法國行政法院的非司法職能及其啟示

李東俊

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

法國行政法院的非司法職能及其啟示

李東俊

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

法國行政法院被稱為是法國法律科學(xué)最為著名的成就之一，其中閃耀著一道獨特靚麗的風(fēng)景：行政法院擁有著司法和非司法雙重職能，各級行政法院的門口也是“一個機構(gòu)，兩個牌子”。法國行政法院的雙重職能特征一方面引發(fā)了關(guān)于司法獨立性的爭論；另一方面也刺激著中國行政法學(xué)研究者的身心，因為國內(nèi)法院行政庭也擁有著一些不正式的非司法職能。通過對法國行政法院非司法職能的研究，進一步論述法國行政法院非司法職能對我國法院減輕訴累、行政機關(guān)提高行政執(zhí)法水平的啟示作用。

法國；行政法院；非司法

法國行政法院除行使正常的行政審判職能外，還擁有著咨詢和研究報告的非司法職能。我國法院的行政庭也擁有著一些常態(tài)化的不正式的非司法職能，這些職能主要是應(yīng)行政機關(guān)的需求，行政庭履行的司法審判外的職能。國內(nèi)法院行政庭擁有的非司法職能大致可以分為三類：法律咨詢職能、信息提供職能和人員培訓(xùn)職能。這些非司法職能雖然不正式但深刻地影響著我國行政司法審判。一方面它積極促進著行政執(zhí)法水平的提高；另一方面行政機關(guān)與司法機關(guān)不受規(guī)制的非正式合作也在侵損著司法的中立和公正。法國行政法院的非司法職能是為數(shù)不多的我國法院行政庭非司法職能可資與比較的對象，筆者通過對法國行政法院非司法職能的研究，探討法國行政法院的非司法職能對改進我國法院行政庭非司法職能的啟示作用。

一、法國行政法院非司法職能的歷史演變

法國當前行政法院的非司法職能受其歷史上國王參事院的影響 ，具有顯著的繼承性[1]。為了更好地闡述行政法院的非司法職能，下面介紹一下法國行政法院非司法職能的演變歷程。

(一)最高行政法院非司法職能的歷史演變

1.大革命之前。作為最高行政法院的宗源——國王參事院是一個輔助國王統(tǒng)治的機構(gòu)，向國王提供法律與行政方面的建議[2]，擁有著民事、刑事、行政案件的最高審判權(quán)力，同時也行使國王所掌握的立法權(quán)和行政權(quán)。

2.保留審判權(quán)時期。拿破侖上臺以后仿效舊制度時期的國王參事院設(shè)立了國家參事院，作為自己的咨詢機構(gòu)。作為國王參事院的化身，其可以受理針對部長的申訴、起草新的法律及行政規(guī)章、解決在行政過程中出現(xiàn)的難題、撤銷行政機關(guān)的不當行為、針對行政機關(guān)與民事法院及不同部委之間管轄權(quán)沖突向國家元首提供建議、作為行政層級中部長的上級向國家元首提出建議，但是一切的裁決都以國家元首的名義做出。在這個時期，1806年改革尤具顯著意義。這次改革中，訴訟委員會在國家參事院成立，訴訟委員會負責(zé)集中裁決行政爭議，但是裁決的結(jié)果要由國家參事院大會批準。訴訟委員會的設(shè)立標志著行政審判開始向?qū)I(yè)化和獨立化的方向發(fā)展，最高行政法院的行政爭議裁決職能和行政咨詢職能也由此而分開[1]。保留審判權(quán)時期除在1849年到1852年期間因革命中斷一直延續(xù)到1872年。

3.后續(xù)改革時期。最高行政法院的改革主要體現(xiàn)在擴大管轄權(quán)方面。在其漫長的發(fā)展過程中，最終形成了行政審判法院制，最高行政法院取得了獨立于實際行政的地位。1872年和1889年這兩次改革促成了行政法院的建設(shè)，改革方面主要集中在審判方面，行政法院的非司法職能仍延續(xù)著保留審判權(quán)時期的制度。最高行政法院法官非司法職能的擴張是由Canal 案引發(fā)的，在1963年的改革中，為了增強最高行政法院內(nèi)部訴訟組和行政組的工作溝通，防止最高行政法院成員工作的固化，以至于法官在咨詢或者審判的過程中缺乏對行政問題的全盤考慮，造成最高行政法院的咨詢和審判結(jié)果脫離實際行政需要，最高行政法院協(xié)助法官工作的助理辦案員和查案官被分配在訴訟組和一個行政組中(這種雙重職位規(guī)則也適用于法官，但是并無強制作用)。此次改革之后，最高行政法院的訴訟職能和咨詢職能進一步得到確認和鞏固。此外，在這次的改革中，最高行政法院還設(shè)立了一個報告委員會，整理每一年度的行政問題，并向政府提出報告。報告委員會的研究一般致力于預(yù)測行政問題并提供解決方法，同時監(jiān)督行政判決的執(zhí)行。報告委員會的設(shè)立對法國行政法的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，也標志著最高行政法院法官在傳統(tǒng)的訴訟職能和咨詢職能之外又增加了一項新的職能——研究報告職能。

(二)行政法庭非司法職能的歷史演變

地方行政司法體系的建立，是最高行政法院與訴累做斗爭的結(jié)果。如同國家參事院可以追溯到封建社會時期的國王參事院一樣，省參事院也可追溯到封建社會時期。法國1789年大革命以前，處理針對國王行政訴愿的地方法院已經(jīng)存在，其由總督來管理，總督兼有行政職能和行政審判職能。大革命后，跟國家參事院一樣，省參事院在拿破侖上臺后設(shè)立。但是省參事院在設(shè)立之初就不同于國家參事院，因為省長兼任省參事院院長，所以對于受理的行政訴訟案件，省參事院可以直接做出判決而不需要向省長提出建議解決行政糾紛。省參事院最大的一次改革在1926年，此次改革變動了原來每省一個省參事院的格局，在數(shù)個省設(shè)立一個省參事院，同時省長不再兼任省參事院院長，省政府秘書長也不再兼任政府專員。隨著第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，行政案件數(shù)量激增，最高行政法院面對如此眾多的行政案件而不得不對省參事院進行改革。于是在1953年改革中，為了使省參事院獲得新的地位和權(quán)威，省參事院被改名為行政法庭，同時也被賦予普通行政案件一審管轄權(quán)。在數(shù)次改革之中，行政法庭的非司法職能沒有發(fā)生實質(zhì)的變化，均是被要求回答省長所提出的問題和裁定納稅人是否可以以市鎮(zhèn)名義提起行政訴訟。

二、法國行政法院非司法職能的內(nèi)涵

法國不同級別的行政法院均具有非司法職能，但擁有的非司法職能并不完全相同，以最高行政法院的非司法職能最為全面。

(一)最高行政法院的非司法職能

1.咨詢職能。第一，立法咨詢。由政府向議會提出的法律議案，在部長會議審議前，必須提交給最高行政法院征詢意見，其形式主要是在擬定法律草案的過程中，部長請最高行政法院的成員個人或小組予以協(xié)助[3]。一般非重要的和非緊急的議案文本由行政組負責(zé)研究并提出修改意見，行政組依法定程序?qū)彶樽h案的合法性、適當性、技術(shù)性和形式性問題。小組審查后由每個小組的報告員將存在的困難或者反對意見反映給相應(yīng)的部委，然后相關(guān)的行政官員被邀請到最高行政法院與報告員一起討論文本。當一個議案文本的討論被延期以讓報告員和政府專員進行更深層次的交流，行政組需將文本交由普通大會批準。普通大會的程序跟行政組的程序類似。重要的和需要延期的議案文本由普通大會來批準和做出決定。當總理指定一個議案為緊急議案時，則被置于常務(wù)委員會中討論并提出建議。第二，政府制定規(guī)章條例咨詢。法國憲法第37條規(guī)定：屬于條例范圍內(nèi)的事項，比如修改該事項的舊規(guī)定，政府自由決定是否征求最高行政法院的意見。但如果這些事項在1958年頒布的憲法實施以前已由法律規(guī)定，政府要用條例完善和保證法律的實施作用，必須征求最高行政法院的意見。當沒有法律規(guī)定要求行政機關(guān)咨詢的時候，政府仍享有咨詢的權(quán)利，并隨時使用這個權(quán)利。第三，一般法律咨詢。政府或者部長針對某個行為是否合法的問題，可以向最高行政法院法官咨詢。第四，由于法國是歐盟成員國，因此最高行政法院法官還要向政府提供關(guān)于歐盟所有具有立法效力措施的建議[4]。

2.建議、研究和報告的職能。1963年的改革，在最高行政法院建立了一個報告委員會，被要求每年向政府提出一份報告，這些建議被要求包含于年度報告之中。針對每一年度的行政問題，最高行政法院的各個組要做出深思熟慮的集體意見，之后由報告委員會根據(jù)意見起草年度報告，并以《公告》的名稱發(fā)布在《文獻研究》上[5]。另外政府也可以委托最高行政法院進行某項研究。即使在政府沒有提出任何要求的情況下，報告委員會也可以深入研究自己認為重要的行政問題和建議國家權(quán)力機關(guān)進行人民期望的法律規(guī)章改革。

(二)行政法庭的非司法職能

同最高行政法院法官擁有的非司法職能相比，行政法庭法官擁有的非司法職能種類少、形式隨意且在行政法庭內(nèi)不占重要地位。行政法庭擁有兩種非司法職能，一為咨詢功能，行政法庭可以被要求回答由管轄區(qū)域內(nèi)省長或?qū)T所提出的問題。《行政訴訟法典》第R.212-1條規(guī)定：基層行政法院和上訴行政法院可以為專員提出的問題提供咨詢意見。其中屬于大區(qū)專員職權(quán)范圍內(nèi)的問題，由上訴行政法院負責(zé)解答，其他問題，由基層行政法院負責(zé)解答。行政法庭沒有設(shè)立專門的咨詢機構(gòu)，咨詢職務(wù)和審判職務(wù)由同一機構(gòu)執(zhí)行。由于接受這種咨詢的任務(wù)非常少，因此，行政法庭的咨詢職能并不占重要地位。但是行政法庭成員經(jīng)常會被單獨約去參加地方行政機關(guān)的某些工作。第二是行政職能?！缎姓V訟法典》第212-2條 行政法庭在地方行政區(qū)域法典規(guī)定的條件下，可以針對納稅人的行為發(fā)表意見，裁定納稅人是否可以以市鎮(zhèn)名義提起行政訴訟，這些納稅人可能屬于某些地方行政區(qū)域或者公務(wù)法人。

三、法國行政法院非司法職能形成的原因及獨立性分析

在法國大革命之前，最高法院一直是法國封建貴族發(fā)出自己政治訴求、維護自己利益的機構(gòu)。一開始的最高法院作為一個政治性的仲裁機關(guān)主要負責(zé)處理大貴族之間的爭議及緩解他們的緊張關(guān)系。隨著資產(chǎn)階級興起，與封建貴族的矛盾不斷激化，代表封建貴族利益的最高法院開始大量干涉資產(chǎn)階級主持的政府行政事務(wù)，而且阻止君主試圖推行的一些改革措施。1641年，圣杰曼公告發(fā)布，禁止最高法院對任何涉及國家、政府或行政的案件進行裁判，將該權(quán)力移轉(zhuǎn)到國王和國王參事院手中。法國的自由主義者一方面害怕行政權(quán)在沒有監(jiān)督的情況下恣意妄為；另一方面又不愿相信最高法院，于是逐漸組建了獨立的行政審判體系，而又為了使監(jiān)督行政權(quán)行使的行政法院能夠了解實際行政問題、行政判決能夠符合實際行政的需要，在歷史和現(xiàn)實需要的雙重影響下，法國行政法院非司法職能延續(xù)至今且地位逐漸穩(wěn)固并越發(fā)受到重視。

很多學(xué)者懷疑行政法院的非司法職能會引發(fā)法官有失獨立性的問題：行政法院一方面擔(dān)任行政機關(guān)的顧問另一方面又是裁決者，這兩種角色非常容易陷入混同，而且也容易違反法官獨立原則。這種誤解由來已久，學(xué)者對于法國行政裁判獨立性問題的懷疑是不必要的，因為法國的立法者早已意識到這個問題，因此在先后頒布的法令里均有這方面規(guī)定，要求為行政決定提供過咨詢意見的行政法院成員不得參與針對該行政決定提起的訴訟案件的審理。法國最高行政法院還以判例的形式重申，審判組織成員中不得有曾經(jīng)為受訴行為提供過咨詢意見的法官[6]。

四、法國行政法院非司法職能對我國的啟示

我國的行政庭非司法職能大致可以分為三類：法律咨詢職能、信息服務(wù)職能和人員培訓(xùn)職能。和法國行政法院相比，我國法院行政庭的法律咨詢職能和信息服務(wù)職能與法國行政法院的咨詢職能和研究報告職能相類似；另外，我國法院行政庭非司法職能比法國行政法院的非司法職能還多了人員培訓(xùn)職能。如上所述，法國行政法院非司法職能也曾引起關(guān)于法官有失獨立性的質(zhì)疑，但在完善的制度保障下，行政法院最終贏得了民眾和行政機關(guān)的尊重。我們應(yīng)該從法國行政法院的非司法職能的保障制度中得到怎樣的啟示來完善我國法院行政庭的非司法職能？

(一)國內(nèi)法院行政庭非司法職能的內(nèi)涵

國內(nèi)法院的行政庭擁有的非司法職能沒有法律規(guī)定，因此是非正式的。每級法院的行政庭擁有的非司法職能也都大同小異。國內(nèi)法院行政庭的非司法職能大致可以分為三類：一是法律咨詢職能，指行政機關(guān)在行政執(zhí)法的過程中對疑難的法律問題、重大執(zhí)法的合法性論證、行政規(guī)范性文件合法性等向法院咨詢。咨詢的形式是不固定的,可能是私下的個人咨詢,也可能是正式的討論會、咨詢會形式,行政法官愿不愿意給予咨詢意見依據(jù)自己意愿。如果行政法官給出咨詢意見，那么意見本身也不具有約束力。這種咨詢雖然有利于行政執(zhí)法水平的提高，但是在當前法院行政庭并未劃清咨詢和審判職能的情況下，法院提供咨詢服務(wù)時，行政行為尚未被訴，一旦被咨詢的行政行為被行政相對人訴于法院，集法律咨詢和行政審判于一身的行政法官在審理被訴案件前參與了法律咨詢，很容易對被訴案件先入為主，損害行政法官的中立性和行政裁決的被動性。二是信息提供職能。指法院將在行政機關(guān)執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的、值得行政機關(guān)關(guān)注或重點解決的問題與信息提供給行政機關(guān)。形式主要包括討論會、向行政機關(guān)出具司法建議和發(fā)送行政審判白皮書等。信息提供職能針對有關(guān)單位存在的問題，建議他們完善規(guī)章制度，進行科學(xué)管理，達到預(yù)防糾紛和提高行政執(zhí)法水平的目的。信息提供職能與法國最高行政法院的研究報告職能相似，不同的地方在于，在法國最高行政法院，研究報告的職能由行政組負責(zé)履行，另外研究報告出版于《文獻研究》上。而在我國法院行政庭中并未區(qū)分行政組和訴訟組，行政法官集咨詢、建議和審判職能于一身，法院這種為行政機關(guān)提供信息的行為加強了民眾對法院行政機關(guān)一家親的印象，損害司法的權(quán)威。三是人員培訓(xùn)職能。行政機關(guān)通過邀請行政法官舉辦行政法律知識講座、組織行政執(zhí)法人員到法庭旁聽交流等方式培訓(xùn)行政執(zhí)法人員以提高行政執(zhí)法的水平。這種類型的職能由于法院和行政機關(guān)的關(guān)系過于親密，加重了民眾對“官官相護”的擔(dān)心和對司法公正的懷疑[7]。

(二)法國行政法院非司法職能對我國行政庭非司法職能啟示

行政法院非司法職能在法國行政法院制度中具有重要作用，聯(lián)系當前的國內(nèi)司法環(huán)境，針對司法改革中行政訴訟承受的巨大壓力，討論該制度對改善我國法院行政庭非司法職能的啟示作用，以緩解法院行政審判的壓力，提升行政執(zhí)法水平減少行政糾紛。

1.完善信息提供型職能以減輕行政庭訴累。2015年5月1日施行的新行政訴訟法擴大了原來的法院受案范圍，將對行政機關(guān)做出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；對征收、征用及其補償決定不服的；認為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；認為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會保險待遇的；認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的,納入受案范圍。同時也將規(guī)章授權(quán)的組織做出的行政行為也納入了受案范圍。立案登記制的改革、新行政訴訟法的實施以及十八屆四中全會提出的依法治國的全面貫徹實施、公民法律意識的增強等諸多因素勢必會增加更多的行政訴訟案件。據(jù)最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工介紹，自2015年5月1日全國法院全面實施立案登記制起至9月30日，全國法院共登記初審案件(一審案件)620余萬件，行政案件增長75.8% 。行政法院的工作量急劇增加，難堪重負。在具有非司法職能的行政庭中，行政法官在行政審判的過程中往往能意識到行政糾紛具體癥結(jié)之所在，通過向發(fā)生大量行政糾紛的機關(guān)和組織提出司法建議，提高行政相對人的法律素質(zhì)，進而降低行政糾紛發(fā)生的概率，實現(xiàn)減輕法院的工作壓力、緩解行政訴訟暴增問題的目的。但是這一切均要以不違反行政庭的司法中立為原則。在法國最高行政法院，研究報告的職能由行政組負責(zé)履行，另外研究報告出版于《文獻研究》上，以保證行政法院的中立。我國法院行政庭是否應(yīng)該借鑒劃分行政組和訴訟組的做法，還有待論證；但是行政庭向行政機關(guān)出具的司法建議和行政審判白皮書以及行政庭和行政機關(guān)舉行討論會的內(nèi)容以書面的形式進行公開(對于例外不能公開的內(nèi)容要予以說明)，在現(xiàn)有的司法公開的基礎(chǔ)上是容易做到的。讓公權(quán)力機關(guān)之間內(nèi)部交流信息公開化，接受來自人民法院行政庭所在地人大和人大常委會權(quán)力的監(jiān)督和來自人民權(quán)利的監(jiān)督。

2.規(guī)制法律咨詢、人員培訓(xùn)職能提高行政執(zhí)法水平。法國行政法院在規(guī)范咨詢職能方面做了很多努力，首先，在法國行政法院內(nèi)按職能劃分行政組和訴訟組，其中行政組專司咨詢和研究報告職能。雖然法國最高行政法院協(xié)助法官工作的助理辦案員和查案官會被分配在訴訟組和一個行政組中，但是參與過咨詢的法官將嚴禁參加關(guān)于被咨詢案件的審判；其次，對于參加法律咨詢的行政法官名單予以公布，通過行政訴訟的原告對行政審判人員進行監(jiān)督。因此欲發(fā)揮我國法院行政庭毀譽參半的法律咨詢職能的有效、積極效用，必須對其進行規(guī)制。一方面要嚴格禁止參與過法律咨詢的行政法官參加關(guān)于被咨詢案件的審判；另一方面將參與法律咨詢活動的法官名單予以公布，接受行政訴訟原告申請回避權(quán)利的監(jiān)督。另外，為了維護司法的中立和公正，對于行政機關(guān)咨詢的法律問題范圍也要予以限制，咨詢的問題不應(yīng)該包括被訴的行政行為。

至于如何規(guī)制我國法院行政庭的人員培訓(xùn)職能，由于法國行政法院并不存在人員培訓(xùn)職能，因此沒有經(jīng)驗可以借鑒。從人員培訓(xùn)職能存在的問題來看，主要是培訓(xùn)形式易于產(chǎn)生的腐敗,如請行政審判法官講座,由于缺乏第三方平臺,很可能給不當利益交換留下空間。有學(xué)者在司法與行政兩權(quán)互動的研究中，提出的規(guī)制司法與行政兩權(quán)互動的策略對規(guī)制行政庭非司法職能之人員規(guī)訓(xùn)職能具有重要的啟示作用：(1)將各行政學(xué)院作為行政機關(guān)與法院進行人員培訓(xùn)的平臺,規(guī)定行政法官給行政機關(guān)講座只能由行政學(xué)院安排;(2)推行行政審判法官到異地行政機關(guān)掛職鍛煉。 行政庭作為一個專門處理行政糾紛的實務(wù)部門，其承擔(dān)著審查行政行為和規(guī)范性文件的重要職能，行政法官擁有著豐富的經(jīng)驗和行政法律知識儲備，通過對法律咨詢職能和人員培訓(xùn)職能的規(guī)制，使得行政法官在履行職能時能更好的發(fā)揮其知識儲備，經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，促進行政機關(guān)改善行政行為，提高行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)。

[1] 王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2007.475～476.

[2] 薛茜茜.法國行政法院制度研究[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)法學(xué)院，2011.

[3] 周佑勇,王誠. 法國行政法院及其雙重職能[J].法國研究,2001，(1)：121～129.

[4] [英]L·賴維樂·布朗，約翰·S·貝爾,讓·米歇爾·加朗伯特．法國行政法[M]．高秦偉,譯.北京：中國人民大學(xué)出版社,2006.60.

[5] [法]讓·里韋羅，讓·瓦利納.法國行政法[M].魯仁,譯.北京：商務(wù)印書館,2008.764～765.

[6] 張莉.當代法國公法——制度、學(xué)說與判例[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2013.262～263.

[7] 黃先雄.司法與行政互動之規(guī)制[J].法學(xué)，2015,(12)：70～78.

責(zé)任編輯：胡 莉

2095-4654(2017)01-0008-05

2016-10-23 基金項目：國家社科基金一般項目“司法與行政互動的法律規(guī)制研究” (15BFX013；項目負責(zé)人：黃先雄)的階段性成果之一

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