土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的困境與出路

石中玉

(湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062)

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的困境與出路

石中玉

(湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062)

土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的一項重要的財產(chǎn)權(quán)利。我國現(xiàn)行法律考慮到保護耕地及維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面因素，禁止以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押。但農(nóng)村改革發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷變化的新形勢，也給農(nóng)村土地的承包、經(jīng)營提出了一些新的問題。對這些問題的解析從現(xiàn)行的法律環(huán)境出發(fā)，在探討其所面臨理論困境的同時，剖析了進行土地經(jīng)營權(quán)抵押的必要性和可行性，認為應(yīng)創(chuàng)新立法與執(zhí)法觀念，讓土地承包經(jīng)營權(quán)進入市場進行流轉(zhuǎn)抵押，促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán);抵押；建議

一、涉及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的立法現(xiàn)狀

《擔(dān)保法》對于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能否用于抵押的問題，根據(jù)不同的土地類型作出了不同的規(guī)定：對于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”的承包經(jīng)營權(quán)，只要是依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意的，可以抵押；而對于“四荒地”以外的耕地、宅基地等土地的承包經(jīng)營權(quán)，則禁止抵押。

《農(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營權(quán)分為兩種：一是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，主要適用于耕地、林地和草地；二是招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，主要適用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。且明確后者可用于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，這與《擔(dān)保法》一致。但前一種能否抵押，并未明確規(guī)定。

最高人民法院有關(guān)司法解釋明確：以其土地經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認定無效。相當(dāng)于為以家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)的抵押亮出了紅牌。

《物權(quán)法》經(jīng)過的爭論，最終還是采取較為保守的態(tài)度，除了留下一個“法律規(guī)定可以抵押的除外”的空間外，基本與《擔(dān)保法》和《農(nóng)村土地承包法》中的規(guī)定相同。

可見，我國現(xiàn)行法律對于土地經(jīng)營權(quán)的抵押問題根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)取得的途徑不同作出了不同的規(guī)定，即：以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能進行抵押，而以招標(biāo)、拍賣等“其他方式”取得的“四荒地”的承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在的法理問題

1.農(nóng)村土地社會保障功能對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制約

農(nóng)村土地不僅具有生產(chǎn)要素功能，還承載著就業(yè)保障、養(yǎng)老保障等社會保障功能。土地收入一直是農(nóng)民最可靠和最穩(wěn)定的收入來源，許多農(nóng)家的生計完全依賴土地。如果讓土地承包經(jīng)營權(quán)進入市場抵押、流轉(zhuǎn)，當(dāng)農(nóng)民到期不能清償債務(wù)，將會使農(nóng)民的生存受到威脅，社會的長治久安和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也難以保障。因此，在我國農(nóng)村建立起完善的社會保障體系之前，從保障農(nóng)民基本生活，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的出發(fā)點看，禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押具有充分的理由。

2.耕地保護對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制約

對于我國這樣一個擁有13億人口的國家而言，保障糧食供給的安全具有十分重要的戰(zhàn)略意義。而保持耕地總量穩(wěn)定是保障糧食安全的基礎(chǔ)，我國因此明確規(guī)定了耕地面積保有量18億畝的紅線。如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，在實現(xiàn)抵押轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時，出讓人考慮的定是受讓人出價的高低，而不是其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿或能力的強弱，加上我國建設(shè)用地緊缺、土地價格居高不下的現(xiàn)實，都可能讓抵押成為改變農(nóng)業(yè)用地用途的“秘密通道”，從而使大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，危及國家糧食安全。

3.操作困難對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制約

除了以上問題外，在抵押的實際操作過程中也存在諸多問題：土地價值評估制度不完善；土地承包經(jīng)營權(quán)難以處置。在債務(wù)人無法按期償還債務(wù)時，作為債權(quán)人的金融機構(gòu)將有權(quán)處置供作抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)，但流轉(zhuǎn)卻受到一定限制。另外我國立法也禁止商業(yè)銀行從事非自用不動產(chǎn)投資，使抵押權(quán)實現(xiàn)的周期變長，不可避免地導(dǎo)致土地荒蕪、閑置等現(xiàn)象發(fā)生；再有，大部分金融機構(gòu)考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、收益低、風(fēng)險高，不愿意承接土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，使得土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的展開存在困難。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的必要性分析

1.拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資渠道的需要

有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入造成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較低，而要提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度，首先需要加大對農(nóng)業(yè)的資金投入。我國農(nóng)民經(jīng)濟實力薄弱，自有資金并不充分，僅憑農(nóng)民一己之力，難以獲得大量資金，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險高、收益低的特點使得農(nóng)業(yè)貸款常常需要提供抵押，但在土地承包經(jīng)營權(quán)無法抵押的情況下，農(nóng)民可供作抵押的財產(chǎn)十分有限，這就導(dǎo)致農(nóng)民難以獲得大額貸款投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，那么我國每年大致可以形成9 000多億元的農(nóng)地信貸規(guī)模，農(nóng)民可以將這些資金用于改良土地，擴大生產(chǎn)規(guī)模，提升技術(shù)和效益水平，進而大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上規(guī)模、上水平的步伐。

2.轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的需要

隨著我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的勞動力越來越少，使得農(nóng)民紛紛離開土地，許多青壯年農(nóng)民或進城務(wù)工，或在農(nóng)村周邊城鎮(zhèn)從事餐飲等服務(wù)行業(yè)。允許土地經(jīng)營權(quán)的抵押可讓從土地中轉(zhuǎn)身的農(nóng)民獲得資金用于自主創(chuàng)業(yè)或擴大在小城鎮(zhèn)的經(jīng)營規(guī)模，也可為堅持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民投身到與農(nóng)業(yè)有關(guān)的食品加工業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。這樣一方面可以有效促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展；另一方面這些本地化加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的興旺可以為農(nóng)村創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，使農(nóng)民就近就業(yè)，農(nóng)村家庭收入渠道的增多降低了農(nóng)民單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能造成的風(fēng)險，促進農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

3.完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的需要

將市場作為資源配置的基礎(chǔ)從而實現(xiàn)資源優(yōu)化配置是市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征，作為生產(chǎn)要素的土地承包經(jīng)營權(quán)也不例外。在經(jīng)濟全球化的浪潮之下，農(nóng)業(yè)也面臨激烈的國際競爭，而我國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的家庭作業(yè)模式不利于將資金、技術(shù)、管理等要素吸引到農(nóng)業(yè)中來，由于生產(chǎn)成本和生產(chǎn)效率的劣勢，使其同發(fā)達國家大規(guī)模經(jīng)營、機械化運作生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品相比，缺乏競爭力。通過集約生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營提高生產(chǎn)效率已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展方向。通過抵押使土地承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，能讓土地向種田能手和有競爭力的經(jīng)營者集中，形成集約經(jīng)營，有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，提升我國農(nóng)業(yè)競爭力。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的可行性分析

1.科學(xué)解讀法律與政策——市場化改革的動力，制度與機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)

如前所述，從前述我國現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定存在著一些不明確的地方，這就為我們在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實踐操作中留下了一定的空間?！掇r(nóng)村土地承包法》中除了有“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”四種土地流轉(zhuǎn)方式外，也有可以進行“其他方式”流轉(zhuǎn)的規(guī)定?？梢赃@樣說，在《農(nóng)村土地承包法》中，對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押雖然未明確允許，但也未明確禁止，我們不妨可以將抵押理解為“其他方式”?！段餀?quán)法》中有“法律規(guī)定可以抵押的除外”。可以說是為我們創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度預(yù)留了空間。另外，抵押權(quán)的實現(xiàn)具有或然性，只有在抵押人無法按期清償債務(wù)時土地承包經(jīng)營權(quán)才會因抵押而流轉(zhuǎn)。按理說，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)比土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押更具有徹底性，而土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)在的法律是允許的，那么土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押為什么又不能在實踐中進行探索呢？隨著改革的深入和法制的完善，現(xiàn)有的禁令會在某個時間被突破。物盡其用作為現(xiàn)代物權(quán)立法的主要目標(biāo)正日益受到重視，以物的“利用”為中心的物權(quán)觀念取代了以物的“所有”為中心的物權(quán)觀念，在各國的物權(quán)立法中均得到充分反映。允許開展土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，既能充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)的用益效用和市場效能，促進資源充分利用，同時也符合我國《物權(quán)法》物盡其用的立法目標(biāo)。

至于《擔(dān)保法》對于“四荒地”以外的耕地、宅基地等的經(jīng)營權(quán)禁止抵押，主要有擔(dān)心因土地流轉(zhuǎn)而使基本農(nóng)田改變用途或流失的成分。其實，在土地流轉(zhuǎn)的實際操作中，即使土地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押, 農(nóng)民并不需要實質(zhì)上移轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)、改變耕地用途, 還可持續(xù)行使土地的占有、使用和收益權(quán)利。這樣不但緩解了土地流轉(zhuǎn)、融資難的問題, 又可進一步進行擴大生產(chǎn), 促進農(nóng)業(yè)良性發(fā)展。在債權(quán)人方面, 可憑其抵押權(quán)督促債務(wù)人履行債務(wù), 其債權(quán)保障由土地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保來落實,因而這種抵押可以成為農(nóng)民和抵押權(quán)人的“雙贏”, 具有明顯的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義。

《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決議》中專門就建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場提出了要求，還提出要創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，建立完善農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，通過擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍拓展農(nóng)業(yè)融資渠道。此外，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會在《關(guān)于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》中要求金融機構(gòu)要致力于貸款擔(dān)保方式的創(chuàng)新，擴大農(nóng)村用于申請貸款擔(dān)保的財產(chǎn)范圍。并提出，各類動產(chǎn)和不動產(chǎn)只要原則上不違反現(xiàn)有法律規(guī)定，均可以試點用于貸款擔(dān)保。而土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保完全符合以上范圍，因此土地經(jīng)營權(quán)的抵押并不是完全沒有政策的支撐，關(guān)鍵在于我們要在政策、法律的框架內(nèi)大膽創(chuàng)新，勇于“吃螃蟹”。

在以上《意見》的推動下，有9個省(區(qū))進行了試點，盡管在試點中發(fā)現(xiàn)存在法律規(guī)定不明晰、土地登記評估制度存在缺陷、政策支撐力度不夠等問題，但各地的實踐也說明了土地流轉(zhuǎn)并不會改變其用途、抵押貸款的風(fēng)險可控，更重要的是經(jīng)營權(quán)抵押在農(nóng)村金融服務(wù)體系不完善的環(huán)境下具有廣泛的民意基礎(chǔ)和十分緊迫的實施需求。同時，各地的試點實踐，也將為推動《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等法規(guī)的修改完善提供參照，促進土地經(jīng)營權(quán)抵押的開禁。

2.現(xiàn)實需求——不斷增長的農(nóng)業(yè)融資市場空間

在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，雖然農(nóng)民有著現(xiàn)實的貸款需求，但由于農(nóng)民償債能力及可供抵押的財產(chǎn)有限，金融機構(gòu)開展農(nóng)民信貸業(yè)務(wù)時往往比較謹(jǐn)慎，農(nóng)民“貸款難”的問題一直沒有得到有效解決。農(nóng)民希望通過抵押進行融資的意愿是我們應(yīng)該更新對土地經(jīng)營權(quán)抵押認識的民意指針，而這些年來土地流轉(zhuǎn)的大量成功實踐與操作機制的逐漸完善也給我們提供了良好的借鑒。我國加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的力度正在逐步加大，土地流轉(zhuǎn)市場及與此相適應(yīng)的中介機構(gòu)日益健全，這些都為土地經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等形式進入市場流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了較好的外部環(huán)境。

有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)民希望擁有抵押權(quán)的意愿平均達到四成左右，而在江浙等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)這一比例更是高達六成以上?？梢?，農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)抵押的迫切需求是大量存在的。這是我們進行土地經(jīng)營權(quán)抵押探索的動力源泉所在。

五、解決土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題的建議

為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村不斷發(fā)展的新形勢和深化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體制、機制改革及供給側(cè)改革的新要求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押勢在必行，而在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的推進過程中，必須要創(chuàng)新我們相關(guān)法律立法、執(zhí)法理念的理解，靈活運用法律解釋，使現(xiàn)有法律促進社會經(jīng)濟發(fā)展的作用最大化。

1.用發(fā)展眼光看待農(nóng)地社會保障功能

首先，隨著經(jīng)濟發(fā)展，日益壯大的第二和第三產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民提供了越來越多的就業(yè)機會，土地收入也不再是農(nóng)民唯一的生活來源，農(nóng)民已不再像過去那樣完全依賴土地，農(nóng)地的社會保障功能正在不斷弱化。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈的加長成為新趨勢，現(xiàn)實的融資需求越來越多，如果只看重土地的社會保障功能，而輕視其生產(chǎn)要素功能及其發(fā)展需求，肯定對農(nóng)民充分利用土地、實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是不利的。另外，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的目的是讓農(nóng)民能夠通過抵押實現(xiàn)融資，允許抵押并不意味著抵押權(quán)必然會實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，只要農(nóng)民能夠按期清償債務(wù)，抵押自然就隨之消滅。

2.加強執(zhí)法與監(jiān)管力度是耕地保護的根本

我國有保護耕地的一系列制度，《土地管理法》建立了我國實行基本農(nóng)田保護、土地用途管制和占用耕地補償?shù)确矫娴姆ㄖ瓶蚣?，《農(nóng)村土地承包法》則禁止在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中擅自改變土地所有權(quán)的性質(zhì)及其用途。因此，耕地保護的關(guān)鍵是在于國土監(jiān)管部門提高自身能力和加強監(jiān)管力度，嚴(yán)格控制違法占用耕地的行為，而不是禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。

3.樹立市場意識，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)體制與機制

隨著我國各項改革的深化，特別是供給側(cè)改革的深入推進，現(xiàn)在暫時存在的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度和土地價值評估機制不完善等問題會得到逐步解決，土地經(jīng)營權(quán)抵押過程中的操作問題也是可以通過明確各市場主體權(quán)責(zé)、完善土地流轉(zhuǎn)規(guī)程、發(fā)展土地服務(wù)中介機構(gòu)等舉措加以解決。同時，金融機構(gòu)在處置土地承包經(jīng)營權(quán)時可以通過以下措施降低風(fēng)險：一方面，通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，及時收集和發(fā)布交易信息的方式可以使交易更加及時便捷；另一方面，金融機構(gòu)在辦理土地抵押貸款的時候，可以對土地的質(zhì)量進行選擇，以降低抵押權(quán)實現(xiàn)時可能出現(xiàn)的困難。另外，各地農(nóng)村幾乎都有農(nóng)村信用合作社，他們熟悉當(dāng)?shù)赝恋厍闆r與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，通過他們開展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)既解決了抵押貸款的金融機構(gòu)缺失的問題，又可有效降低處置土地承包經(jīng)營權(quán)時的風(fēng)險。

六、結(jié)語

法律作為社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，在面對不斷變化的農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境和社會狀況時，應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)的制度調(diào)節(jié)和立法完善，以使法律能夠適應(yīng)形勢的變化，服務(wù)社會發(fā)展。經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)渠道的多元，使土地的社會保障功能正不斷弱化，而農(nóng)民融資需求的增長則要求土地能夠充分發(fā)揮其經(jīng)濟功能。因此，我們應(yīng)當(dāng)讓抵押土地經(jīng)營權(quán)成為合法行為，賦予土地經(jīng)營權(quán)人自由選擇權(quán)，讓其能夠在考慮自身需要、評估抵押風(fēng)險的前提下自主決定是否抵押土地承包經(jīng)營權(quán)，讓土地承包經(jīng)營權(quán)這一民事權(quán)利的權(quán)利人能夠?qū)崿F(xiàn)意識自治，從而真正做到物盡其用。這也符合讓市場在各種要素改革中起決定性作用的大方向。

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責(zé)任編輯：胡 莉

2095-4654(2017)01-0001-04

2016-10-23

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