稅制改革應促進分配公平

國務院發(fā)展研究中心社會部課題組

中國的稅收制度在促進居民收入公平分配方面的功能偏弱，未來應不斷優(yōu)化稅制結構，真正建立起雙主體的稅收結構模式

相較于一些發(fā)達國家，中國稅收制度在促進居民收入公平分配方面的功能偏弱，未來必須加快稅收制度的改革與完善，切實使稅收在調(diào)節(jié)居民收入分配方面發(fā)揮更大作用。

稅收制度在促進居民收入公平分配方面的作用機制

1.稅制結構的安排對稅收調(diào)節(jié)居民收入分配的功能具有明確的導向作用。以間接稅為主體的稅收結構模式，更多是在籌集財政資金，保證稅收收入穩(wěn)定增長方面發(fā)揮作用。以直接稅為主體的稅制結構在促進居民收入公平分配方面能夠起到更加顯著的調(diào)節(jié)作用。商品勞務稅和所得稅雙主體的稅制結構模式則是一種綜合性模式。

2.不同稅種在促進居民收入公平分配方面具有不同的作用路徑。第一，個人所得稅通過對居民收入所得征稅直接調(diào)整居民收入分配差距。一是對于個人所得進行征稅，可以對收入分配情況進行直接的調(diào)節(jié)。二是可以通過實行累進稅率，高收入群體負擔更高的邊際稅率。三是通過設定一定的免征額，使一些最低收入群體免于納稅，并且通過設計詳盡的費用扣除標準，從收入總額中扣除一些基本負擔支出再予以征稅，減少低收入者的應稅所得額，可相對增加低收入群體的實際收入。

第二，消費稅通過影響商品和勞務的銷售價格對居民收入分配格局起到間接調(diào)節(jié)作用。消費稅的稅負可以轉嫁給消費者，對商品和服務征稅后，商品和服務提供者勢必會提高銷售價格，從而影響到居民的消費支出，使得消費者成為真正的負稅人。因此，通過針對奢侈品或奢侈行為征收消費稅，可以增加這些高收入群體的消費支出，從而調(diào)節(jié)收入分配。

第三，財產(chǎn)稅通過對財富存量征稅直接影響到居民財產(chǎn)狀況。擁有財產(chǎn)的多少就直接反映了納稅能力的大小，擁有財產(chǎn)多的多納稅，擁有財產(chǎn)少的少納稅，有利于減輕社會財富的不公平分配。同時，財產(chǎn)稅也是直接稅，其稅負難以轉嫁，調(diào)節(jié)作用就更加明顯。另外，廣義上講，遺產(chǎn)與贈與稅是針對財產(chǎn)轉移征收的一種稅收，屬于財產(chǎn)稅的范疇，通過征收財產(chǎn)稅可以消除財富代際轉移所帶來的收入不平等問題。

第四，社會保障稅在征收和使用兩方面影響到居民收入分配情況。從稅收征收層面來看，社會保障稅往往采取的是按固定比例征稅，因此，具有一定的累退性質(zhì)。但從資金的使用層面來看，作為社會保障資金的主要來源，可以通過轉移支付的方式加強對低收入群體的保障，實現(xiàn)收入的再分配，從而達到促進收入公平分配的目標。

3.稅收征管能力是稅收調(diào)節(jié)效果的重要保障。稅收調(diào)節(jié)收入分配的最終效果與稅收政策的執(zhí)行情況直接相關。只有通過不斷提高稅收征管能力，使合理的稅收制度得到強力有效的貫徹實施，才能更好保證稅收調(diào)節(jié)功能的更好發(fā)揮，因此，提升稅收征管能力至關重要。

中國稅收制度在促進居民收入公平分配方面存在的主要問題

1.間接稅占比過高的稅制結構對居民收入分配的調(diào)節(jié)功能偏弱。目前，中國的間接稅仍然占據(jù)絕對比重，對于收入分配具有直接調(diào)節(jié)作用的直接稅的比重一直較低。這嚴重制約了稅收對中國居民收入分配調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。中國間接稅占稅收總收入的比重基本維持在60%-70%之間，盡管近幾年呈現(xiàn)了持續(xù)下降態(tài)勢，2015年這一比重仍為58.83%（見圖1）。

2.個人所得稅對居民收入分配的調(diào)節(jié)作用有待進一步加強。第一，個人所得稅收入規(guī)模仍然偏小且覆蓋面較窄，嚴重影響到調(diào)節(jié)的力度與廣度。國際貨幣基金組織對20世紀70年代至80年代初66個發(fā)展中國家數(shù)據(jù)分析的結果表明，個人所得稅占GDP和稅收總收入的比重分別為2.03%和11.9%，該比重在21個工業(yè)化國家的平均值則分別為8%和29%，而2014年中國的個人所得稅占國內(nèi)生產(chǎn)總值和稅收總收入的比重分別僅為1.15%和6.19%。據(jù)統(tǒng)計，美國2015年大約有54.7%的家庭需要繳納聯(lián)邦個人所得稅，日本繳納個人所得稅的人口也占人口總數(shù)的50%左右。而中國只有2800萬人繳納個人所得稅，不到人口總數(shù)的2%。

第二，累進稅率設計不夠合理。在目前中國個人所得稅的11個征收項目中，只有個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、工資薪金所得、企事業(yè)單位承包承租所得，以及一次性收入畸高的勞務報酬所得這四項采用了超額累進稅率，其余各項均采用比例稅率。對于高收入群體而言，股息、利息、紅利和特許權使用費等其他收入也是其收入的主要來源，而這些都使用比例稅率，對收入過高的并沒有實行差別稅率，從而使得個人所得稅調(diào)節(jié)居民收入分配差距的能力大打折扣。

第三，費用扣除設計仍需改進。一是所得稅主要實行分類征收，采取分項確定扣除的辦法。這就使得同等收入水平的情況下，收入渠道越多的個體，獲得更多的稅前扣除，收入渠道少的個體，扣除費用相應較少。二是現(xiàn)行扣除標準沒有考慮經(jīng)濟的快速發(fā)展以及物價水平不斷提高等因素的影響。三是費用扣除存在“一刀切”的問題，并沒有充分考慮到家庭狀況、健康狀況等生活成本支出方面的不同，這就加大了納稅人之間的收入分配差距。四是不同分項的扣除標準存在較大的差異，導致相同收入的個人因來源渠道不同，承擔的稅負明顯不同。

第四，對資本性所得的調(diào)節(jié)力度有待加強。截至2014年，中國工資、薪金所得占個人所得稅收入的比重達到65.34%。同時，高收入群體的收入來源更為多樣，工資、薪金所得占其總收入的比重較小，資本性所得占了較大比重，但目前對資本性所得的稅制設計不合理，征稅力度較小。同時很多應繳所得稅收并沒有得到有效地征收監(jiān)管，偷漏稅情況較為嚴重，使得稅負主要由工薪層為主的中等收入群體承擔，但對高收入群體的征管力度不夠，產(chǎn)生嚴重的逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。

3.消費稅對居民收入分配的調(diào)節(jié)作用有待進一步優(yōu)化。第一，稅收的征收范圍較窄。一是目前的征稅產(chǎn)品包含一些日常消費品。對這些商品課征消費稅，會加重中低收入群體的負擔；同時，一些高檔消費品并未納入征稅范圍。二是對于資源環(huán)境乃至生命健康造成損害的，不建議消費的一些高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品未納入到征稅范圍。三是現(xiàn)行消費稅只對消費品課稅，而不對消費行為課稅，使得一些奢侈消費行為沒有納入征收范圍。

第二，稅率設計不夠合理。某些應稅稅目的稅率結構與消費水平和消費結構不相匹配，使得一些需求彈性較小的日常消費品征收較高稅率，而對于一些需求彈性較大的高檔消費品，以及造成資源環(huán)境以及身體健康損害不鼓勵消費的產(chǎn)品的稅率較低。

第三，價內(nèi)計稅模式產(chǎn)生了較多弊端。一方面，弱化了消費稅對收入分配調(diào)節(jié)的引導作用。由于消費稅的稅負一般由最終消費者承擔，實行價內(nèi)計稅，造成消費者不能直接、準確地知道消費的商品所繳納消費稅稅額，可以說是被動負稅，在購買商品時無法進行有效選擇；另一方面，不利于稅務機關對偷漏稅行為的控制。只對生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收消費稅，一旦納稅人在生產(chǎn)或進口環(huán)節(jié)逃避了稅收，稅務機關就很難將其所逃稅款從其他環(huán)節(jié)追繳回來。

4.財產(chǎn)稅調(diào)節(jié)個人收入分配的作用發(fā)揮嚴重不足。第一，作為財產(chǎn)稅中最主要稅種的房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不夠。一是總量較小。截至2014年，房產(chǎn)稅收入占稅收總收入的比重僅為1.55%（見表1），一般發(fā)達國家財產(chǎn)稅課稅收入約占全部財政收入的10%-12%，過低的比重使得其調(diào)節(jié)居民收入公平分配的作用非常微弱。二是征稅范圍過窄。除了2011年上海、重慶房產(chǎn)稅試點中規(guī)定以外，中國現(xiàn)行房產(chǎn)稅只針對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的經(jīng)營性、租賃性的房產(chǎn)征稅，對自有住房沒有征收，這無疑大大削弱了稅收的調(diào)節(jié)力度。三是計稅依據(jù)不合理?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是房屋的計稅余值或租金收入，未跟隨經(jīng)濟條件的變化而做出相應調(diào)整，未能體現(xiàn)稅負公平原則。

第二，重視對財產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的征稅，對財產(chǎn)保有、贈與繼承等環(huán)節(jié)征稅不夠。目前中國財產(chǎn)方面的稅種主要停留在交易環(huán)節(jié)的征收，對財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)以及財產(chǎn)贈與繼承環(huán)節(jié)基本沒有開征相關稅收，這大大限制了財產(chǎn)稅對于居民收入公平分配的調(diào)節(jié)功能。

5.中國社會保險費征繳管理不完善，對調(diào)節(jié)居民收入分配的作用形成了一定制約。現(xiàn)行的社會保障繳費采取收費形式。主要有由社會保險經(jīng)辦機構統(tǒng)一征收、由稅務部門統(tǒng)一征收、由社會保險經(jīng)辦機構和稅務部門共同征收等三種情況，征繳部門不統(tǒng)一。同時，社會保障法律制度不健全，尚沒有涵蓋五項費用的征管法律法規(guī)，致使社保繳費剛性不強，機構和個人繳納社會保險費的態(tài)度不積極，少繳、漏繳、欠繳現(xiàn)象較為普遍。另外，各個險種費率與繳費基數(shù)確定在政策設計上較為復雜，且不同人員身份繳費基數(shù)、參保險種、單位個人負擔費率和待遇也各不相同，這樣既影響公平性，也不利于征繳。

6.稅收征管能力不強致使偷漏稅現(xiàn)象嚴重，弱化了稅收的調(diào)節(jié)功能。一是稅收的信息化建設進程滯后，信息共享不夠。二是中國全面監(jiān)督個人收入的系統(tǒng)還未建立，尤其是缺乏對高收入者的監(jiān)督。三是征稅人員的業(yè)務水平以及依法行政意識有待提高。四是執(zhí)法力度不夠。在發(fā)現(xiàn)偷逃稅的情況下，稅務部門常常以補稅為主，罰款比例低，處罰力度不夠，助長了偷逃稅行為。

政策建議

1.不斷優(yōu)化稅制結構，真正建立起雙主體的稅收結構模式。直接稅與間接稅并重的稅收制度，既能夠發(fā)揮稅收作為國民收入主要來源的財政功能，也能夠發(fā)揮稅收對于收入分配的調(diào)節(jié)作用，符合現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性要求，應當成為中國稅制改革的基本目標取向。針對當前間接稅過高的局面，必須明確只有不斷提高直接稅的比重，才能達到通過稅收手段調(diào)節(jié)居民收入分配差距的目標。應繼續(xù)通過全面落實營改增，以及采取一些減稅設計等方式降低間接稅的征收比重，并且通過改革財產(chǎn)稅征收和強化所得稅征收等方式提高直接稅的征收比重。

2.通過改革征稅模式、完善稅率設計、加大稅收覆蓋面等一系列舉措，增強個人所得稅對居民收入分配的調(diào)節(jié)功能。第一，征稅模式方面，加快建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度。建議先將勞動所得和財產(chǎn)所得，包括工資、薪金所得，個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得，企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，勞務報酬所得，財產(chǎn)租賃所得和財產(chǎn)轉讓所得等主要項目合并為“綜合所得”，實行綜合征稅；對其他一些不具有綜合性質(zhì)的項目，如特許權使用費所得，利息、股息、紅利所得，偶然所得和其他所得繼續(xù)保持分類征收。

第二，費用扣除方面，以家庭為納稅單位，不斷完善稅前扣除制度。以家庭為單位，充分考慮家庭基本生活需要、撫養(yǎng)贍養(yǎng)情況、教育醫(yī)療、房屋貸款等方面的支出負擔情況，同時也應考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異程度、物價水平等因素的影響，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平相掛鉤的扣除標準的動態(tài)調(diào)整機制。

第三，稅率結構方面，不斷完善超額累進制度。目前在繼續(xù)實行超額累進稅率和比例稅率相結合的稅率結構的基礎上，結合征收模式的改革，對于綜合征收項目嚴格規(guī)定實行超額累進制度；對分類征收項目實行比例稅率，條件成熟時，也可以探索實行超額累進稅率。同時，對于超額累進稅率的設計，建議繼續(xù)減少稅率級次，將現(xiàn)在的 7檔稅率檔次進一步減少為 3-5 檔，并進一步擴大低稅率級距的適用范圍，特別要考慮到中低收入群體的稅負壓力。

第四，征收范圍方面，不斷擴大納稅覆蓋面。要把握收入多元化趨勢，不斷擴大征收范圍，加大稅收的覆蓋面，應將一切反映納稅人支付能力的所得都納入征收范圍，特別是針對目前對于資本性所得征稅力度不夠的問題，要強化對資本性收入的征稅力度，真正建立起“多數(shù)有收入者均納稅、低中收入者低稅負、高收入者高稅負”的局面。

3.以擴大征稅范圍、合理設計稅率與改革征收模式為重點，加快推進消費稅改革。第一，合理界定征稅范圍，強化對高消費、高耗能、高污染產(chǎn)品和服務行為的征稅。一是調(diào)整消費品征收范圍，加強對高消費產(chǎn)品的征稅。尤其是增加對高檔品、奢侈品征稅。二是加強對高耗能、高污染產(chǎn)品以及一些不可再生的資源性產(chǎn)品的征稅。三是對于一些高檔消費行為應該適時征收消費稅。同時，應該建立消費稅征收范圍的動態(tài)調(diào)整機制。

第二，科學合理設置稅率，適當拉大不同稅目的稅率差距?？梢詤⒄招枨髲椥缘拇笮韺φ鞫惖纳唐纷幽夸涍M行細化分類，并設置不同的稅率，對需求彈性大的商品征收高稅率，對中檔的消費品征收低稅率，充分體現(xiàn)消費稅的累進性，更好發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)收入分配的功能。同時，借鑒國外的做法，對有害環(huán)境或危害身體健康不建議消費的產(chǎn)品、一些奢侈品、不可再生的稀缺資源性產(chǎn)品等設置較高的稅率。

第三，調(diào)整征收環(huán)節(jié)，改變計稅方式，實行價外稅。應加快研究將目前在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)的征稅改為主要在零售或批發(fā)環(huán)節(jié)征收，相應的計價方式也由價內(nèi)稅改為價外稅，在消費者購買商品時繳納消費稅，分別標出商品的購買價和消費稅額，使消費者明確獲知所承擔的消費稅稅負，提高征稅透明度，使得消費者能夠做出有效選擇，強化消費稅的價格引導作用。

4.不斷改革完善財產(chǎn)稅體系，強化對財產(chǎn)全環(huán)節(jié)特別是財產(chǎn)保有以及贈與繼承環(huán)節(jié)的征稅。第一，總結上海、重慶兩市的試點經(jīng)驗，加快推進房產(chǎn)稅制度改革。一是逐步擴大征收范圍，將個人住房納入范圍之內(nèi)。二是完善稅率設計，整合現(xiàn)有交易環(huán)節(jié)的稅種，強化對于投資性房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的征稅力度。三是不斷完善中國的不動產(chǎn)登記制度與不動產(chǎn)價格評估制度。

第二，適時開征遺產(chǎn)與贈與稅。2013年2月，國務院批轉的發(fā)展改革委、財政部、人力資源和社會保障部制定的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》已經(jīng)明確提出，研究在適當時期開征遺產(chǎn)稅問題。建議借鑒國際做法，結合國內(nèi)基礎條件的逐步完善，落實《意見》要求，適時開征遺產(chǎn)與贈與稅。

5.改進社會保險費的征繳管理，更加有效發(fā)揮社會保險制度在調(diào)節(jié)居民收入分配中的作用。一是加快完善中國社會保險制度，合理確定社會保險基金的統(tǒng)籌層次，逐步整合規(guī)范各個險種費率、費基及相應的參保待遇，做到更加公平合理。二是出臺管理辦法，改變費用征收工作的管理體制不順的問題，規(guī)定由一個單位統(tǒng)一負責對社保費的核定、管理、征收、稽查等工作，防止出現(xiàn)協(xié)調(diào)不順而造成征繳不力。三是提高征管工作中的信息共享程度，可以將社保費征管與稅收征管信息相結合，提升信息資源的利用效率。

6.提高稅收征管能力，為稅收促進收入公平分配提供重要保障。一是加快稅收信息系統(tǒng)建設，提升信息化水平。在提高數(shù)據(jù)的準確性以及信息化水平的同時，加強稅收各部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)一致性與共享管理，加強與相關部門的信息交流與利用，提升數(shù)據(jù)共享利用水平。二是建立健全對重點稅源的監(jiān)控體系。加強對于高收入者個人所得稅的征管。盡快完善個人所得稅征收管理系統(tǒng)，對納稅義務人和其所得來源單位實行“雙邊納稅申報制度”，強化稅源監(jiān)控。三是加強稅收征管隊伍建設。既要加強稅收人員的業(yè)務方面的素質(zhì)訓練，同時也要提升依法行政的意識，建立相應的征管工作績效考核評價機制和激勵約束機制。四是加強對虛報納稅所得額和偷逃稅的行為的處罰力度，提高偷逃稅的成本。

（執(zhí)筆人：張亮）