我國(guó)生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管分析及建議

尹水娥，丁兆勇，宋薇，李櫻，蒲志紅

（1.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京100084；2.中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司，北京100120；3.環(huán)保部對(duì)外合作中心，北京100120）

我國(guó)生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管分析及建議

尹水娥1，2，丁兆勇2，宋薇2，李櫻3，蒲志紅2

（1.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京100084；2.中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司，北京100120；3.環(huán)保部對(duì)外合作中心，北京100120）

介紹了目前我國(guó)生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的背景和現(xiàn)狀，包括生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管職責(zé)分工及內(nèi)容，并總結(jié)分析了其現(xiàn)階段運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，提出了生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管工作的建議。

生活垃圾；焚燒處理；運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

1 生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管背景

截至2015年底，城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施總數(shù)已達(dá)到222座，預(yù)計(jì)到“十三五”末，城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施總數(shù)將達(dá)到500座。目前生活垃圾焚燒處理設(shè)施基本按照政府特許經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)取得垃圾處理服務(wù)許可證，并與政府簽訂委托服務(wù)協(xié)議。

就我國(guó)垃圾焚燒現(xiàn)有運(yùn)行水平來(lái)看，既有3A級(jí)標(biāo)桿企業(yè)，也有不入流或非主流的焚燒技術(shù)在擾亂產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加上一些需要化解過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)的訴求，從不同渠道和領(lǐng)域，也影響了垃圾焚燒既有高端產(chǎn)業(yè)的提升能力，從而出現(xiàn)了一系列的社會(huì)問(wèn)題。目前存在監(jiān)管體系尚有待完善，監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，市場(chǎng)監(jiān)管相對(duì)滯后。

隨著2014年新的《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)布、2015年《生活垃圾焚燒廠運(yùn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》等一系列標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，對(duì)生活垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)要求逐漸提高，監(jiān)管也應(yīng)更加規(guī)范與嚴(yán)格，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)的通知》也要求：“要強(qiáng)化監(jiān)督管理，探索引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學(xué)水平”。

2 生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管情況

2.1 生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管職責(zé)分工

根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，國(guó)務(wù)院建議行政主管部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)負(fù)責(zé)城市垃圾清掃、收集、運(yùn)輸和處置的監(jiān)管工作。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)全國(guó)的城市垃圾管理，主要職責(zé)：制定規(guī)劃、相關(guān)政策、法規(guī)、條例、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等；研究與開(kāi)發(fā)、推廣新技術(shù)和新產(chǎn)品；組織信息網(wǎng)；教育與培訓(xùn)等。具體的管理工作由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司市容環(huán)衛(wèi)處承擔(dān)。目前，處置設(shè)施監(jiān)管工作主要由市、區(qū)市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)下屬的事業(yè)單位具體負(fù)責(zé)。

國(guó)家環(huán)保部負(fù)責(zé)對(duì)城市垃圾污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，具體內(nèi)容：建立固體廢物污染環(huán)境全過(guò)程監(jiān)測(cè)制度和檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)；執(zhí)行國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定，審批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)；會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)制定、調(diào)整并公布可以用作原料進(jìn)口的固體廢物的目錄。

2.2 生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管內(nèi)容

按照CJJ/T 212—2015生活垃圾焚燒廠運(yùn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，焚燒廠應(yīng)該實(shí)施監(jiān)管的內(nèi)容主要包括生產(chǎn)運(yùn)行、環(huán)境保護(hù)、安全與應(yīng)急等3方面，重點(diǎn)包括垃圾進(jìn)廠計(jì)量，垃圾焚燒爐燃燒工況，垃圾焚燒爐的啟停，爐渣的取樣和熱灼減率檢測(cè)，煙氣凈化系統(tǒng)運(yùn)行工況，煙氣凈化中和劑、吸收劑和吸附劑消耗量，焚燒工況參數(shù)、煙氣及其他污染物排放在線監(jiān)測(cè)，各重要監(jiān)測(cè)與計(jì)量?jī)x器的校驗(yàn)、標(biāo)定及有效檢查，滲瀝液處理，廠區(qū)臭味控制，飛灰處理，焚燒廠運(yùn)行數(shù)據(jù)儲(chǔ)存，全廠安全管理制度執(zhí)行狀況及是否存在安全隱患等。

目前各垃圾焚燒廠的監(jiān)管主要是根據(jù)垃圾處理設(shè)施投融資和管理模式，由監(jiān)管部門(mén)自行設(shè)定的監(jiān)管內(nèi)容。投資主體不同，決定了監(jiān)管的內(nèi)容也不相同。我國(guó)垃圾處理設(shè)施投融資和管理模式主要有3種：政府投資建設(shè)并直接負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的垃圾處理設(shè)施，主管部門(mén)對(duì)其人、財(cái)、物進(jìn)行直接管理；政府投資建設(shè)并委托企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的垃圾處理設(shè)施，主管部門(mén)除監(jiān)管其進(jìn)口和出口，還要對(duì)設(shè)備的使用情況進(jìn)行監(jiān)管；根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議由企業(yè)投資建設(shè)并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的垃圾處理設(shè)施，主管部門(mén)主要監(jiān)管包括垃圾計(jì)量、處置質(zhì)量、污染物控制、環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等方面。重點(diǎn)是以“一進(jìn)三出”為監(jiān)管重點(diǎn)，一進(jìn)為生活垃圾入廠，三出分別為廢渣、廢水和廢氣排放。要求運(yùn)營(yíng)公司在計(jì)量系統(tǒng)、環(huán)保指標(biāo)、污染物排放、廠區(qū)管理、市民投訴、信息通報(bào)等方面做到規(guī)范操作。

2.3 生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管存在的問(wèn)題

2.3.1 監(jiān)管依據(jù)不足，政策法規(guī)和政府監(jiān)管相對(duì)滯后

缺少行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的完善的監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管辦法。目前雖然在生活垃圾處理設(shè)施監(jiān)管有了基本框架和思路，也制定了生活垃圾焚燒廠監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)其監(jiān)管具體執(zhí)行規(guī)定非常有限，對(duì)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管開(kāi)展的指導(dǎo)作用有限，比如對(duì)處置設(shè)施違規(guī)行為缺乏相應(yīng)的懲戒手段，如經(jīng)濟(jì)制裁、失信懲處、行政處罰，使得監(jiān)管的權(quán)威性和強(qiáng)制性大大降低。

2.3.2 監(jiān)管資金嚴(yán)重缺乏

目前生活垃圾焚燒發(fā)電廠監(jiān)管工作職責(zé)定位不明確，財(cái)政預(yù)算認(rèn)為監(jiān)管工作缺乏工作依據(jù)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，因而經(jīng)費(fèi)無(wú)法滿足監(jiān)管工作發(fā)展的要求，從而導(dǎo)致監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重不足、監(jiān)管設(shè)施不足，科學(xué)的監(jiān)管手段不完備，監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化程度不高。目前監(jiān)管隊(duì)伍基本都配備了信息化監(jiān)測(cè)手段，但在線監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目不全。目前我國(guó)典型的垃圾處理監(jiān)管主要通過(guò)派駐監(jiān)管人員的方式進(jìn)行監(jiān)管，無(wú)法完全通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化、信息化技術(shù)對(duì)城市生活垃圾處理設(shè)施進(jìn)行連續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

2.3.3 尚未建立評(píng)價(jià)監(jiān)管效果的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和指標(biāo)體系

因監(jiān)管效果沒(méi)有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，故監(jiān)管隊(duì)伍的職業(yè)素質(zhì)要求、監(jiān)管隊(duì)伍的紀(jì)律和工作效率得不到保障，也很難掌握監(jiān)管部門(mén)運(yùn)作情況。且對(duì)監(jiān)管部門(mén)、人員缺乏工作激勵(lì)，使得監(jiān)管人員工作缺乏目標(biāo)，積極性長(zhǎng)期得不到激發(fā)，不利于管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管建議

3.1 建立健全監(jiān)管法律、標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)

目前已出版了《生活垃圾焚燒廠運(yùn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，按照“以市場(chǎng)為導(dǎo)向，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的適用性；自主創(chuàng)新，提高標(biāo)準(zhǔn)中自主創(chuàng)新技術(shù)含量”原則，充分吸收國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)研究修訂運(yùn)營(yíng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等，將國(guó)內(nèi)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，進(jìn)一步完善生活垃圾焚燒處理設(shè)施監(jiān)管相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。

從法律層面上，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和職能，這點(diǎn)可以參考國(guó)外廢棄物管理的法律規(guī)定。國(guó)外垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理主要依據(jù)法律法規(guī)，依法監(jiān)管的對(duì)象主要包括運(yùn)營(yíng)企業(yè)和監(jiān)管者。以日本為例，日本明治33年就制定第1部關(guān)于垃圾治理的法律《污物掃除法》，之后又制定了《清掃法》、《廢棄物處理法》、《再生資源利用處理法》，2000年制定的《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，標(biāo)志著法律體系逐步健全。比如《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》是在已有的《環(huán)境基本法》、《廢棄物處理法》和《資源有效利用促進(jìn)法》基礎(chǔ)上形成的，而該法制定后，又因應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求進(jìn)行了相關(guān)修正及補(bǔ)充，形成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，體系中包括基本法、綜合法和專(zhuān)項(xiàng)法。法律體系內(nèi)容豐富翔實(shí)，規(guī)定具體明確，貫穿運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的全過(guò)程，具有較高的強(qiáng)制性、實(shí)用性和可操作性。

3.2 恰當(dāng)?shù)亟M織監(jiān)管模式

目前垃圾處理設(shè)施的監(jiān)管有政府部門(mén)監(jiān)管、政府委托獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管和政府與第三方機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管3種模式。

對(duì)于政府駐廠監(jiān)管的方式，有利于宏觀政策和微觀監(jiān)管政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從政府角度分析，這種方式既可以掌握垃圾處理設(shè)施的運(yùn)行情況，又可以防止運(yùn)營(yíng)商降低運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，同時(shí)還可以監(jiān)管成本。但這種方式政監(jiān)不分，一般的行政管理和政府監(jiān)督職能混在一起，政府職能定位不科學(xué)，管理職能和監(jiān)管職能不分，政府監(jiān)管往往采用管理手段來(lái)代替監(jiān)管，由此導(dǎo)致垃圾焚燒設(shè)施缺乏真正意義上的現(xiàn)代化監(jiān)管。在垃圾處理設(shè)施技術(shù)日益發(fā)展的背景下，這將導(dǎo)致政府監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管能力日益弱化，監(jiān)管權(quán)威日益不足，監(jiān)管政策執(zhí)行力較低，且監(jiān)管責(zé)權(quán)不明確，難以問(wèn)責(zé)，監(jiān)管效率不高，一旦焚燒運(yùn)營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境污染事故，執(zhí)法者就無(wú)法懲罰監(jiān)管不力者。

政府委托第三方監(jiān)管，把專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)引入日常的監(jiān)管工作中，使政府部門(mén)從大量技術(shù)性事務(wù)當(dāng)中解脫出來(lái)，集中精力履行政府職能，焚燒廠運(yùn)營(yíng)企業(yè)將面臨精通業(yè)務(wù)技術(shù)人員的經(jīng)常性的監(jiān)督與檢查，使企業(yè)難以通過(guò)偷工減料、降低排放標(biāo)準(zhǔn)的辦法增加收益。這種監(jiān)管模式政府通過(guò)引智借力，依托有技術(shù)實(shí)力的科研、咨詢(xún)和設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)人力和智力優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管工作，可以很大程度上彌補(bǔ)短板，進(jìn)一步提升執(zhí)法監(jiān)管的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)焚燒企業(yè)的精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化管理，提高監(jiān)管的科學(xué)水平。

政府與第三方機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管是政府引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)政府部門(mén)派人駐廠的方式，可以緩解第三方獨(dú)立監(jiān)管的弊端，政府人員依照有關(guān)法律、法規(guī)及合同的要求，檢驗(yàn)第三方監(jiān)管是否到位，及時(shí)了解和處理垃圾運(yùn)營(yíng)企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的矛盾和糾紛，也可以充分了解第三方企業(yè)的監(jiān)管實(shí)力，對(duì)第三方人員進(jìn)行約束和監(jiān)督，相比之下，這種方式更為科學(xué)。

3.3 完善監(jiān)管手段，加強(qiáng)監(jiān)管能力的建設(shè)，建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

在《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中對(duì)建設(shè)和完善國(guó)家與省級(jí)監(jiān)管提出了具體要求。其建設(shè)任務(wù)為：充分利用已有數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)、市政公用設(shè)施監(jiān)管系統(tǒng)和環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)，完善生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和排放監(jiān)管體系；生活垃圾焚燒處理設(shè)施，應(yīng)安裝排放自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)和超標(biāo)報(bào)警裝置，以生活垃圾焚燒廠為重點(diǎn)，加快推進(jìn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)控。

《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，地方政府應(yīng)充分利用已有數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)和市政公用設(shè)施監(jiān)管系統(tǒng)，完善生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和排放監(jiān)管體系。生活垃圾焚燒處理設(shè)施，應(yīng)落實(shí)日常監(jiān)管與定期監(jiān)督性監(jiān)測(cè)制度，以生活垃圾焚燒廠為重點(diǎn)，加快建立生活垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)月報(bào)制度、年報(bào)制度，并按要求主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息。對(duì)不能在線監(jiān)控的污染物如二惡英等，監(jiān)控頻次嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》（建城[2016] 227號(hào)）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管能力的建設(shè)。建立全過(guò)程、多層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防范體系，杜絕違法排放和造假行為。通過(guò)駐場(chǎng)監(jiān)管、公眾監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)杠桿等手段進(jìn)行監(jiān)管，采用信息化、互聯(lián)網(wǎng)+、開(kāi)發(fā)APP等方式實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管。強(qiáng)化設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管，按照《生活垃圾焚燒廠運(yùn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》和《生活垃圾焚燒廠評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》要求，完善生活垃圾處理設(shè)施考核評(píng)價(jià)工作。強(qiáng)調(diào)焚燒廠運(yùn)行主體要向社會(huì)定期公布運(yùn)行基本情況，公示污染物排放數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督。建立社會(huì)共同參與監(jiān)管的渠道，引入公眾參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，提高政府監(jiān)管的效率，降低政府監(jiān)管成本。

［1］王輝.上海市生活垃圾處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管模式分析及對(duì)策研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2008.

［2］吳氏如霞.深圳市生活垃圾處理監(jiān)管體系研究［D］.廣州：華南理工大學(xué)，2014.

Analysis and Suggestions on Operation Supervision of MSW Incineration Plant in China

Yin Shuie1，2，Ding Zhaoyong2，Song Wei2，Li Ying3，Pu Zhihong2
（1.School of Environment，Tsinghua University，Beijing100084；2.China Urban Construction Design&Research Institute Co.Ltd.，Beijing100120；3.Environmental Convention Implementation Technical Center of Ministry of Environmental Protection of P.R.，Beijing100120）

The operation supervision background and status of MSW incineration plant in China were introduced，including the division and content of operation supervision responsibilities.The existing problems in the operation supervision at thisstage were analyzed and summarized，and the countermeasuresfor strengthening the operation supervision were put forward.

MSW；incineration plant；operation supervision

X32

B

1005-8206（2017）02-0091-03

尹水娥（1978—），高級(jí)工程師，主要從事燃燒污染物控制技術(shù)研究。

2017-02-16