新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基層治理的困境與路徑選擇

何 海 燕

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基層治理的困境與路徑選擇

何 海 燕

農(nóng)村基層治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，新型城鎮(zhèn)化帶來了農(nóng)村基層治理理念和途徑的變革，但在治理過程中也遇到前所未有的現(xiàn)實(shí)困境，治理主體缺失、利益分割導(dǎo)致農(nóng)村矛盾凸顯、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱以及傳統(tǒng)體制束縛都成為有效治理的障礙。應(yīng)從突出農(nóng)民的主體地位出發(fā)，維護(hù)好農(nóng)民的利益，建立科學(xué)的創(chuàng)新型治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效、良序治理。

新型城鎮(zhèn)化；基層治理；路徑選擇

20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而改變了農(nóng)村的組織關(guān)系和治理關(guān)系，使農(nóng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生根本性變化，而人口高流動(dòng)性、原有二元結(jié)構(gòu)分割以及公共服務(wù)的不平等化等體制性障礙導(dǎo)致治理中的一些深層次矛盾和問題不斷顯現(xiàn)，使治理面臨前所未有的現(xiàn)實(shí)困境。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基層治理的困境分析

（一）城鎮(zhèn)化帶來的“流動(dòng)性”導(dǎo)致農(nóng)村基層治理主體缺失

大規(guī)模的務(wù)工農(nóng)民涌向城市，不僅導(dǎo)致農(nóng)村治理出現(xiàn)“空心化”狀態(tài)，而且導(dǎo)致農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的人才、勞動(dòng)力流失，留守的都是一些中老年人和兒童。據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，2013年中國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)到2.36億，即每6人中就有1個(gè)是流動(dòng)人口。并且這些流動(dòng)人口平均年齡約28歲，超過一半的流動(dòng)人口是80后。農(nóng)村失去了這些主力軍，就失去了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依托和基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理的核心是民主自治，但是比較利益獲得的差異，使得更多的務(wù)工青年勞動(dòng)力雖然有參與農(nóng)村治理的積極意識(shí)，但沒有參與的熱情，他們看重在外務(wù)工所獲得的收益以及迷戀城市的現(xiàn)代生活，對(duì)農(nóng)村政治、公共事業(yè)建設(shè)缺少興致和關(guān)心，更缺乏有效的參與，農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)甚至存在后繼乏人的問題，年齡結(jié)構(gòu)老化導(dǎo)致有些“空心村”治理能力“軟化”“弱化”和“虛化”，村兩委形同虛設(shè)。而農(nóng)村民間組織和其他各種合作組織由于人的因素，農(nóng)村治理大多延續(xù)著政府“一統(tǒng)”的傳統(tǒng)治理模式。另一方面，政府包攬一切的管理格局仍然是農(nóng)村基層治理的主體，公眾參與缺少良性的體制機(jī)制，不少地區(qū)的農(nóng)村仍屬“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”，農(nóng)村自治組織、社會(huì)組織發(fā)展不起來，社會(huì)治理仍然保留了更多的行政化。由于一些基層組織治理能力差，在農(nóng)村毫無影響力，這種制度性的達(dá)不到應(yīng)有的效果，無法形成協(xié)同共治的格局，使農(nóng)村治理產(chǎn)生嚴(yán)重的主體缺失。

（二）城鎮(zhèn)化帶來的利益分割導(dǎo)致治理的矛盾性加大

農(nóng)村基層治理是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)解構(gòu)和再構(gòu)建的過程，是社會(huì)關(guān)系和利益矛盾的集中體現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化是期望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)治理必然因城鎮(zhèn)化的沖擊帶來種種利益分割，即個(gè)人利益與集體利益的分割，長(zhǎng)期利益和眼前利益的分割，局部利益和全局利益的分割，農(nóng)村社會(huì)矛盾的加深勢(shì)必加大農(nóng)村基層治理的難度。

當(dāng)前的戶籍制度帶來城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的分隔，造成農(nóng)村大量的流動(dòng)人口既不能完全融入城鎮(zhèn)生活，也不情愿認(rèn)同原有農(nóng)村的生活方式，其動(dòng)態(tài)性導(dǎo)致城鎮(zhèn)和農(nóng)村基層治理的不確定性，更增加基層治理的難度。進(jìn)一步看，戶籍制度背后是城鄉(xiāng)治理所提供的公共產(chǎn)品和公眾服務(wù)的非均等化。由于戶籍制度的存在，城鄉(xiāng)在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入、公益事業(yè)分享上有著嚴(yán)重的差異，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、治安管理、環(huán)境治理與保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化建設(shè)等公共產(chǎn)品服務(wù)上嚴(yán)重滯后于城市水平，導(dǎo)致城鄉(xiāng)利益分割。這種不平衡和不公平加大了城鄉(xiāng)矛盾沖突，背離了社會(huì)治理公眾共治共享的原則。

土地問題是農(nóng)村基層治理的焦點(diǎn)問題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，二元結(jié)構(gòu)從體制上制約了農(nóng)村土地和國(guó)有土地收益分配的均等化，土地交易并沒有反映同權(quán)、同價(jià)、同市的市場(chǎng)化機(jī)制；而政府征地強(qiáng)拆行為以及補(bǔ)償安置的不合理，導(dǎo)致農(nóng)民在增值收益的分配過程中處于弱勢(shì)，大量的失地農(nóng)民在“人地分離”①中并沒有獲得應(yīng)有的利益保障，農(nóng)民與政府的矛盾激化，引發(fā)農(nóng)民個(gè)體抗?fàn)?、信訪甚至群體性事件的發(fā)生給農(nóng)村基層治理帶來了更多困難。

另一方面，城鎮(zhèn)化帶來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的商品化和市場(chǎng)化，改變了農(nóng)村固有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系，表現(xiàn)出越來越明顯的階層分化，加劇鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)性矛盾與沖突，給社會(huì)帶來諸多不穩(wěn)定因素。特別是村干部，貪占現(xiàn)象嚴(yán)重，憑借村務(wù)不公開、不透明而又缺少監(jiān)督富裕起來，成為農(nóng)村矛盾沖突的焦點(diǎn)，村民又沒有表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，村民不滿情緒積聚，使得社會(huì)治理難度加大。

（三）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的“空殼化”導(dǎo)致社會(huì)治理失控

農(nóng)村基層治理的落腳點(diǎn)在于農(nóng)民，治理的效果在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?；鶎又卫硪獙?shí)現(xiàn)農(nóng)村自治，達(dá)到共治共享，必須為農(nóng)村提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，才能激發(fā)村民主動(dòng)參與的熱情。在縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張、政府沒有更多力量為農(nóng)村基層治理提供支持情況下，農(nóng)村必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這是支撐基層治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。沒有這個(gè)基礎(chǔ)，社會(huì)治理就會(huì)失控。

隨著農(nóng)村的資源配置和生產(chǎn)要素流動(dòng)由封閉走向開放，勞動(dòng)力、資金、技能更多的向城市轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重削弱了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，很多村成了經(jīng)濟(jì)“空殼村”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的只占3.41%，而“空殼村”卻占了22.2%。②沒有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無從談起，村民的各種社會(huì)保障也不能實(shí)現(xiàn)，基層治理往往處于失控狀態(tài)。反觀那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村子，基礎(chǔ)設(shè)施的改善和民生問題的完善使村民真正感受到了實(shí)際收益和被尊重，社會(huì)治理得到有序發(fā)展。這也充分證明，當(dāng)前農(nóng)村基層治理的根本仍然在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供推動(dòng)力，只有這樣，才能從根本上解決基層治理的困境。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基層治理的路徑選擇

第一，要突出農(nóng)民的主體地位。當(dāng)前，現(xiàn)代公民思想觀念的萌生至成熟正在改變傳統(tǒng)的思維方式、價(jià)值觀念，個(gè)性塑造和利益追求的開放性、多元性使得村民在政治、利益和社會(huì)事務(wù)參與方面的訴求不斷增強(qiáng)。只有突出農(nóng)民的主體地位才能真正體現(xiàn)社會(huì)治理多元、互動(dòng)、共融的理念，體現(xiàn)社會(huì)治理的本質(zhì)。首先，從思想上、認(rèn)識(shí)上尊重農(nóng)民的主體地位，農(nóng)民的民主權(quán)利要體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，而不是走過場(chǎng)、做樣子。要充分發(fā)揮村民代表大會(huì)的作用，使村民自治達(dá)到自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的效果。其次，改變政府包辦一切的僵化體制，形成“黨委、村委、村民”共治格局。發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用，不是充當(dāng)“超級(jí)保姆”的角色，政府職能應(yīng)從“全能化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢扌浴保卫矸绞綉?yīng)從行政權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)、協(xié)商，共同參與。再次，要健全科學(xué)、有效的治理機(jī)制。堅(jiān)持民主治村，廣泛聽取群眾意見，保障村民代表的議定權(quán)；落實(shí)村委會(huì)執(zhí)行權(quán)；完善群眾的監(jiān)督權(quán)；保證重大事項(xiàng)經(jīng)村民大會(huì)授權(quán)。

第二，維護(hù)好農(nóng)民的利益。要發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用，達(dá)到城鄉(xiāng)一體化，促使人才、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、土地等資源要素的流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積累。維護(hù)農(nóng)民利益就是要從根本上維護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益，使農(nóng)民有支配土地資源的獨(dú)立權(quán)力，通過市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與國(guó)有土地同權(quán)、同價(jià)、同市，從而消除因土地權(quán)益紛爭(zhēng)而帶來的農(nóng)村矛盾沖突。最大限度縮小二元結(jié)構(gòu)帶來的公共服務(wù)方面的不公平化。應(yīng)在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面為村民提供更多的服務(wù)產(chǎn)品，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上提供更好的公共服務(wù)，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制，在城鄉(xiāng)居民醫(yī)療、養(yǎng)老方面建立統(tǒng)一的的社會(huì)保障體系。農(nóng)村基層干部，要做到政務(wù)公開、透明，增強(qiáng)村民對(duì)黨組織和村干部的信任感，提升黨、政府和干部在村民中的影響力、號(hào)召力。

第三，建立新型創(chuàng)新治理機(jī)制。一切治理都要從社會(huì)和諧和農(nóng)村發(fā)展出發(fā)，體現(xiàn)人性關(guān)懷，達(dá)到共治和善治。首先，應(yīng)從村民的需求出發(fā)，建立公眾需求的融合機(jī)制。農(nóng)村基層治理要滿足社會(huì)公益事務(wù)的需求，全方位實(shí)現(xiàn)公眾利益的整合。政府應(yīng)樹立基層治理無小事的理念，把村民在經(jīng)濟(jì)利益、民主表達(dá)、文化提升各方面的需求融合到基層治理的整體體系中。其次，從治理途徑上建立平等、簡(jiǎn)潔的民主協(xié)商機(jī)制。通過自由平等的對(duì)話、討論、談判、審議等方式使各主體參與公共決策，達(dá)到更好的協(xié)同治理。政府要引導(dǎo)各社會(huì)組織發(fā)揮自身的主動(dòng)性、能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)各主體、村民積極參與的自覺治理。再次，建立基層治理的反饋和修正機(jī)制。通過評(píng)估系統(tǒng)，將基層自治組織訴求信息進(jìn)行匯聚、篩選、分析后，依據(jù)治理目標(biāo)，組織和引導(dǎo)群眾參與公共事務(wù)協(xié)商決策。依據(jù)治理目標(biāo)要求，對(duì)于不能達(dá)到結(jié)果的及時(shí)修正，關(guān)注群眾的反映和評(píng)價(jià)，積極主動(dòng)地把治理結(jié)果反饋給群眾，達(dá)到共融互動(dòng)的治理效果。

①袁方成、康紅軍：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“人—地”失衡及其突破》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。

②戴攸錚、易文彬：《新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村空心化的治理》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第5期。

（本文作者：長(zhǎng)江師范學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：李冬葉

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