應(yīng)該破除所謂主導(dǎo)立法的迷思楊云彪

楊云彪

在立法問題上，應(yīng)該破除所謂主導(dǎo)立法的迷思。對此我有三個觀點(diǎn)。

第一，在立法程序中一般很難辨別誰是主導(dǎo)?？偟膩碚f，一部法律的完成，只有分工的不同，而沒有誰來主導(dǎo)的問題。我國憲法、地方組織法和立法法等國家法對法律法規(guī)的制定主體和分工都有明確界定。政府動議法案，人大審議通過，這是一個常態(tài)化的程序。如果一部法規(guī)，由人大自己啟動立法調(diào)研，自己動議修訂，最后由人大通過，那么可以說，這是人大主導(dǎo)立法。但是，事實(shí)上，我國絕大多數(shù)立法都是政府動議，人大審議通過的。即使在世界各國和各地區(qū)，立法一般也是政府啟動，議會審議通過的。在此需要作一個概念上的澄清，所謂立法程序，包括起草、動議、審議、聽證、通過等一系列程序，在此過程中，有很多參與主體。人大不是唯一的參與主體，也不是從頭到尾“主導(dǎo)”的主體。

第二，對“人大主導(dǎo)立法”的不恰當(dāng)認(rèn)識，容易陷入理想主義誤區(qū)和“行政化”陷阱。從積極意義上說，所謂人大主導(dǎo)立法，是為了體現(xiàn)人大立法的人民性。但是，立法是一門系統(tǒng)科學(xué)，尤其是法案的目的是為了調(diào)整一定的社會關(guān)系，專業(yè)性較強(qiáng)，不深諳其道根本無法提出有針對性的立法。普通法系的立法，比如香港，幾乎都是由律政司立法專員根據(jù)政府部門的立法需求和指令起草法規(guī)，最后再提請立法會審議通過。從消極意義上說，政學(xué)兩界提出科學(xué)立法民主立法乃至“人大主導(dǎo)立法”，其中一個重要目的是因?yàn)椴块T利益法制化之弊。需要看到的是，人大在立法中的話語權(quán)不足，確實(shí)導(dǎo)致部門利益法制化傾向，所以改善和提升人大立法主動權(quán)，確實(shí)具有價值。但是，這并不足以說明，在現(xiàn)有條件下強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，部門利益法制化就會真的破除。部門利益法制化說到底是權(quán)力尋租的觀念和機(jī)制作祟，一個國家沒有在體制上形成對權(quán)力的有效制衡，沒有破解權(quán)力任性的民主化基礎(chǔ)，在此體制空間里，不管是人大還是“一府兩院”，都存在行政化的傾向，概莫能外。在此基礎(chǔ)上虛構(gòu)一個空中樓閣，把人大掌握立法規(guī)劃和立法技術(shù)拔高和誤讀為“人大主導(dǎo)立法”，無非是另立一個行政化的代議機(jī)構(gòu)，對發(fā)揮人大在立法中的真正作用有害無益。須知，法律不能代替法治。即使“人大主導(dǎo)立法”了，法律制定得絕對“公正無私”，并不能保證權(quán)力會遵循法治。相反，當(dāng)“人大主導(dǎo)立法”脫離實(shí)際，與權(quán)力部門的運(yùn)行軌跡相左，恐怕很快就被拋棄，變成廢法。

第三，應(yīng)該重視立法中的利益訴求和利益平衡，回歸科學(xué)立法民主立法的本意。法治問題，說到底是權(quán)力與權(quán)利的配置和博弈問題。立法雖然不能直接解決法治問題，但是立法本身是法治現(xiàn)象的觀照，對于塑造法治具有重大的引領(lǐng)作用。部門利益法制化，無非是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的錯配。如果人大立法僅靠人大機(jī)關(guān)與行政部門討價還價，依然是權(quán)力對權(quán)力的博弈，不能發(fā)揮權(quán)利對權(quán)力的制衡意義，所立之法依然沒有擺脫權(quán)力獨(dú)斷的陰影，甚至好心辦壞事也不少見。社會上對勞動合同法的普遍詬病可見一斑。相反，如果充分發(fā)揮人大代表和常委會組成人員作用，尊重代表委員立法起草權(quán)、動議權(quán)、審議辯論權(quán)、質(zhì)詢調(diào)查權(quán)，讓利益訴求在立法中找到歸屬，讓利益關(guān)系在立法中得到平衡，讓公權(quán)在立法過程中受到教育，法治才能在立法中得到彰顯，從而回歸科學(xué)立法民主立法的本意。當(dāng)然，這個構(gòu)建有個歷史過程，包括需要逐步推進(jìn)選舉制度和會議制度的變革。但是，這條路遲早要走，否則，通過人大立法推進(jìn)法治進(jìn)步無從談起。

（作者單位：廣東省深圳市人大常委會）