了審議意見書；福建省政府每年都在政府工作報告和其他文件中，向省人大及其常委會報告環(huán)境保護方面的工作情況。

那么，以此形式進行環(huán)境報告符合環(huán)保法的要求嗎？一些省份認為“已經(jīng)就此作過專題報告，就不用再作這一報告”的想法正確嗎？

“從目前統(tǒng)計的情況看，各省份情況不一樣。”全國人大環(huán)境與資源委員會調(diào)研室副主任王勇解釋說，“這些形式雖然從不同層面反映了環(huán)保的相關(guān)情況，但法律對報告主體、報告對象和內(nèi)容都有明確規(guī)定，如果嚴格依照法律，現(xiàn)在只有18個省份完成。”

全國人大環(huán)資委工作機構(gòu)有關(guān)負責人也表示，有的省政府在一些環(huán)保相關(guān)報告中，也涵蓋了環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保目標完成情況，但不應(yīng)看作新環(huán)保法規(guī)定的環(huán)境報告。他解釋，每年的政府工作報告也包括以上兩部分內(nèi)容，按這樣算的話，所有省份都算作環(huán)境報告了。

“有的地方每年有大氣污染防治、水污染防治等環(huán)保各方面的報告，但環(huán)保法要求的報告，是一個全方位的環(huán)境保護工作報告。環(huán)境保護不僅是環(huán)保部門的工作，還涉及森林、海洋等環(huán)境領(lǐng)域，屬于多部門的職能?！鄙鲜鲐撠熑司唧w解釋了環(huán)境報告的含義。

那么一份規(guī)范的環(huán)境報告應(yīng)該是什么樣呢？對此，環(huán)保法明確了報告的主體、對象及內(nèi)容，各地應(yīng)嚴格按照法律規(guī)定進行報告。

這位負責人表示，“從法律規(guī)定上已經(jīng)很明確，縣級以上人民政府是報告的主體，也就是說作報告的領(lǐng)導同志代表的是一級政府，而不是某個部門。第二，向同級人民代表大會或者是人大常委會報告。形式上有兩種，如果是聽取和審議是口頭報告，單獨審議可能就作為書面報告。從內(nèi)容上講，有兩個主要部分，環(huán)境狀況主要是環(huán)境質(zhì)量狀況，因為現(xiàn)在環(huán)境保護的工作重點是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。后面環(huán)境保護目標完成情況，各級政府都有環(huán)境保護的規(guī)劃、計劃，其中的各項目標完成、推進、實施的情況怎么樣，這也是報告的重點內(nèi)容。這兩條主線基本全面反映環(huán)境保護的整體情況?！?

落實較好省份提供經(jīng)驗參考

作環(huán)境報告是法定義務(wù)，作為依法治理環(huán)境的制度性安排，考驗著地方政府的治理決心。在一些省份缺席的情況下，還是有部分地方積極響應(yīng)、認真落實，為作好環(huán)境報告提供了樣板。

2015年11月，廣西壯族自治區(qū)人大常委會率先聽取和審議了自治區(qū)政府關(guān)于環(huán)境狀況和環(huán)保目標完成情況的報告，系新環(huán)保法實施后全國第一個落實上述條文的省份，也是新環(huán)保法實施當年唯一一個落實該條文的省份。

2016年9月，云南省十二屆人大常委會第二十九次會議舉行，聽取云南省政府關(guān)于2015年度環(huán)境狀況和環(huán)保目標任務(wù)完成情況的報告?！爸笪覀儼讶舜髮徸h意見的報告轉(zhuǎn)給省政府研究，要求12月底前辦理人大審議意見的結(jié)果，若人大常委會覺得還需研究，會繼續(xù)監(jiān)督，如開展執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、開展部門協(xié)調(diào)會等。這是我們?nèi)舜蟮墓潭ūO(jiān)督方式，一定要做好?！痹颇鲜∪舜蟓h(huán)資工委法規(guī)處處長朱江介紹道。

云南省人大在作報告的時間、報告框架等方面參照了全國人大的做法。朱江說，明年還將繼續(xù)聽取政府報告環(huán)境狀況。據(jù)了解，云南省人大常委會擬每年安排聽取和審議省政府的環(huán)保報告，建立省政府向人大報告年度環(huán)境狀況的制度。截至目前，云南省是唯一一個形成制度的省份。

而江西則在組織形式上較為突出，2016年1月，江西省十二屆人大五次會議聽取和審議了省政府關(guān)于2015年的環(huán)保工作報告。把“環(huán)境保護”提升為“生態(tài)環(huán)境保護”的概念，不僅報告大氣、水、土等環(huán)境質(zhì)量狀況，也把濕地、森林生態(tài)狀況納入報告。寧夏則結(jié)合聽取和審議報告，對全區(qū)貫徹實施環(huán)保法和自治區(qū)環(huán)境保護條例進行了執(zhí)法檢查，開展了專題詢問。

不少縣市級人大常委會也在積極推動落實這項工作。通過一些地方人大官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，盡管有的省級政府未依法向本級人大或人大常委會作年度環(huán)境報告，但下屬的縣級或市級政府卻將這一制度落到了實處。

加強人大監(jiān)督常態(tài)化機制建設(shè)

依法報告是落實新環(huán)保法的一項重要舉措，更是倒逼環(huán)境治理有效實現(xiàn)的法治舉措，不能對法律規(guī)定視而不見，更不能患上“拖延癥”。全國人大常委會也提出，對此項工作今后要形成制度化安排。而在13省份“爽約”的當下，如何確保這項規(guī)定的落地？

“地方人大和政府都有需要進一步加強的方面?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T車光鐵表示。

梁鷹也認為，環(huán)境報告屬于專項工作報告的范疇，從程序上來說，人大要發(fā)揮主導作用，政府要負主體責任；人大應(yīng)積極履職，主動督促政府安排議程。

“報告應(yīng)該由人大提出要求，并與政府進行溝通。人大將報告列入常委會議程，至于具體由誰來報告，則由政府決定?！绷胡椊忉尩馈?/p>

全國人大環(huán)資委工作機構(gòu)有關(guān)負責人還透露，個別省份存在上級領(lǐng)導詢問后才報告的情形?！爸醒腩I(lǐng)導到地方進行執(zhí)法檢查，在詢問當?shù)卣欠裣蛉舜髨蟾婧?，當?shù)卣硎旧形醋鞒霭才拧．斖?，該地區(qū)舉行會議，擬定了報告的時間?！?/p>

梁鷹認為，從某種層面上來說，這也可以理解為一種提醒。下一步應(yīng)當建立地方人大對政府的督辦機制。地方人大應(yīng)通過函詢等各種方式，提醒、要求政府履行職責。

各級政府不執(zhí)行法律規(guī)定怎么辦？對此，中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏認為，我國各級人大對“一府兩院”的監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，如果監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督機構(gòu)不執(zhí)行法律規(guī)定，可通過人大自身的職權(quán)來改正，比如可以撤銷有關(guān)單位領(lǐng)導的職務(wù)，可以通過作出決定廢除錯誤的決定。

當然，向人大報告，不是形式上“走一遭”，而應(yīng)該經(jīng)得起人大代表質(zhì)詢，有助于環(huán)境治理。從根本上來說，“行動”比“形式”更重要，人大在督促政府作出報告的同時，更應(yīng)該通過各種手段促使政府作好報告。

“應(yīng)進一步統(tǒng)籌抓好人大監(jiān)督常態(tài)化機制建設(shè)，不斷強化落實人大監(jiān)督責任和政府主動接受監(jiān)督意識，綜合采取定期報告、專題詢問、執(zhí)法檢查、專項調(diào)研、代表視察等多種形式，及時發(fā)現(xiàn)基層環(huán)保工作面臨的困難和問題，深入推進各項工作扎實有效開展。”車光鐵建議。

此外，人大常委會還可以通過專題詢問、質(zhì)詢等手段對各級政府進行監(jiān)督。

如果人大不履行監(jiān)督職責又該如何？莫紀宏表示，人大自身目前是由人民來監(jiān)督，當前人大的工作人員可以由人大常委會監(jiān)督，人民代表由選民或選舉單位來監(jiān)督，“環(huán)保法的監(jiān)督更是如此，如果環(huán)保部門不向人大常委會報告，可以由人大常委會主動發(fā)出監(jiān)督指令要求有關(guān)部門提交專項報告，并對拒絕報告的采取組織人事措施?！?/p>

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富陽：率先推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量報告制度

2015年下半年，為破解基層生態(tài)環(huán)保責任難落實的問題，富陽結(jié)合地方實際，以生態(tài)建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室名義，以先個別試點再全面鋪開的模式，出臺了《關(guān)于要求落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度生態(tài)環(huán)境質(zhì)量報告制度的通知》。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政一把手向?qū)俚亍皟纱硪晃瘑T”、企業(yè)代表、村民代表等報告屬地生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護工作，廣泛聽取、收集社會各界對改善環(huán)境質(zhì)量、做好生態(tài)保護工作的意見建議，并將實施情況納入生態(tài)環(huán)保工作年度考核體系。

2016年，富陽區(qū)人大常委會出臺《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大聽取環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況報告的通知》，進一步要求從2016年開始，全區(qū)24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大加強對環(huán)境保護工作的監(jiān)督檢查，在年中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會、街道政情報告會上，專題聽取環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況專題報告，并形成制度化安排。

截至2016年7月，全區(qū)24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均已召開2016年年中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會、街道政情報告會，專題聽取環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況專題報告，并收集意見建議256條，形成與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的決議（意見）24份。7月22日，全區(qū)政情報告會上，區(qū)委副書記、區(qū)長黃海峰首次作全區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況專題報告。

自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量報告制度在全區(qū)推開后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）結(jié)合地方實際，對執(zhí)行該項制度，都作了有益探索。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立鎮(zhèn)、村、企三級環(huán)保責任清單，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、企業(yè)簽訂了環(huán)保工作責任狀，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了環(huán)保員制度，組建了村級環(huán)保員隊伍，確保了該項制度落到實處。