高?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用的制度預(yù)防

田 旭,陳永學(xué)

(1.河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071002；2.河北大學(xué) 監(jiān)察處，河北 保定 071002)

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高?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用的制度預(yù)防

田 旭1,陳永學(xué)2

(1.河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071002；2.河北大學(xué) 監(jiān)察處，河北 保定 071002)

當(dāng)前，我國(guó)高校中研究人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍，同時(shí)理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)行為的法律定性也存在較大爭(zhēng)議，原因在于我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的管理制度存在缺陷。其制度缺陷主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是經(jīng)費(fèi)預(yù)算忽視研究人員的勞動(dòng)價(jià)值；二是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體系與科研活動(dòng)的基本特點(diǎn)存在沖突；三是科研經(jīng)費(fèi)使用情況的審核與報(bào)銷(xiāo)無(wú)法避免信息不對(duì)稱(chēng)。因此，應(yīng)當(dāng)增設(shè)科研人員智力成本科目，構(gòu)建預(yù)算編制專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)制度，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)調(diào)整幅度比例并建立多主體項(xiàng)目參與制度。在解決制度缺陷后，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為的處罰才具有公正性。

科研經(jīng)費(fèi)；違規(guī)使用；制度缺陷；預(yù)防策略

近年來(lái)，為了提升國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)加大了對(duì)科研活動(dòng)的支持力度。自2010年以來(lái)，針對(duì)科學(xué)研究的經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，其在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重也不斷升高，年均增長(zhǎng)比例高達(dá)為16.18%*相關(guān)數(shù)據(jù)參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010-2014年的“全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)”，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rdpcgb/qgkjjftrtjgb/.。得益于科研經(jīng)費(fèi)的充足，我國(guó)高校中的科研活動(dòng)取得了一系列令人矚目的成果。然而，在我國(guó)科研工作蓬勃發(fā)展的同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)使用現(xiàn)象也日益嚴(yán)峻，由此導(dǎo)致的科研腐敗案件不斷發(fā)生，成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用的實(shí)踐表現(xiàn)與法律定性

(一)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用的實(shí)踐表現(xiàn)

2014年10月，教育部組織召開(kāi)了直屬高校科研經(jīng)費(fèi)管理情況第二批專(zhuān)項(xiàng)檢查動(dòng)員部署會(huì)，會(huì)議指出，當(dāng)前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用中的違規(guī)違紀(jì)行為主要有7種表現(xiàn)形式：虛報(bào)、冒領(lǐng)科研經(jīng)費(fèi)；違規(guī)、虛假采購(gòu)；通過(guò)外協(xié)等方式套取資金；用科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)；重復(fù)申請(qǐng)或代替申請(qǐng)課題經(jīng)費(fèi)；用舊專(zhuān)利充抵新課題成果；利用行政權(quán)力改變資金用途，把業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)化為科研經(jīng)費(fèi)。該次會(huì)議還通報(bào)了4起典型案件，主要涉及前四種違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的行為*會(huì)議通報(bào)案件的具體內(nèi)容參見(jiàn)“中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站”，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/201410/t20141016_176090.html.。此外，科技部于2014年、2016年兩次通報(bào)了科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)虛假票務(wù)列支、勞務(wù)費(fèi)發(fā)放不規(guī)范行為已成為通病。由上可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為的本質(zhì)特征為研究人員弄虛作假套取項(xiàng)目資金。

雖然科研項(xiàng)目設(shè)置的經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目因?yàn)閷W(xué)科性質(zhì)的不同存在一定差異，不過(guò)整體來(lái)看，經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目可以分為兩部分：一部分經(jīng)費(fèi)在報(bào)銷(xiāo)時(shí)對(duì)票據(jù)要求比較嚴(yán)格，如圖書(shū)資料購(gòu)置費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、調(diào)研差旅費(fèi)等；另一部分經(jīng)費(fèi)在報(bào)銷(xiāo)時(shí)對(duì)票據(jù)要求不嚴(yán)格，有些不具有法定支付憑證的科目只需要高校院系部門(mén)負(fù)責(zé)人的簽字即可，如勞務(wù)費(fèi)、專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)等。與之相對(duì)，科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)使用也主要表現(xiàn)為以下兩種方式。

1.通過(guò)虛假發(fā)票套取項(xiàng)目資金。根據(jù)《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》的規(guī)定，科研經(jīng)費(fèi)并不直接發(fā)放到科研人員手中，而是打入項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所在單位的賬戶(hù)，由項(xiàng)目承擔(dān)單位作為責(zé)任主體監(jiān)督管理項(xiàng)目資金的使用。因此，預(yù)先支付是研究人員獲得經(jīng)費(fèi)的前提，支付憑證則是獲得經(jīng)費(fèi)的基本依據(jù)。在實(shí)踐中，只要研究人員擁有支付憑證，無(wú)論是否存在真正的支付行為，都可以通過(guò)財(cái)務(wù)部門(mén)報(bào)銷(xiāo)套現(xiàn)[1]。例如，2013年3月，浙江某大學(xué)教授陳某被檢方指控其授意學(xué)生以開(kāi)具虛假發(fā)票、編造虛假合同、編制虛假賬目等手段，將945萬(wàn)元課題專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占為己有[2]。又如，某高校教授購(gòu)買(mǎi)彩電后，要求銷(xiāo)售商將發(fā)票抬頭改為“電腦顯示屏”，而后以科研設(shè)備費(fèi)的名義進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)，彩電則搬回家自己使用[3]。

當(dāng)前高校科研經(jīng)費(fèi)的使用實(shí)行研究人員預(yù)先支付事后核銷(xiāo)的制度，但科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化以及經(jīng)費(fèi)數(shù)額的急劇上升，給經(jīng)費(fèi)管理工作造成了巨大壓力，由于課題數(shù)量繁多、類(lèi)別各異，財(cái)務(wù)人員無(wú)法實(shí)時(shí)地監(jiān)督支出行為，難以知曉相關(guān)費(fèi)用的真實(shí)用途，僅能依據(jù)科研人員提供的支付憑證進(jìn)行形式審查，只要票據(jù)符合要求，就予以報(bào)銷(xiāo)，導(dǎo)致與科研工作沒(méi)有關(guān)系、但以科研名義開(kāi)具票據(jù)的花費(fèi)，通過(guò)報(bào)銷(xiāo)程序予以沖抵。部分缺乏自律、法制意識(shí)淡薄的課題負(fù)責(zé)人甚至通過(guò)購(gòu)買(mǎi)票據(jù)的方式進(jìn)行經(jīng)費(fèi)套現(xiàn)。

2.通過(guò)虛列勞務(wù)或交易套取項(xiàng)目資金。對(duì)于需要提供支付憑證才可以報(bào)銷(xiāo)的經(jīng)費(fèi)，研究人員可以通過(guò)提供發(fā)票甚至是虛假發(fā)票的方式來(lái)獲取科研經(jīng)費(fèi)，而對(duì)于不需要提供支付憑證或者對(duì)支付憑證要求不嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)，其套取方式則更加多樣。

目前，參與科研項(xiàng)目的人員主要為有工資性收入的人員、無(wú)工資性收入的人員以及咨詢(xún)專(zhuān)家三類(lèi)，其中可以通過(guò)提供勞務(wù)獲得對(duì)價(jià)的對(duì)象為后兩類(lèi)人員。而勞務(wù)費(fèi)、專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)等人力資本的支出并無(wú)對(duì)應(yīng)的法定支付憑證，一般是各個(gè)院校自主制定相應(yīng)的報(bào)批表格，研究人員只需要按要求填寫(xiě)并取得院系負(fù)責(zé)人的簽字，即可作為報(bào)銷(xiāo)的憑證。雖然根據(jù)教育部、財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》(教財(cái)[2012]7號(hào))第2條的規(guī)定，院系應(yīng)當(dāng)監(jiān)督科研活動(dòng)的預(yù)算執(zhí)行，但實(shí)際上院系負(fù)責(zé)人在承擔(dān)日常行政工作的同時(shí)，很難再抽出專(zhuān)門(mén)的時(shí)間精力對(duì)研究人員支出勞務(wù)費(fèi)的真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，導(dǎo)致研究人員可以通過(guò)夸大支出或者列虛假支出的方式套取科研經(jīng)費(fèi)。例如，某高校教師就通過(guò)使用學(xué)生勞務(wù)卡分批走賬的方式，將科研經(jīng)費(fèi)中的勞務(wù)費(fèi)發(fā)放到學(xué)生的賬戶(hù)內(nèi)，再讓學(xué)生把錢(qián)取出來(lái)還給自己，從而將勞務(wù)費(fèi)占為己有[4]。有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和主要參與者則借用學(xué)生、親屬等人的身份證，冒充課題組無(wú)工資收入或者臨時(shí)聘用人員的身份領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)用[5]。

對(duì)于經(jīng)費(fèi)預(yù)算中的設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用，由于財(cái)務(wù)人員不具有判斷設(shè)備購(gòu)置是否合理的能力，部分研究人員就通過(guò)購(gòu)買(mǎi)高價(jià)產(chǎn)品收取回扣的方式來(lái)套取項(xiàng)目資金。一般來(lái)說(shuō)，設(shè)備購(gòu)置后都屬于項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位的固定資產(chǎn)，研究人員只有使用權(quán)，但部分研究人員將通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)采購(gòu)供科研使用的設(shè)備、儀器甚至房屋等固定資產(chǎn)，在項(xiàng)目結(jié)束后通過(guò)非法手段轉(zhuǎn)移、藏匿，轉(zhuǎn)化為私有財(cái)產(chǎn)[5]。此外，由于多數(shù)高校購(gòu)置的固定資產(chǎn)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人保管，且缺乏專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)使用、移交和變更登記手續(xù)，出現(xiàn)固定資產(chǎn)隨著研究人員的調(diào)動(dòng)而轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。對(duì)于某些需要與其他單位合作的重大課題，部分研究人員通過(guò)提供虛假合作協(xié)議或者合同的方式，以課題合作費(fèi)的名義套取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。例如，某高校的何某即通過(guò)修改單位負(fù)責(zé)人已簽字的報(bào)銷(xiāo)單上的金額和偽造假的項(xiàng)目合作協(xié)議，從財(cái)務(wù)部門(mén)多報(bào)銷(xiāo)31萬(wàn)元[3]。

(二)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用的法律定性

雖然我國(guó)行政部門(mén)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行了檢查并發(fā)現(xiàn)了諸多問(wèn)題，且在相關(guān)文件中明確規(guī)定違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，但在刑事立法方面卻并沒(méi)有針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為的明確定性，實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)科研活動(dòng)中的違規(guī)行為也持較為寬容的態(tài)度*例如，根據(jù)最高人民檢察院2016年7月7日發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見(jiàn)》，“沒(méi)有徇私舞弊、中飽私囊或者沒(méi)有造成嚴(yán)重后果的，不作為犯罪處理。在科研項(xiàng)目實(shí)施中突破現(xiàn)有制度，但有利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新預(yù)期成果的，應(yīng)當(dāng)予以寬容”。。

因?yàn)檎n題組申請(qǐng)立項(xiàng)的科研經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)權(quán)歸屬難以界定[6]，所以對(duì)于如何認(rèn)定科研人員套取科研經(jīng)費(fèi)行為的法律性質(zhì)，刑法理論界存在一定爭(zhēng)議，主要有以下幾種觀(guān)點(diǎn)：一是認(rèn)為科研活動(dòng)并非公務(wù)活動(dòng)，如果科研人員確實(shí)按照要求進(jìn)行和完成課題，其違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的行為不成立犯罪，如果虛構(gòu)科研項(xiàng)目或者沒(méi)有進(jìn)行科研活動(dòng)而套取經(jīng)費(fèi)則構(gòu)成合同詐騙罪[7]。二是認(rèn)為科研人員以非法占有為目的套取進(jìn)入國(guó)有單位管理之科研經(jīng)費(fèi)的行為構(gòu)成貪污罪[8]。 三是認(rèn)為國(guó)有高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費(fèi)的行為符合貪污罪的構(gòu)成要件，若行為主體為非國(guó)有高校科研人員則符合職務(wù)侵占罪的構(gòu)成要件[9]。

由于本文所涉及的科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用的主體主要是指實(shí)際進(jìn)行課題研究的科研人員，因此，其可能成立的罪名為“貪污罪”與“職務(wù)侵占罪”。筆者在裁判文書(shū)分享平臺(tái)(caseshare)以“貪污罪”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，從2008年至2015年共搜到刑事判決書(shū)12 705份，而以“貪污罪”“科研經(jīng)費(fèi)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行篩查后，僅剩余3份刑事判決書(shū)，其中只有1份判決書(shū)的內(nèi)容為高校研究人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的案件；在該平臺(tái)以“職務(wù)侵占罪”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，共搜到刑事判決書(shū)7 144份，以“職務(wù)侵占罪”“科研經(jīng)費(fèi)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行篩查后，僅剩余1份刑事判決書(shū)，且被告人并非高校研究人員。同時(shí)，在我國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上，以“貪污罪”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，從1999年至2017年共搜索到刑事判決書(shū)11 452份，以“貪污罪”“科研經(jīng)費(fèi)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行篩查后，剩余22份刑事判決書(shū)，其中僅有3份判決書(shū)為高校研究人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的案件；在該平臺(tái)以“職務(wù)侵占罪”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，從2002年至2017年共搜索到刑事判決書(shū)2 865份，以“職務(wù)侵占罪”“科研經(jīng)費(fèi)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行篩查后，發(fā)現(xiàn)并無(wú)符合條件的刑事判決書(shū)。

由此可見(jiàn)，雖然當(dāng)前高校中經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為較為突出，且刑法理論界亦有觀(guān)點(diǎn)主張將違規(guī)套取科研經(jīng)費(fèi)的行為認(rèn)定為貪污罪或職務(wù)侵占罪。但是，在司法實(shí)踐中，真正進(jìn)入到刑事訴訟程序并被定罪處刑的科研人員數(shù)量非常少。因而，在高?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用的法律定性方面，理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐處理之間也就形成一定的沖突。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用的制度原因

隨著科研經(jīng)費(fèi)的大量投入，科研腐敗也如影隨形，并集中表現(xiàn)為科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)、無(wú)序使用。不可否認(rèn)，研究人員自身道德品質(zhì)的瑕疵、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督存在漏洞以及責(zé)任追究機(jī)制不完善，都是其誘發(fā)原因。但是，較為普遍的經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為并未受到“普遍”的刑事處罰，原因在于我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的管理制度存在缺陷。

(一)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算忽略了研究人員的勞動(dòng)價(jià)值

我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理辦法對(duì)參與科研課題的不同類(lèi)型人員的費(fèi)用開(kāi)支作出了不同的規(guī)定，對(duì)于參與科研活動(dòng)的無(wú)工資性收入的人員以及為科研活動(dòng)提供咨詢(xún)的專(zhuān)家，允許從科研經(jīng)費(fèi)中提取勞務(wù)費(fèi)，對(duì)于參與科研活動(dòng)的正式在編的、有工資收入的研究人員則不允許從課題經(jīng)費(fèi)中列支勞務(wù)費(fèi)用[10]。有論者指出，其內(nèi)在邏輯為：有工資收入的科研人員如果再?gòu)恼n題經(jīng)費(fèi)中獲得勞動(dòng)補(bǔ)償，就意味著一份勞動(dòng)獲得雙份收入，不符合“等量勞動(dòng)獲取等量報(bào)酬”的原則；并由此提出，應(yīng)以“其所承攬的項(xiàng)目研究是否隸屬他們常規(guī)工資收入所指向的業(yè)內(nèi)工作”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否可以從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中獲取報(bào)酬[11]。

實(shí)際上，高校教師的常規(guī)工資收入所指向的業(yè)內(nèi)工作并不包含其所申請(qǐng)項(xiàng)目的勞動(dòng)投入。首先，科研活動(dòng)并非一種在“已知”領(lǐng)域內(nèi)的重復(fù)性勞動(dòng)，而是在“未知”領(lǐng)域內(nèi)的探索性工作，任何人員的“常規(guī)性”事務(wù)都不可能包含創(chuàng)新性的工作。其次，科研活動(dòng)并不局限于常規(guī)的工作時(shí)間內(nèi)，還包括下班時(shí)間、節(jié)假日，科研的時(shí)間投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其常規(guī)工資所覆蓋的勞動(dòng)時(shí)間。最后，科研活動(dòng)與個(gè)人的知識(shí)儲(chǔ)備、工作態(tài)度、學(xué)術(shù)水平有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，對(duì)于相同或者相似的科研項(xiàng)目，不同的科研人員也會(huì)產(chǎn)出不同的科研成果。因此，科研活動(dòng)并不是一種“等量”的工作，難以將其納入到基本工資涵蓋的勞動(dòng)范圍之內(nèi)。

(二)預(yù)算編制的計(jì)劃性與科研活動(dòng)的不確定性存在沖突

“創(chuàng)造新知是學(xué)術(shù)研究的終極目標(biāo)和神圣使命，也是學(xué)術(shù)的生命之所在”[12]，科研活動(dòng)的核心特點(diǎn)是通過(guò)對(duì)未知領(lǐng)域的智力探索來(lái)獲得新知，因此，科研活動(dòng)具有不確定性，主要表現(xiàn)為科研活動(dòng)難以被事先計(jì)劃。

當(dāng)前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制中，主要內(nèi)容為圖書(shū)資料購(gòu)置費(fèi)、調(diào)研差旅費(fèi)等十種科目。如此多科目所對(duì)應(yīng)的費(fèi)用數(shù)額都需要在項(xiàng)目審批立項(xiàng)前確定，但是在進(jìn)行科研活動(dòng)之前，究竟哪一個(gè)科目能夠?qū)蒲谐晒漠a(chǎn)出提供重大作用，不可能事先確定，也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估各項(xiàng)活動(dòng)的具體花費(fèi)。退一步講，即使能夠在立項(xiàng)之前確定不同科目的花費(fèi)數(shù)額，一旦研究過(guò)程中出現(xiàn)未知因素，初時(shí)“科學(xué)”的預(yù)算編制也可能難以應(yīng)對(duì)“意外”的出現(xiàn)。除了科研活動(dòng)本身的不確定性之外，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不確定性也能夠?qū)蒲谢顒?dòng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算產(chǎn)生重要影響。很多國(guó)家級(jí)科研項(xiàng)目對(duì)使用的材料費(fèi)和加工費(fèi)按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)提出了明確的測(cè)算依據(jù)，然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)可能在幾個(gè)月的時(shí)間內(nèi)有幾倍甚至十幾倍的變化，導(dǎo)致原來(lái)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的不足[5]。

當(dāng)預(yù)算編制與實(shí)際需求發(fā)生沖突，強(qiáng)行以先前的計(jì)劃來(lái)規(guī)制現(xiàn)實(shí)的科研活動(dòng)，會(huì)使研究人員陷入兩難境地：嚴(yán)格依照事先預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)可能無(wú)法保證科研活動(dòng)的有效性，突破事先預(yù)算又會(huì)涉嫌科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)使用。此時(shí)嚴(yán)格依照預(yù)算來(lái)規(guī)制科研經(jīng)費(fèi)的使用，不僅起不到預(yù)防科研腐敗的作用，還可能降低科研活動(dòng)的有效性。

(三)科研經(jīng)費(fèi)的審核管理無(wú)法避免信息不對(duì)稱(chēng)性

信息不對(duì)稱(chēng)是微觀(guān)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心內(nèi)容，指信息在相互對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)個(gè)體之間呈不均勻、不對(duì)稱(chēng)的分布狀態(tài)，即有些人對(duì)關(guān)于某些事情的信息比另外一些人掌握得多一些[13]?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用中的信息不對(duì)稱(chēng)，主要是指監(jiān)管方與研究方因?yàn)閷?duì)研究過(guò)程中具體情況的了解不同，而在經(jīng)費(fèi)使用是否合理的判斷上產(chǎn)生矛盾的問(wèn)題。

在科研活動(dòng)中，高校財(cái)務(wù)人員屬于科研經(jīng)費(fèi)的支付者，高校教師屬于科研項(xiàng)目的承擔(dān)者，前者主要通過(guò)核對(duì)發(fā)票來(lái)審查研究人員的經(jīng)費(fèi)使用情況，只是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用是否合規(guī)的監(jiān)管。而經(jīng)費(fèi)使用行為是否合理有效，在科研成果產(chǎn)出之前是無(wú)法進(jìn)行判斷的，在科研成果產(chǎn)出后，因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)的商品或服務(wù)需要通過(guò)智力加工產(chǎn)生作用，而智力勞動(dòng)作為主觀(guān)心理活動(dòng)無(wú)法量化，也難以對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)際效果作出客觀(guān)評(píng)析。對(duì)于科研管理部門(mén)而言，其主要負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的考核與結(jié)項(xiàng)，并不同時(shí)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的使用情況，因而也難以實(shí)時(shí)地對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的合理性進(jìn)行判斷。

對(duì)此，有論者提出可以實(shí)施科研項(xiàng)目電子信息檔案化動(dòng)態(tài)管理，通過(guò)增加過(guò)程性控制信息，由科研管理部門(mén)根據(jù)檔案中的項(xiàng)目執(zhí)行規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)執(zhí)行規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的大宗經(jīng)費(fèi)使用決策實(shí)施事先性或即時(shí)性審批監(jiān)管，在科研管理部門(mén)確認(rèn)其合理性后，科研經(jīng)費(fèi)支付票據(jù)才能得到報(bào)銷(xiāo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用合法性與合理性的雙重監(jiān)管[11]。但科研活動(dòng)的核心特點(diǎn)為“創(chuàng)新性”，科研管理部門(mén)作為高校的行政部門(mén)，是否對(duì)類(lèi)型廣泛的科研項(xiàng)目涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)有深入的了解不無(wú)疑問(wèn)。即使其具有較為深厚的專(zhuān)業(yè)背景，但管理人員作為非研究人員并不在相關(guān)科研活動(dòng)中投入智力勞動(dòng)，其對(duì)相關(guān)花費(fèi)能否在科研活動(dòng)中發(fā)揮促進(jìn)作用的判斷是否合理，也值得懷疑。因?yàn)椴煌瑓⑴c方扮演的角色不同，科研經(jīng)費(fèi)管理活動(dòng)中的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象無(wú)法避免。

三、高校科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用的制度性預(yù)防措施

科研人員應(yīng)當(dāng)廉潔從業(yè)、堅(jiān)守科學(xué)倫理并嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，杜絕違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的行為，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的違規(guī)行為應(yīng)依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。但同時(shí)也必須正視經(jīng)費(fèi)管理制度存在的諸多問(wèn)題，法律不能強(qiáng)人所難，只有修復(fù)經(jīng)費(fèi)管理制度的缺陷，為廣大科研人員創(chuàng)造良好的經(jīng)費(fèi)使用環(huán)境，才能最大程度預(yù)防違規(guī)行為的出現(xiàn)，使預(yù)算編制真正發(fā)揮助力科研活動(dòng)的效果，并為責(zé)任的追究提供正當(dāng)性依據(jù)。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算編制來(lái)增強(qiáng)其合理性、科學(xué)性與靈活性，并嘗試增加項(xiàng)目研究主體以削弱信息不對(duì)稱(chēng)產(chǎn)生的負(fù)面影響，從而切實(shí)減少科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用的現(xiàn)象。

(一)增設(shè)科研人員智力成本科目以提高預(yù)算本身的合理性

科研立項(xiàng)表現(xiàn)為一種委托代理關(guān)系，相關(guān)部門(mén)作為委托人屬于直接受益者，不能僅僅提供研究的成本費(fèi)用，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)科研人員的智力勞動(dòng)給付一定對(duì)價(jià)，需要在預(yù)算編制表中設(shè)定專(zhuān)門(mén)科目予以體現(xiàn)。在工資制度暫時(shí)還無(wú)法充分反映高效率研究人員邊際貢獻(xiàn)的情況下，不能要求科研人員在超額投入上“勞無(wú)所得”。

科研活動(dòng)的成功不僅需要專(zhuān)家的協(xié)助、輔助工作人員的付出，還需要且往往也最重要的，是研究人員的殫精竭慮。發(fā)達(dá)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)中“人頭費(fèi)”所占的比重就很高，如NSF(美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì))就十分強(qiáng)調(diào)人力資源的重要性，其研究經(jīng)費(fèi)中的“勞務(wù)成本”或“人頭費(fèi)”就在經(jīng)費(fèi)中占多數(shù)，國(guó)內(nèi)有的學(xué)者認(rèn)為其人頭費(fèi)是45%，有的認(rèn)為是80%，有的認(rèn)為是40%～60%[14]。即使以最低比例為準(zhǔn)，其也遠(yuǎn)高于我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)中“人頭費(fèi)”的比重*一般規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)中的人力資源成本開(kāi)支不超過(guò)5%，2016年6月1日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議明確要求將“人頭費(fèi)”比例從5%提高至20%。但是具體到地方，“人頭費(fèi)”的比重則有所突破，如根據(jù)2016年3月31日廣東省人大常委會(huì)通過(guò)的《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例(修正案)》，部分科研項(xiàng)目(軟科學(xué)研究項(xiàng)目、社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目和軟件開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目)中人力資源成本費(fèi)的上限提高到了60%，與發(fā)達(dá)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)中“人頭費(fèi)”所占的比重大致相當(dāng)。，需要說(shuō)明的是，由于美國(guó)高校教師的待遇通過(guò)年薪來(lái)保障，所以此“人頭費(fèi)”并不包括研究人員的報(bào)酬，但是我國(guó)高校教師的津貼和獎(jiǎng)金卻主要來(lái)自課題申請(qǐng)[15]。面對(duì)未得到穩(wěn)定的財(cái)政保障而只能去申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)境況[16]，允許研究人員從課題經(jīng)費(fèi)當(dāng)中提取一定的酬勞具有合理性。

在國(guó)外的研究型大學(xué)，一般通過(guò)間接經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償研究人員的智力勞動(dòng)，所以間接經(jīng)費(fèi)占直接經(jīng)費(fèi)的比例通常都超過(guò)了50%，如斯坦福大學(xué)約為54%，哈佛大學(xué)約為65%，耶魯大學(xué)約為67%[17]。當(dāng)然，由于高校中科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源具有顯著的多元化特征，而源于不同渠道的經(jīng)費(fèi)對(duì)于管理與核算的具體要求也并不相同，所以難以設(shè)定統(tǒng)一的智力補(bǔ)償費(fèi)比例。因此，科研人員的報(bào)酬在申請(qǐng)的經(jīng)費(fèi)總額中應(yīng)當(dāng)達(dá)到多高的比例，還需要根據(jù)科研項(xiàng)目的級(jí)別與類(lèi)型、資助的經(jīng)費(fèi)總額以及采用的主要研究方法來(lái)分別確定。合理補(bǔ)償科研人員的智力勞動(dòng)，使其在做貢獻(xiàn)的同時(shí)獲取收益，能夠有效祛除違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的心理動(dòng)因。

(二)構(gòu)建預(yù)算編制專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)制度以提高預(yù)算的科學(xué)性

在科研活動(dòng)中，預(yù)算編制工作具有重要地位，其是考察經(jīng)費(fèi)投入是否切實(shí)可行、認(rèn)定經(jīng)費(fèi)使用是否規(guī)范與有效的基本依據(jù)。經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為頻發(fā)、經(jīng)費(fèi)利用率低下，與預(yù)算編制缺乏科學(xué)性直接相關(guān)。

目前大多數(shù)科研人員不具有專(zhuān)業(yè)財(cái)會(huì)知識(shí)，也不了解復(fù)雜的財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，難以保證編制預(yù)算的科學(xué)性與合理性，因此，必須將財(cái)務(wù)人員引入預(yù)算編制工作中。高校財(cái)務(wù)部門(mén)雖然同時(shí)負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)使用的指導(dǎo)與監(jiān)督工作，但其首要任務(wù)是在立項(xiàng)申請(qǐng)階段對(duì)科研人員進(jìn)行指導(dǎo)，保證項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性與可行性。其面臨的問(wèn)題是，在科研經(jīng)費(fèi)數(shù)額大幅增加、核算業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜的大背景下，財(cái)務(wù)部門(mén)工作人數(shù)并未隨之?dāng)U充。因此，無(wú)法保證為每一位研究人員提供獨(dú)立的預(yù)算輔助工作，但通過(guò)總結(jié)主要學(xué)科預(yù)算編制的經(jīng)驗(yàn)，各個(gè)高校財(cái)務(wù)部門(mén)可以嘗試針對(duì)主要學(xué)科類(lèi)別或者項(xiàng)目類(lèi)別制作相對(duì)精細(xì)的、多樣的預(yù)算表，以供不同項(xiàng)目、不同學(xué)科的研究人員在編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)加以參考。例如，根據(jù)不同的項(xiàng)目類(lèi)別，可以將其分為國(guó)家級(jí)項(xiàng)目、省部級(jí)項(xiàng)目、廳局級(jí)項(xiàng)目預(yù)算表；對(duì)于學(xué)科類(lèi)別的劃分，可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)學(xué)科分類(lèi)與代碼簡(jiǎn)表》中的一級(jí)學(xué)科類(lèi)別，制作不同學(xué)科的預(yù)算表。同時(shí)，還可以通過(guò)對(duì)長(zhǎng)期預(yù)算編制數(shù)據(jù)的匯總，梳理不同科目中經(jīng)費(fèi)使用的變化情況，并預(yù)測(cè)各個(gè)科目所占經(jīng)費(fèi)比例的發(fā)展變化趨勢(shì)。這樣就可以使研究人員對(duì)以往的預(yù)算編制情況有較為深入的了解，同時(shí)也能夠?qū)?jīng)費(fèi)使用可能產(chǎn)生的變化有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，從而為科研活動(dòng)作出合理的經(jīng)費(fèi)安排。

預(yù)算編制工作是經(jīng)費(fèi)管理活動(dòng)中最重要的一環(huán)，科學(xué)可行的項(xiàng)目預(yù)算能夠減少執(zhí)行過(guò)程中的偏差，提高經(jīng)費(fèi)的利用率，最終保證科研活動(dòng)的有效性。在此基礎(chǔ)上，提高對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理違規(guī)行為的監(jiān)督監(jiān)管力度，才能有效遏制科研腐敗[18]。

(三)擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)調(diào)整幅度比例以增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的靈活性

財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)管理制度明確項(xiàng)目可開(kāi)支的具體科目范圍與比例，對(duì)于超出規(guī)定科目的支出不予報(bào)銷(xiāo)，從源頭上杜絕個(gè)人消費(fèi)擠占科研經(jīng)費(fèi)的行為。但是，科研活動(dòng)具有較強(qiáng)的不確定性，在實(shí)際研究過(guò)程中，依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)數(shù)額進(jìn)行調(diào)整具有合理性，因此，應(yīng)當(dāng)盡量避免僵化審核預(yù)算的做法，在“結(jié)題審計(jì)時(shí)對(duì)照預(yù)算‘按圖索驥’，出現(xiàn)差異即被認(rèn)定違規(guī)”[19]。

在嚴(yán)格限定經(jīng)費(fèi)開(kāi)支科目的前提下，研究人員只能在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，能夠保證預(yù)算調(diào)整形式上具有合規(guī)性。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，對(duì)于課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目之間的調(diào)整，幅度超過(guò)10%的，必須按原程序上報(bào)批準(zhǔn)后執(zhí)行；幅度不足10%的，需在課題結(jié)題報(bào)告中詳細(xì)說(shuō)明調(diào)整的理由、金額等情況，并在課題驗(yàn)收時(shí)予以確認(rèn)。調(diào)整的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)較低，而且履行的手續(xù)比較繁瑣，有時(shí)即使提出要求，如果是政府部門(mén)委托的科研項(xiàng)目也可能根本不受理調(diào)整申請(qǐng)[18]。因此，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化調(diào)整申請(qǐng)手續(xù)、適度增加調(diào)整經(jīng)費(fèi)的幅度，考慮到不同來(lái)源、不同類(lèi)型科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)數(shù)額與立項(xiàng)規(guī)則并不相同，履行報(bào)批手續(xù)的調(diào)整比例在10%至20%之間確定較為合理。

當(dāng)然，處于比例范圍內(nèi)的調(diào)整并非都具有合理性，超出比例范圍的調(diào)整也并非一概不合理，經(jīng)費(fèi)使用合理性的判斷是一種主觀(guān)性判斷，當(dāng)管理部門(mén)與科研人員的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)矛盾時(shí)，如果未出現(xiàn)方向性偏差且能夠提出經(jīng)費(fèi)使用的具體理由，應(yīng)盡量肯定科研人員的判斷，避免動(dòng)輒采取“糾正”或處罰措施的做法。

(四)構(gòu)建多主體項(xiàng)目參與制度以削弱信息不對(duì)稱(chēng)的負(fù)面影響

雖然每一個(gè)科研項(xiàng)目可以由多個(gè)研究人員申請(qǐng)立項(xiàng)，但最終確定后通常都只分配給一個(gè)研究主體開(kāi)展科研活動(dòng)。由于信息不對(duì)稱(chēng)主要來(lái)源于獨(dú)占信息產(chǎn)生的優(yōu)勢(shì)地位，因此，可以嘗試通過(guò)增加項(xiàng)目研究主體的方式，擴(kuò)大監(jiān)管方的信息來(lái)源渠道，削弱對(duì)方的信息優(yōu)勢(shì)。如一個(gè)科研項(xiàng)目可以允許兩個(gè)獨(dú)立的主體參與研究活動(dòng)，使二者形成良性競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)對(duì)二者研究活動(dòng)中經(jīng)費(fèi)使用情況、使用理由的比較，科學(xué)地認(rèn)定經(jīng)費(fèi)使用行為的合理性。當(dāng)然，增加研究主體客觀(guān)上可能提升科研經(jīng)費(fèi)的額度，然而，由于科研活動(dòng)的結(jié)果并不確定，不同研究主體即使進(jìn)行同樣的課題研究，也可能得出內(nèi)容相異但同樣有價(jià)值的結(jié)論，因此，增加的經(jīng)費(fèi)可能并非重復(fù)性投入*如果擔(dān)心重復(fù)性投入造成資金浪費(fèi)，可以暫時(shí)維持原有的經(jīng)費(fèi)數(shù)額，在內(nèi)部對(duì)不同研究人員進(jìn)行靈活分配，如將科研經(jīng)費(fèi)分為基礎(chǔ)研究部分與創(chuàng)新研究部分，前者所占經(jīng)費(fèi)比例為60%，平均分配給多個(gè)研究主體，后者所占經(jīng)費(fèi)比例為40%，根據(jù)各個(gè)研究主體所得結(jié)論的價(jià)值大小進(jìn)行具體分配。。

此外，還可以進(jìn)一步優(yōu)化雙方的溝通機(jī)制，如當(dāng)二者在合理性認(rèn)定方面產(chǎn)生沖突時(shí)，啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)使用合理性的聽(tīng)證程序，為雙方提供一個(gè)能夠直接交流的平臺(tái)，而不是由監(jiān)管方通過(guò)書(shū)面材料進(jìn)行判斷，以提高認(rèn)定結(jié)論的科學(xué)性。

對(duì)于由財(cái)政撥款支持的科研活動(dòng)，經(jīng)費(fèi)的違規(guī)使用行為降低了資金的使用效率，一定程度上損害了正常的科研活動(dòng)秩序，因而具有對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的法理和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。堅(jiān)持“制度設(shè)計(jì)的不完善或者不合理無(wú)法成為違法違規(guī)行為的正當(dāng)化辯解事由”[8]，并不為錯(cuò)。但現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理制度中存在的諸多問(wèn)題是導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為普遍化的根本原因，也同樣是一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí)。法律不應(yīng)強(qiáng)人所難，在未對(duì)制度問(wèn)題進(jìn)行修正和清理的情況下，單純的刑事處罰不僅無(wú)法有效遏制違規(guī)行為，甚至可能反噬科研活動(dòng)的有效性。因此，只有尊重科研人員的勞動(dòng)價(jià)值，制定出符合科研規(guī)律的經(jīng)費(fèi)管理制度，才能從根本上消除科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用的心理動(dòng)因，實(shí)現(xiàn)事后處罰的公正性與有效性。

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【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

The System Prevention of Illegal Use of Research Funds in Universities

TIAN Xu1， CHEN Yong-Xue2

(1. College of Political Science and Law, Hebei University, Baoding, Hebei 071002 ;2. Supervision Department, Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

At present, the phenomenon of illegal use of scientific research funds in colleges and universities is quite common, and there are great disputes on the legal quality of the behavior in the theory field and practice field. Both of them are caused by the defects of our country’s scientific research funding management system. The system defects are mainly manifested in three aspects: initially, the budget of scientific research ignores the value of the researchers themselves; furthermore, there is a conflict between the research budget system and the basic characteristics of scientific research activities; finally, it is not possible to avoid the information asymmetry in the management of research funds’ auditing and reimbursement. So, we should add intellectual cost subject to the budget, establish professional guidance system of budget, expand the proportion of funding adjustments, and establish the multi-subject participation system. Only when the system defects are solved, is the punishment to the illegal use of funds fair.

research funds; the illegal use; system defect; prevention strategy

2017-04-08

2015年河北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“地方高校重點(diǎn)領(lǐng)域腐敗預(yù)警體系研究”(HB15FX041)

田旭(1985—)，男，河南中牟人，法學(xué)博士，河北大學(xué)政法學(xué)院講師，主要研究方向：刑法學(xué)。

D917

A

1005-6378(2017)04-0144-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.04.021