甘肅在解決照抄重復(fù)上位法問題上發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的探索

鄒通祥

地方立法中的照抄重復(fù)上位法的問題，是我國地方立法三十多年來長期存在的頑疾。

據(jù)不完全統(tǒng)計，甘肅的地方立法，照抄重復(fù)上位法的內(nèi)容一般都在30%～60%。對照抄重復(fù)上位法的弊端，理論界和實務(wù)界多有詬?。航档蜕衔环ǖ奈浑A，曲解、肢解上位法規(guī)定，地方人大越權(quán)審議上位法條款，給執(zhí)法、司法、學(xué)法、用法造成障礙，混亂法律體系，等等。為此，甘肅在解決這個問題上，進行了有效探索。2016年制定和重新制定的8部省級地方性法規(guī)，比較徹底地解決了照抄重復(fù)上位法的問題。對政府等提案機關(guān)提出的法規(guī)草案，進入省人大常委會的立法程序后，凡是照抄重復(fù)上位法的內(nèi)容，都被人大常委會作了刪除，有的法規(guī)由章節(jié)式被改成了條款式，刪幅達(dá)到50%。

對此也有不同看法，認(rèn)為人大常委會對提案機關(guān)的提案權(quán)尊重不夠。我們認(rèn)為，人大常委會審議立法議案與審議其他議案相比，既有相同的一面，但更有不同的一面：一者，作為立法計劃內(nèi)的立法任務(wù)，提案機關(guān)與審議機關(guān)主要是任務(wù)的分工，一個負(fù)責(zé)起草法規(guī)文本，一個負(fù)責(zé)審議修改法規(guī)文本，而絕對不是對立法權(quán)力的分配，立法權(quán)是人大的，這是憲法原則，這個權(quán)力是不能分享的；二者，提案機關(guān)提出的立法議案，主要是提出立法項目，至于法規(guī)草案文本內(nèi)容，只是其立法項目的建議，不能把草案文本內(nèi)容看成是提案機關(guān)的權(quán)力，更不能把人大常委會的審議權(quán)簡單化為只能說“是”或者“不”。對提案機關(guān)提出的法規(guī)草案的審議和修改，人大常委會是享有主導(dǎo)權(quán)的。這種主導(dǎo)權(quán)，有利于人大常委會在提高立法質(zhì)量上把握主動。事實證明，只有在照抄重復(fù)上位法的問題上做好了“減法”，才能在解決實際問題上做好加法。刪除了重復(fù)的條款，才能逼著起草單位去認(rèn)真研究問題，從問題導(dǎo)向出發(fā)，拿出解決問題的辦法和措施。

有了成功的實踐經(jīng)驗后，就有了通過立法將其上升到制度化的基礎(chǔ)。2017年1月通過的《甘肅省地方立法條例》中，甘肅省把不重復(fù)作為立法的一個重要原則，在總則中與“不抵觸、有特色、可操作”等重要原則并列進行了規(guī)定，并在后面的專章中，又設(shè)專條對不重復(fù)的要求作出了具體規(guī)定：除因立法技術(shù)等原因個別款或者個別項必須重復(fù)外，不得有整條重復(fù)上位法的內(nèi)容，也不得通過變換表述方式變相重復(fù)上位法的內(nèi)容。這個規(guī)定既嚴(yán)格又具體，量化到了“款”和“項”。同時規(guī)定，起草法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)把創(chuàng)制性立法的內(nèi)容、解決本地實際問題的內(nèi)容和貫徹保障上位法的具體落實措施作為法條設(shè)計的重點；為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而制定的地方性法規(guī)，一般采用條款式結(jié)構(gòu)，不采用章節(jié)式結(jié)構(gòu)；與上位法或者與本行政區(qū)域的同位法有相同內(nèi)容需要作銜接性規(guī)定的，可以采取援引或者參照的辦法，進行準(zhǔn)用性規(guī)范。這就從立法的重點、法規(guī)文本結(jié)構(gòu)、法條銜接技術(shù)等方面，為解決照抄重復(fù)上位法的問題作了規(guī)范，既堵了“門”，又開了“門”。更為重要的是，通過立法賦予了人大常委會法制工作機構(gòu)和其他相關(guān)工作機構(gòu)“尚方寶劍”：在審查和修改法規(guī)草案時，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、幫助起草單位刪除與上位法重復(fù)的條款和內(nèi)容。這就為人大常委會的法制和其他工作機構(gòu)對起草單位的法規(guī)文本進行刪減和修改掃除了制度障礙。

我們認(rèn)為，解決照抄重復(fù)上位法的問題，是落實習(xí)近平總書記和黨的十八屆四中全會決定關(guān)于抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，健全人大主導(dǎo)立法的體制機制、發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的突破口。通過這關(guān)鍵一招，破除了政府部門長期以來把地方立法當(dāng)成編制“工作手冊”“法律法規(guī)匯編”的思想。

（作者系甘肅省人大常委會委員、省人大法制委員會主任委員、省人大常委會法工委主任）