完善三類公司治理 破解國資改革難題

劉紀鵬　劉彪　胡歷芳

劉紀鵬。圖片來源：作者提供

2021年是落實“國企改革三年行動方案”的關(guān)鍵之年，按照整體進度安排，必須年底完成總體規(guī)劃的70%。在經(jīng)營性國資統(tǒng)一監(jiān)管和組建“三類公司”的背景下，探索“三類公司”尤其是具有代表性的國有資本投資公司的組織模式和經(jīng)營模式，應作為當前深化國資改革的重要抓手和切入點。

把國資改革引向深入

從股權(quán)結(jié)構(gòu)上看，很多國有企業(yè)的股東直接就是國資委這一政府機構(gòu)，要贏得主動，就需要在國資委與實體企業(yè)之間構(gòu)造中間層，將實體企業(yè)的國家股變?yōu)閲匈Y本投資、運營公司和產(chǎn)業(yè)集團公司持有的國有法人股。例如新加坡的淡馬錫模式，采用純粹控股公司或財務投資人的法律形態(tài)，這樣既堅持了國有資本與市場經(jīng)濟有效對接，不與市場經(jīng)濟法律相沖突，又通過中間層公司搭建了國有資本和現(xiàn)代公司之間的橋梁，體現(xiàn)了國家控制力。

從構(gòu)造國資委和實體企業(yè)的中間橋梁——“三類公司”入手，落實經(jīng)營性國資統(tǒng)一監(jiān)管，關(guān)鍵之舉是以國資委為主體構(gòu)建國資委系統(tǒng)。

所謂國資委系統(tǒng)包括三個層次：一是以政府所有者代表身份行使國有資本統(tǒng)一監(jiān)管職能的國資委。二是履行直接出資人權(quán)利的國有資本投資、運營公司和產(chǎn)業(yè)集團公司。三是由國資委間接、三類公司直接管理具有獨立法人財產(chǎn)權(quán)的國有控股、參股公司和公眾公司。

三類公司作為中間層承上啟下，既要忠實履行國資委賦予其的體現(xiàn)國有資本戰(zhàn)略布局規(guī)劃的使命，又要按照市場經(jīng)濟規(guī)范通過向控股、參股企業(yè)派駐董事的方式實現(xiàn)公司治理。因此，把三類公司組織模式作為新一輪國資改革的突破口，既具合理性，也有現(xiàn)實可行性。

三類公司作為中間層承上啟下，既要忠實履行國資委賦予其的體現(xiàn)國有資本戰(zhàn)略布局規(guī)劃的使命，又要按照市場經(jīng)濟規(guī)范通過向控股、參股企業(yè)派駐董事的方式實現(xiàn)公司治理。因此，把三類公司組織模式作為新一輪國資改革的突破口，既具合理性，也有現(xiàn)實可行性。

國資委職能再定位

國資委管住三類公司，三類公司持有實體企業(yè)股權(quán)，通過董事會體現(xiàn)出資人意志。在構(gòu)建國資委系統(tǒng)的前提下，國資委的職能再定位，具體有以下四大職能：

國有資本戰(zhàn)略布局與規(guī)劃的主導者。我國社會主義市場經(jīng)濟的重要特征是國家在競爭領(lǐng)域擁有強大的國有資本和國資企業(yè)。國資委通過控股大公司（集團）實現(xiàn)黨和國家戰(zhàn)略意圖，通過三類公司布局關(guān)系國家經(jīng)濟、政治發(fā)展和安全穩(wěn)定的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，主動突破戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這也是中國模式的重要特征。

國有資本經(jīng)營預算的編制者。國有資本和市場經(jīng)濟結(jié)合，國資委具有國家隊領(lǐng)隊和教練員的作用，國資委不僅要對國有資本保值增值負責，而且還要根據(jù)規(guī)劃，布局和投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，追求盈利性。

現(xiàn)行的財政部管國資預算，在法律上授人以柄，有政府補貼國企之嫌，現(xiàn)實中財政部也無法實現(xiàn)對國有資本戰(zhàn)略布局規(guī)劃的使命。因此，國資委和財政部應進行合理分工，財政部編制公共預算，國資委編制國有資本經(jīng)營預算，二者對全國人大負責。

國有資本投資公司、運營公司和產(chǎn)業(yè)集團公司的管理者。在經(jīng)營性國資統(tǒng)一監(jiān)管和打造中間層的體制下，國資委負責組建三類公司董事會，任命三類公司的負責人，向國有資本投資運營公司派駐董事行使股東權(quán)利。一方面，國資委對三類公司賦予較大的經(jīng)營決策自主權(quán)。另一方面，必須明確國資委通過三類公司可以對實體企業(yè)的“重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資”決策進行管控。

國有資本安全的維護者。國務院國資委應指導各級地方國資委，把我國國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管職責擔起來，企業(yè)內(nèi)部需要有一個完整的監(jiān)督體系，而國資委則要做監(jiān)督體系是否搭建、是否有效的評價者。具體國資委還應該重點從國有資本統(tǒng)計和安全兩個方面，做好資本收益收繳和國有資本保值增值工作，推動國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓在公平競爭中展開，嚴格規(guī)范國有資產(chǎn)處置和擔保行為，推動監(jiān)管工作法治化、標準化、常態(tài)化。

探索“中間層再造”

在目前96家央企中，國有資本運營公司有2家，國有資本投資公司試點企業(yè)有19家，其余是產(chǎn)業(yè)集團公司企業(yè)。其中，國有資本運營公司是國資委系統(tǒng)內(nèi)的“金融”公司，不具代表性，而就產(chǎn)業(yè)集團公司來說，數(shù)量眾多，特點各異，既不能一刀切，又不能各自為戰(zhàn)。因此，應把國有資本投資公司組織體制作為中間層改革的切入點。

三類國有資本控股公司各有不同。

國有資本運營公司與國有資本投資公司有以下區(qū)別。

第一，運營模式不同。以國新和誠通為代表的國有資本運營公司是財務投資人，在央企重組中提供短期周轉(zhuǎn)資金和建立在退出機制上的資本運營;而國有資本投資公司，則是戰(zhàn)略投資人，長期持有所投資公司的股權(quán)。

第二，投資領(lǐng)域不同。國有資本運營公司通常不以控股股東的身份對外投資，投資領(lǐng)域相對寬泛;而國有資本投資公司則是在關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域進行投資。

第三，考核標準不同。國有資本運營公司，主要考核其資金周轉(zhuǎn)率和投資效率，通過價值管理實現(xiàn)流動性的有序進退;而國有資本投資公司主要考核其戰(zhàn)略實施，優(yōu)化國有資本的整體布局結(jié)構(gòu)。

國有資本投資公司與產(chǎn)業(yè)集團公司有以下區(qū)別。

第一，控股公司（母公司）的法律性質(zhì)不同。國有資本投資公司是純粹控股公司，自身不從事經(jīng)營活動。而產(chǎn)業(yè)集團公司則是混合控股公司，除控制子公司的股份外，本身也進行生產(chǎn)經(jīng)營活動。

第二，投資領(lǐng)域不同。國有資本投資公司主要在現(xiàn)有重要領(lǐng)域和戰(zhàn)略新興領(lǐng)域進行增量投資。而產(chǎn)業(yè)集團公司則是在國家已投資并形成規(guī)模和產(chǎn)業(yè)鏈、國有資本存量的重要領(lǐng)域進行投資后管理。

第三，組織模式不同。產(chǎn)業(yè)集團公司與下屬公司之間可以是母子體制、總分體制或事業(yè)部制。而國有資本投資公司下屬公司則是以子公司、控股公司和參股公司的形式體現(xiàn)。

國家出資企業(yè)上交的利潤應存放于對應的國有資本投資公司，形成國有資本戰(zhàn)略布局的“蓄水池”，并在國有資本經(jīng)營預算體制下投資重要領(lǐng)域。

此外，國有資本投資公司作為中間層履行出資人代表職責，讓國資委從監(jiān)管者和出資人“一身兩任”轉(zhuǎn)變?yōu)閲Y委任監(jiān)管者、投資公司任出資人“兩身兩任”，有利于厘清政府與市場邊界，從而實現(xiàn)為國資委遮風擋雨的“雨傘”功能。

加強國有資本投資公司治理

國有資本投資公司組織模式創(chuàng)新作為國資改革的重要抓手，應本著“穩(wěn)定存量，選準增量，先試點后推廣”的思路。

國有資本投資公司是具有國有獨資和純粹控股功能的特殊公法人地位的企業(yè)法人，而不是國資委的一級行政機構(gòu)，它的主要功能是保障國有資本在競爭領(lǐng)域保值增值、做優(yōu)做強。因此，上級部門不應把其再作為一個行政和公共事務管理的“漏斗”，承負過多的行政機構(gòu)的職能。

國有資本投資公司組織模式的再造，要以適應國際舞臺、參與國際競爭為前提，這也是當前探索國資改革的一道繞不過去的難題。淡馬錫作為國有獨資企業(yè)能夠被西方國家所接受，關(guān)鍵就在于它是一家純粹的控股公司，并不直接參與市場競爭，僅以控股方式控制著下邊關(guān)系國計民生的眾多戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

國有資本投資公司采用國有獨資企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，其國有出資人權(quán)利由國資委代表國家行使，并成立以國資委為主，吸收財政部、發(fā)改委、商務部、外管局等有關(guān)部門人員共同組成的董事會。國有資本投資公司具有純粹控股公司的法律特征，以及建立在法人持股基礎(chǔ)上對下屬實體企業(yè)行使股東權(quán)利，通過董事履行現(xiàn)代股份公司的法人治理結(jié)構(gòu)，尤其要強化國有資本投資公司的下派董事部門。

國有資本投資公司的組建有改組和新建兩種方式，現(xiàn)實中應以改組為主、新建為輔，節(jié)省組建成本，避免疊床架屋。應把現(xiàn)有集團公司的“皮”從實體企業(yè)上扯下來，貼到國資系統(tǒng)中，使其成為受國資委監(jiān)管、行使國有出資人權(quán)利的純粹控股公司，而干部任命歸國資委管，納入國資委系統(tǒng)。探索具備條件的產(chǎn)業(yè)集團公司向國有資本投資公司轉(zhuǎn)型的路徑。國有資本投資公司既然是純粹控股公司，就應按照現(xiàn)代股份公司的法人治理結(jié)構(gòu)，以股權(quán)紐帶對下屬實體企業(yè)行使股東權(quán)利，切忌把參股公司的董事會變成大股東的董事會。要突出長期投資、母子公司的特點，要強化國有資本投資公司中的下派董事部門。

完善國有資本投資公司的治理結(jié)構(gòu)，應摒棄外部董事和內(nèi)部董事的提法?，F(xiàn)實中，外部董事是國資委以所有者身份向國有企業(yè)派出的，把股東派出的董事當外部董事，把董事會當企業(yè)外部機構(gòu)，名不正、行不順，值得商榷。改革的方向是所有者進入企業(yè)內(nèi)部，按照法律規(guī)定讓董事會成為企業(yè)內(nèi)部最重要的機構(gòu)。

建議把董事分類調(diào)整為執(zhí)行董事與非執(zhí)行董事。執(zhí)行董事管運營，在公司中擔任具體的管理職務。非執(zhí)行董事管監(jiān)督，不參與企業(yè)具體經(jīng)營，包括三類：一是股東非執(zhí)行董事，由國資委的外派董事部門委派;二是政府部門董事，由財政部、發(fā)改委、商務部、外管局等部門人員擔任;三是非股東非執(zhí)行董事，即獨立董事，通常由沒有任何股東背景及與公司業(yè)務關(guān)聯(lián)關(guān)系的專家擔任。

國有資本投資公司作為純粹控股公司，其對下屬企業(yè)的管理方式就是建立在法人控股基礎(chǔ)上的董事派駐制度。把傳統(tǒng)國有企業(yè)（集團）的職能“上下對口管理”改革為“上邊千條線，資本一線牽，董事一線牽”，把國有資本“三重一大”的戰(zhàn)略意圖通過董事在所屬公司董事會的表決權(quán)來加以貫徹。因此，國有資本投資公司必須建立一個強有力的下派董事部。

下派董事的產(chǎn)生有內(nèi)部選拔和外部招聘兩種方式，考慮到目前央企人事實際情況，結(jié)合改革的大方向，應貫徹“內(nèi)外結(jié)合、以內(nèi)為主”的原則，內(nèi)部通過規(guī)范培訓、考核上崗，消化現(xiàn)有其他部門的人員，選拔熟悉財務、法律、管理、戰(zhàn)略等環(huán)節(jié)具有合格資格的下派董事。同時，從社會上招聘懂得現(xiàn)代公司資本運作、法律規(guī)范、會計審計的外部專家和人才，融入新鮮血液。

作者簡介：

劉紀鵬，中國政法大學資本金融研究院院長，國務院國資委法律顧問

劉彪，中國政法大學資本金融研究院研究員

胡歷芳，中國政法大學資本金融研究院研究員

本文為中國社會科學院國有經(jīng)濟研究智庫“混合所有制企業(yè)經(jīng)營機制研究”課題的成果