水庫(kù)工程移民的安置與管理研究

王春利

(興城市水務(wù)局，遼寧 興城 51000)

水庫(kù)工程移民的安置與管理研究

王春利

(興城市水務(wù)局，遼寧 興城 51000)

水庫(kù)工程在防洪、灌溉、發(fā)電等方面具有重大作用，但水庫(kù)工程建設(shè)施工將面臨居民轉(zhuǎn)移和安置問題。文章就水庫(kù)工程移民的安置與管理工作展開分析和探討，總結(jié)水庫(kù)工程移民所面臨的主要問題，并提出了具體的移民安置與管理改進(jìn)策略，以期對(duì)相關(guān)方面的研究起到一定的促進(jìn)作用。

水庫(kù)工程；移民安置；移民管理

近年來，隨著我國(guó)水庫(kù)工程數(shù)量的增加，水庫(kù)工程移民安置與管理工作也越來越重要。經(jīng)過多年摸索和實(shí)踐，我國(guó)政府逐步形成了一套相對(duì)完善的移民安置與管理政策體系，就移民補(bǔ)償和安置方式等進(jìn)行了規(guī)范。但是，客觀而言國(guó)內(nèi)水庫(kù)工程移民安置仍存在一定的問題，需要從合理性和人性化等角度予以進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)。

1 水庫(kù)工程移民特點(diǎn)

1.1 政府主導(dǎo)性

水庫(kù)工程作為重要的水利工程項(xiàng)目，涉及到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)。對(duì)此，水庫(kù)工程移民由政府主導(dǎo)，水庫(kù)工程移民政策也由政府制定和實(shí)施。政府需要肩負(fù)巨大的使命和責(zé)任，除了做好對(duì)移民的安置工作之外，政府還應(yīng)該保障移民的基礎(chǔ)生活，并且鼓勵(lì)移民盡快融入到當(dāng)?shù)氐纳詈蜕鐣?huì)當(dāng)中，在當(dāng)?shù)芈涞厣?。畢竟，水?kù)工程的開發(fā)和建設(shè)，對(duì)原有的生活環(huán)境將造成不可逆的改變，移民需要在新的生活環(huán)境里扎根，迅速恢復(fù)生產(chǎn)。政府則需要盡可能地提升移民經(jīng)濟(jì)收入，并使移民盡快致富。

1.2 補(bǔ)償合理性

合理的補(bǔ)償，體現(xiàn)了政府對(duì)于水庫(kù)工程移民的尊重與理解。水庫(kù)工程對(duì)居民原有的生活環(huán)境進(jìn)行占用，移民需要為此而前往陌生的生活環(huán)境，并且無法返回原有的生活家園。因此，移民理應(yīng)獲得一部分補(bǔ)償，一方面對(duì)生活改變進(jìn)行補(bǔ)償，另一反面則是保證移民后期的正常生產(chǎn)和生活。

合理的補(bǔ)償，表現(xiàn)在合理的補(bǔ)償額度上。移民需要享受到合理的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，這些補(bǔ)償必須與移民的付出相匹配。同時(shí)，移民還應(yīng)該享受到一定的優(yōu)惠待遇。補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，需要從移民的接受程度來體現(xiàn)。政府在制定補(bǔ)償額度時(shí)，需要征詢移民的意見和看法，盡可能地滿足移民的相關(guān)需求，并且確保政府所提出的補(bǔ)償額度能夠使移民的生活水平達(dá)到移民之前的水平。

1.3 非自愿性

水庫(kù)工程移民不是自愿的，而是為了滿足多數(shù)人利益所做出的犧牲。移民付出巨大代價(jià)，除了金錢財(cái)產(chǎn)之外，更重要的是失去了長(zhǎng)期生活的環(huán)境和社會(huì)，轉(zhuǎn)而前往陌生的環(huán)境繁衍生息，這將對(duì)移民的生理和心理都造成一定的影響。多數(shù)移民是在經(jīng)過了大量的思想斗爭(zhēng)之后，從國(guó)家利益角度出發(fā)，顧全大局、識(shí)大體，最終配合國(guó)家政府政策，遷離自己的故土。

對(duì)此，政府在解決水庫(kù)工程移民問題上，應(yīng)采取更為妥善、人性化和耐心的工作方式，盡可能地滿足移民的相關(guān)要求，安置最為合理的居住地，盡快恢復(fù)移民的正常生產(chǎn)和生活。

2 水庫(kù)工程移民安置的主要問題

2.1 補(bǔ)償價(jià)格不合理

當(dāng)前我國(guó)采用的移民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并不是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理決定，而是由大量非經(jīng)濟(jì)因素來決定的。與此同時(shí)，移民補(bǔ)償結(jié)果，往往由政府行政干預(yù)而強(qiáng)制決定，忽略了移民的意愿和看法。雖然，政府的行政干預(yù)能夠有效地保證移民整體效率，確保移民工作的順利實(shí)施和開展，但是無法有效地反映移民意愿，并且容易產(chǎn)生補(bǔ)償價(jià)格不合理這一嚴(yán)重問題。

例如，水庫(kù)工程項(xiàng)目需要占用當(dāng)?shù)鼐用裢恋兀@就要涉及到征地補(bǔ)償款項(xiàng)。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)為被征用前3a平均產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為被征用前3a平均產(chǎn)值的4-6倍。按照法律規(guī)定的這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是非常低的，補(bǔ)償資金沒有考慮到各類社會(huì)損失，僅能夠滿足移民生活所需。

而在房屋及其附屬建筑的補(bǔ)償方面，目前對(duì)于這方面的補(bǔ)償費(fèi)是按照建筑面積、結(jié)構(gòu)類型以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在扣除折舊后按重建價(jià)格來計(jì)算的。而國(guó)際上在相關(guān)領(lǐng)域的補(bǔ)償，并不是用金錢方式進(jìn)行簡(jiǎn)單估價(jià)，而是從擇業(yè)成本、公共社會(huì)服務(wù)、養(yǎng)老成本、生活風(fēng)險(xiǎn)等諸多因素考慮和權(quán)衡，給予移民最合理的補(bǔ)償。但是，從國(guó)內(nèi)水庫(kù)工程移民補(bǔ)償現(xiàn)狀來看，顯然還存在巨大的缺陷和不足。

2.2 安置資金管理不當(dāng)

針對(duì)水庫(kù)工程安置資金，政府三令五申要加強(qiáng)資金管理工作，杜絕挪用資金、貪污資金等違法亂紀(jì)行為的出現(xiàn)。然而在缺乏有效監(jiān)管的情況下，上述問題屢見不鮮。與此同時(shí)，水庫(kù)工程資金的發(fā)放環(huán)節(jié)，也存在諸多隱患和問題。一方面，移民資金管理體制較為復(fù)雜，移民補(bǔ)償資金下發(fā)需要在多個(gè)部門之間轉(zhuǎn)移，補(bǔ)償資金非常容易被層層擠占和盤剝，最終真正達(dá)到移民手里的資金非常有限。此外，當(dāng)前移民補(bǔ)償資金管理機(jī)構(gòu)的工作效率非常低下，資金滯后或者挪用克扣的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，而移民作為弱勢(shì)群體，往往會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面情緒，激化政府與移民之間的矛盾。

2.3 后期扶持力度不足

客觀而言，當(dāng)前政府對(duì)于移民后期扶持工作的關(guān)注力度有待進(jìn)一步加大。很多移民在進(jìn)入陌生環(huán)境之后，往往無法在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)新的生活環(huán)境，也無法獲得可靠、穩(wěn)定的收入，這對(duì)于移民而言是非常不利的。雖然有的移民在前期獲得了大量的補(bǔ)償資金，陸續(xù)政府部門也給予了一定的扶持資金，但是在缺乏有效引導(dǎo)的情況下，一些移民直接依靠這些資金生活，大量補(bǔ)償款被用于打麻將、打牌等娛樂活動(dòng)，這在很大程度上浪費(fèi)了政府資金，同時(shí)也帶來了更多新的社會(huì)問題。

2.4 配套服務(wù)管理缺乏

水庫(kù)工程移民安置，需要配套的服務(wù)管理做支撐。目前，相當(dāng)部分移民安置區(qū)在配套服務(wù)管理上存在一定疏漏和缺陷。例如，一些移民安置區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)不夠完善，公路密度非常不足，難以保證移民的正常出行，也對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成較大影響。其次，供電、飲用水也遲遲沒有得到有效解決，這也對(duì)移民的正常生活產(chǎn)生一定影響。此外，為保證移民的長(zhǎng)久定居，還需要從醫(yī)療、教育等方面進(jìn)行完善和健全。但是，很多移民安置區(qū)內(nèi)的學(xué)校，醫(yī)療結(jié)構(gòu)也非常簡(jiǎn)陋，難以滿足移民生活所需。

3 水庫(kù)工程移民安置管理策略

3.1 優(yōu)選移民安置方式

移民是重要的人口地理和社會(huì)現(xiàn)象，對(duì)遷移人口所造成的影響無疑是巨大的。對(duì)此，必須制定明確的安置標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)實(shí)際情況選擇安置方式。具體來說，主要有以下幾種安置途徑：①后靠安置。在水庫(kù)工程周圍仍然有一定剩余土地的情況下，就近安置移民，這在某種程度上簡(jiǎn)化了移民工程實(shí)施部門的工作環(huán)節(jié)，具有“好管理、省投資、易安置”的優(yōu)點(diǎn)，是所有移民安置方式中最經(jīng)濟(jì)的一種方式。后靠安置區(qū)新老居民之間的信仰、生活方式及價(jià)值觀念的沖突相對(duì)外遷安置要小，滿足了移民戀土戀家的心理；②外遷安置，即將移民遷出庫(kù)區(qū)，甚至遠(yuǎn)遷到其他省市的做法，外遷安置可以減輕本已緊張的庫(kù)區(qū)人口資源壓力，最終有利于庫(kù)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但農(nóng)村移民的適應(yīng)能力和心理承受能力相對(duì)較差，他們離開世代居住的故土及親朋好友，心理上難以在短期內(nèi)適應(yīng)。其中，外遷安置又可分為外遷集中安置，外遷分散安置。

3.2 加強(qiáng)安置資金管理跟蹤

水庫(kù)工程是重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，水庫(kù)工程所涉及到的移民安置資金規(guī)模非常大，少則幾億，幾十億，多則上百億，資金數(shù)額非常巨大，移民資金的的發(fā)放往往也需要相當(dāng)漫長(zhǎng)的時(shí)間。而面對(duì)如此巨額的資金，資金的管理工作則非常關(guān)鍵。

在安置資金的管理上，首先應(yīng)建立全面過程管理體系。按照移民資金的使用和發(fā)放計(jì)劃，對(duì)移民資金的流動(dòng)情況予以全面監(jiān)督和管理。管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員，必須詳細(xì)統(tǒng)計(jì)資金賬務(wù)，做好轉(zhuǎn)賬核算，保證資金的公開和透明。在資金流轉(zhuǎn)的每個(gè)環(huán)節(jié)，都必須詳細(xì)收集和記錄數(shù)據(jù)，杜絕貪污挪用等問題的發(fā)生。在移民直補(bǔ)資金上，應(yīng)采取銀行直接劃撥的方式，減少中間環(huán)節(jié)，確保資金發(fā)放的準(zhǔn)時(shí)到位。

3.3 建立移民安置管理機(jī)構(gòu)

水庫(kù)工程移民安置是一項(xiàng)持續(xù)性工作和任務(wù)，除了前期的補(bǔ)償資金發(fā)放之外，還應(yīng)該對(duì)移民進(jìn)行持續(xù)、跟蹤性的政策補(bǔ)償和扶持，以盡可能地保證移民快速恢復(fù)正常的生活和生產(chǎn)。

針對(duì)移民安置管理，必須建立完善的移民安置管理機(jī)構(gòu)。安置管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)水庫(kù)移民安置區(qū)的建設(shè)和管理工作。為保證移民安置區(qū)的正常生活和生產(chǎn)，安置管理機(jī)構(gòu)須盡快制定地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善方案，從醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、供電、通信和教育等方面實(shí)施建設(shè)工作。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一定要強(qiáng)調(diào)合理布局、階段投入，立足于環(huán)保，切實(shí)保證建設(shè)效率和質(zhì)量。與此同時(shí)，安置管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)社會(huì)資金的引進(jìn)，通過各類優(yōu)惠政策的制定和實(shí)施，積極吸引社會(huì)金融資金參與安置區(qū)建設(shè)，為水庫(kù)工程移民提供更為良好的生活條件。

3.4 開展移民教育培訓(xùn)服務(wù)

安置補(bǔ)償，能夠一定程度上解決移民的生活問題。而為保證移民更快地適應(yīng)新的生活環(huán)境，使移民能夠獲得更好的生活條件，教育培訓(xùn)服務(wù)是必不可少的。

水庫(kù)工程移民多為農(nóng)民群眾，文化水平較低，對(duì)于新環(huán)境的適應(yīng)能力也相對(duì)較差。對(duì)此，相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面著手：①對(duì)移民的技能教育培訓(xùn)，更新移民的生活和發(fā)展觀念，根據(jù)移民意愿開展相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)教育，使移民能夠掌握一技之長(zhǎng)，保證獲得一份相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。②解決移民子女的教育問題，對(duì)移民子女實(shí)施“三免”，即免除除學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和書費(fèi)。還要對(duì)中專和大學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)助，減少其生活負(fù)擔(dān)。

3.5 創(chuàng)新移民管理制度

首先，引入健全的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保證移民群眾的養(yǎng)老問題。多數(shù)水庫(kù)工程移民以土地為生，失去土地則意味著收入來源的喪失，這將直接影響到移民的后期生活。而不合理的資金使用和消耗，更是對(duì)移民的未來生活造成重大威脅。對(duì)此，政府在移民管理上應(yīng)制定專門的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，積極組織和動(dòng)員移民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，為移民生活提供一份可靠保障。

以某移民工程的安排為例，移民接收地市委、市人民政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)移民工作的決定》，涉及移民工作的7縣(區(qū))，黨委、政府高度重視，明確了分管領(lǐng)導(dǎo)，建立健全了移民工作組織領(lǐng)導(dǎo)制度，將移民工作列入了黨委、政府的重要議事日程。①移民機(jī)構(gòu)得到理順，隊(duì)伍得到加強(qiáng)，先后成立了移民局，按編制基本配齊了領(lǐng)導(dǎo)班子和工作人員。②各移民小組所在行政村設(shè)了黨的基層組織，在縣委、政府的高度重視下，建立了《移民工作組織領(lǐng)導(dǎo)制度》、《移民代表議事制度》、《以移民為主的發(fā)展建設(shè)制度》、《移民安置發(fā)展“三公開”制度》、《機(jī)關(guān)黨組織黨員結(jié)對(duì)幫扶困難移民制度》、《引入龍頭企業(yè)幫扶移民發(fā)展制度》、《移民子女教育培訓(xùn)扶助制度》、《黨委、政府移民工作聯(lián)席會(huì)議制度》、《人大、政協(xié)牽頭組織對(duì)移民工作視察、檢查、監(jiān)督制度》，以上制度在移民生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展和移民安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

4 結(jié) 語(yǔ)

水庫(kù)工程移民安置意義重大，在移民安置過程中必須加大補(bǔ)償力度，做好安置資金的管理工作。同時(shí)，要積極完善后期安置工作，加強(qiáng)移民教育培訓(xùn)，使移民能夠快速融入到新的生活環(huán)境當(dāng)中，為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造奠定可靠基礎(chǔ)。

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1007-7596(2017)10-0177-03

D632.4

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2017-09-18

王春利(1973-)，男，遼寧興城人，助理工程師，從事水庫(kù)移民前期的編制，后期扶持及移民工程的勘測(cè)設(shè)計(jì)和工程管理工作。