縣級人大預(yù)算初審聽證的探析和探源

李亞洲

預(yù)算初審程序是否合法、內(nèi)容是否合理、方式是否合適，直接影響到預(yù)算初審的效果，直接反映了預(yù)算審查監(jiān)督的水平。對于縣級人大及其常委會而言，新預(yù)算法和省級相關(guān)地方性法規(guī)對預(yù)算初審程序和內(nèi)容都作了規(guī)定，為縣級人大提供了參考指南和操作范式。但預(yù)算初審方式該如何進(jìn)行，在法律法規(guī)中沒有明確，各地都是結(jié)合自身實際進(jìn)行摸索。

預(yù)算初審聽證，作為一種新的預(yù)算初審方式，綜合了座談、詢問、論證、辯論等形式，近年來在上海、廣東、浙江等地開始出現(xiàn)。作為從實踐中產(chǎn)生的新事物，預(yù)算聽證需要在理論層面進(jìn)行探源、探析，以更好地指導(dǎo)預(yù)算初審實踐。

一、縣級預(yù)算聽證方式的現(xiàn)狀探析

近年來，各地探索出不同的預(yù)算聽證模式，為預(yù)算編審工作開展打下了堅實基礎(chǔ)。在全國范圍內(nèi)，主要形成了四種模式。

一是以人大常委會為主導(dǎo)的聽證，如上海閔行區(qū)、浙江平湖市等。兩地的預(yù)算聽證會中，由人大常委會主導(dǎo)，要求政府部門細(xì)化公開具體預(yù)算項目，然后在人大常委會的組織與引導(dǎo)下，讓人大代表與社會公眾參與進(jìn)來，與政府部門就民生事項展開辯論。形成的意見建議經(jīng)人大常委會匯總整理后，作為預(yù)算項目與資金安排的依據(jù)。預(yù)算草案經(jīng)修正后，由當(dāng)年人代會進(jìn)行審查批準(zhǔn)。

二是以預(yù)算委員會為主導(dǎo)的聽證，如海南三亞市等。2011年，三亞市（原為不設(shè)區(qū)的地級市，2014年撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)）成立了社會聽證機(jī)構(gòu)，由預(yù)算聽證委員會負(fù)責(zé)預(yù)算聽證組織工作。該委員會由人大代表、政協(xié)委員以及人大常委會財經(jīng)工委、政協(xié)科經(jīng)委、財政、監(jiān)察、審計及市政府相關(guān)單位工作人員、專家學(xué)者及納稅人代表等組成。經(jīng)過聽證同意安排資金的項目，按2/3以上的聽證委員會成員議定的最低金額來安排預(yù)算資金。若聽證委員會2/3以上的成員未達(dá)成統(tǒng)一意見，由財政局提出資金安排意見，經(jīng)聽證委員會2/3以上成員審議同意后安排。

三是以政府系統(tǒng)（財政部門）為主導(dǎo)的聽證，如廣東佛山市南海區(qū)等。從2013年開始，南海區(qū)財政局選取民生項目探索預(yù)算項目聽證。聽證會上對項目立項依據(jù)、實施方案、經(jīng)費預(yù)算、實施效益等內(nèi)容進(jìn)行陳述和詢問，形成聽證情況報告，按程序報同級人大審批。對于資金下達(dá)情況、實施情況等由財政局公開。南海區(qū)形成的財政部門主導(dǎo)的聽證模式，構(gòu)建了陽光透明、科學(xué)民主的財政資金分配機(jī)制。

四是以民主懇談為主導(dǎo)的聽證，如浙江溫嶺市等。溫嶺的預(yù)算聽證模式，一個重要特點就是“民主懇談”?！懊裰鲬┱劇笔怯牲h委政府來組織引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以人大制度為保障，政府、人大以及公眾通過“民主懇談”的方式參與預(yù)算編審?！懊裰鲬┱劇蓖ㄟ^財經(jīng)小組制度、“兩上兩下”討論制度、公民旁聽制度、人大代表和公民培訓(xùn)制度等，從制度層面，保證了預(yù)算初審聽證的效果。

從世界范圍來看，民意機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)）審查和批準(zhǔn)預(yù)算，這是現(xiàn)代預(yù)算制度的應(yīng)有之義。從我國憲法和預(yù)算法等法律要求來看，加強(qiáng)人大及其常委會在預(yù)算審查監(jiān)督中的地位，是法律賦予人大制度的權(quán)力，更是保障人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)。但目前，我國縣級人代會會期短、議題多，再加上預(yù)算專業(yè)性較強(qiáng)，基層人大代表預(yù)算知識比較欠缺，成為加強(qiáng)審查和批準(zhǔn)預(yù)算的現(xiàn)實瓶頸。上述四種聽證模式，借助社會力量，通過聽證方式，聽取了社會各界的意見，完善了預(yù)算草案內(nèi)容，為縣級預(yù)算管理和監(jiān)督提供了有益借鑒。但究竟應(yīng)該由誰來組織預(yù)算聽證會？是擺在預(yù)算聽證面前的一道必解題。

憲法是國家的根本大法，是制定一般法的依據(jù)，也是一切組織和個人的根本活動準(zhǔn)則。因此，聽證會的法理分析必須從憲法開始探尋。我國憲法關(guān)于預(yù)算，只規(guī)定了全國人民代表大會行使審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告的職權(quán)。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》則規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權(quán)：在本行政區(qū)域內(nèi)……保證國家計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行?！薄额A(yù)算法》則規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告?！薄翱h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會對本級預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對本級預(yù)算調(diào)整初步方案和本級決算草案研究提出意見。”

從憲法及其派生出的一般法來看，作為公共預(yù)算利益相關(guān)人參與預(yù)算編審的一種方式，預(yù)算聽證由政府部門主導(dǎo)或者另行組織預(yù)算聽證委員會，就擠壓了各級權(quán)力機(jī)關(guān)整合民意資源的能力，本屬于人大的法定職權(quán)也被“挪用”和“稀釋”，對于堅持和完善人大制度也帶來了負(fù)面影響。而由人大來主導(dǎo)預(yù)算初審聽證，一方面，有利于人大代表提前了解預(yù)算內(nèi)容，為后續(xù)審查批準(zhǔn)預(yù)算奠定基礎(chǔ)；另一方面，在預(yù)算聽證中，人大相關(guān)機(jī)構(gòu)可以按照法律規(guī)定，就預(yù)算資金安排提出初審意見，督促政府部門及時修改預(yù)算草案內(nèi)容，促進(jìn)預(yù)算初審工作更加法治化、規(guī)范化。

二、縣級人大預(yù)算初審聽證的法理探源

人大工作和人大制度的任何創(chuàng)新，都必須以法律為依據(jù)，符合法治精神和立法本意。預(yù)算初審聽證會發(fā)端于基層，作為一種創(chuàng)制性安排，這種形式是不是合法合規(guī)，需要給出明確答案。

根據(jù)憲法制定的預(yù)算法，其第四十四、四十五條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人代會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人大代表，聽取選民和社會各界的意見。”而且，預(yù)算法還授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大或者其常委會，可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。

新預(yù)算法2015年施行之后，部分省市沒有修改預(yù)算審查監(jiān)督的地方性法規(guī)。原有的預(yù)算審查監(jiān)督的地方性法規(guī)仍然具有法律效力。對預(yù)算初審方式，這些地方性法規(guī)或者沒有涉及，或者制定了開放條款。如：廣東省《預(yù)算審批的監(jiān)督條例》規(guī)定，相關(guān)工委應(yīng)及時了解預(yù)算草案編制情況和調(diào)查了解有關(guān)部門對預(yù)算安排的意見。上海市只制定了《市級預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定》，該規(guī)定對于區(qū)一級的預(yù)算審查監(jiān)督則沒有涉及。各區(qū)人大及其常委會則制定相關(guān)辦法，指導(dǎo)預(yù)算審查監(jiān)督。以閔行區(qū)為例，該區(qū)《人大常委會預(yù)算審查監(jiān)督辦法》規(guī)定：區(qū)人民代表大會會議舉行的四十五天前起，常委會通過預(yù)算聽證、召開專題會議等形式，對預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，并在區(qū)人民代表大會會議舉行的二十五天前完成審查工作，提出審查意見。海南省《審查監(jiān)督預(yù)算條例》則規(guī)定，人大常委會財經(jīng)工作機(jī)構(gòu)可以召開有關(guān)部門和專家參加的座談會、論證會，征求對預(yù)算草案的意見。

新預(yù)算法施行之后，一些省級人大修訂了相關(guān)地方性法規(guī)，指導(dǎo)縣級人大加強(qiáng)預(yù)算初審工作。在預(yù)算初審方式上，有了相對具體的規(guī)定。如：江西省《預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，縣級人大常委會在初審過程中，可以組織部分人大常委會組成人員和人大代表對有關(guān)問題進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)查，咨詢有關(guān)專家、學(xué)者意見。安徽省《預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，初審機(jī)構(gòu)可以就本級預(yù)算草案及部門預(yù)算編制情況提出詢問或者進(jìn)行調(diào)查。山東省《加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督的決定》則規(guī)定，縣（市、區(qū)）人大常委會應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人大代表，就預(yù)算草案聽取選民和社會各界的意見。常委會預(yù)算工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過多種形式向有關(guān)專家學(xué)者、社會各界征求意見和建議。浙江省《預(yù)算審查監(jiān)督條例（修訂草案）》關(guān)于預(yù)算初審方式，有這樣的表述：“可以就預(yù)算重點事項開展專題詢問、召開聽證會等。”

無論是新預(yù)算法頒布之前還是之后出臺的地方性法規(guī)，對預(yù)算初審方式，都是做了比較寬泛的規(guī)定，為縣級人大預(yù)留了一定的空間，賦予了其一定的自由權(quán)。因此，縣級人大可以根據(jù)實際情況，創(chuàng)新開展預(yù)算初審聽證。從這個層面來講，在各地開展的由人大常委會主導(dǎo)的預(yù)算初審聽證會，是符合相關(guān)法律法規(guī)的立法精神的。

預(yù)算初審聽證會，突出了預(yù)算草案的公共選擇，擴(kuò)大了人大代表、社會公眾和專家學(xué)者的民主參與，提高了人大預(yù)算初審監(jiān)督的實效性，強(qiáng)化了人大在預(yù)算初審中的地位和作用。作為實踐中出現(xiàn)的新生事物，預(yù)算初審聽證會仍需進(jìn)一步探索，為完善預(yù)算初審方式打下更加堅實的基礎(chǔ)。

（作者單位：浙江省平湖市人大常委會預(yù)算工委）